2004年1月，上海市政府以政府規(guī)章方式發(fā)布了《上海市政府信息公開規(guī)定》，決定從今年5月1日開始全面推行政府信息公開。幾個(gè)月過去了，這項(xiàng)工作取得了初步成效。下面，我主要介紹上海政府信息公開的一些情況及其思考。

　一、圍繞“責(zé)任政府、服務(wù)政府、法治政府”建設(shè)，推動(dòng)政府信息公開

　（一）明確政府信息公開工作的定位，促進(jìn)政府提高行政效能

　作為社會管理者與公共服務(wù)的提供者，政府如何通過擁有的大量公共信息資源為社會服務(wù)并促進(jìn)其合理流動(dòng)與優(yōu)化配置，是國內(nèi)外共同關(guān)注的重要問題。上海從1996年開始在市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三個(gè)層面逐步實(shí)施政務(wù)公開，推行行政執(zhí)法告知制度，近年又開辟了門戶網(wǎng)站、新聞發(fā)言人等信息公開渠道。從本質(zhì)上看，政府信息公開是一個(gè)內(nèi)外因素共同作用的過程。對外，是公民落實(shí)知情權(quán)的迫切需求，以降低因政府信息不公開和渠道不暢通增加的成本，獲取更加主動(dòng)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；對內(nèi)，是政府提高公共管理水平的客觀要求，以帶動(dòng)內(nèi)部業(yè)務(wù)流重組，更好地履行社會管理職能，增強(qiáng)政府公信力。為此，上海政府信息公開的基本定位，不是單純的信息發(fā)布，而是作為優(yōu)化政府職能、提高行政效能和促進(jìn)依法行政的重要抓手，實(shí)現(xiàn)政府信息資源的效益最大化和效應(yīng)社會化。

?。ǘ┬纬晒ぷ饕?guī)范，確保政府信息公開各項(xiàng)工作穩(wěn)步有序開展

　根據(jù)已明確的工作定位，上海主要采取了五方面做法，確保工作順利開展。一是以公開為原則、不公開為例外作為基本要求。明確規(guī)定除涉及國家秘密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私等方面的信息外，政府有義務(wù)也有責(zé)任將其他所有政府信息特別是公共性突出的信息，依法向社會公開，或依申請予以提供。二是以整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破作為工作策略。對全市政府信息公開進(jìn)行總體要求和統(tǒng)一部署；同時(shí)，特別從公眾關(guān)注程度高、公益性強(qiáng)、公權(quán)力大的部門入手，將教育、人事、房地、水務(wù)、質(zhì)量技監(jiān)、建設(shè)、規(guī)劃、工商、公安、衛(wèi)生等15家單位確定為政府信息公開的重點(diǎn)單位，要求首批公布信息公開的目錄并形成亮點(diǎn)。三是以著眼長遠(yuǎn)、循序漸進(jìn)作為推進(jìn)步驟。確定以今年5月1日、11月1日和明年的3月31日為三個(gè)重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并明確了與之相對應(yīng)的階段目標(biāo)與工作重點(diǎn)。四是以組織落實(shí)、配套跟進(jìn)作為保障機(jī)制。成立了全市政府信息公開工作的聯(lián)席會議，成員單位各司其職、合力推進(jìn)；在組織培訓(xùn)、制訂規(guī)范、監(jiān)督檢查、爭議解決、效果評議等方面加緊配套建設(shè)，確保工作成效。五是以面向社會、便民利民作為公開導(dǎo)向。以信息公開指南的形式，引導(dǎo)各部門從市民最為迫切的需求出發(fā)，梳理、篩選、審核并及時(shí)更新需公開的各類信息；利用政府公報(bào)、新聞發(fā)布會、政府網(wǎng)站、檔案館、圖書館、電子公告牌以及其他媒介，形成能保障最廣泛的群體平等獲得政府公開信息的多元化渠道。

?。ㄈ┰诓粩嗫偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步形成和擴(kuò)大政府信息公開的積極效應(yīng)

　在上海各有關(guān)部門的共同推進(jìn)下，政府信息公開規(guī)定自5月1日正式實(shí)施以來，取得了較明顯的階段性成果。社會公眾對政府信息公開工作予以了空前的關(guān)注與熱情，電話咨詢或當(dāng)面咨詢達(dá)13萬人次，網(wǎng)站專欄頁面訪問量達(dá)5200多萬人次；截至8月底，15家重點(diǎn)單位政府公開信息總數(shù)達(dá)5772條（其中，主動(dòng)公開目錄5393條，依申請公開目錄379條）；收到申請2355個(gè)，其中70%以上都能全部或部分提供，全市初步形成參與面極廣和推動(dòng)力度較大的整體環(huán)境，為政府信息公開的持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)造了良好開端。同時(shí)，針對當(dāng)前存在的一些操作性問題，或涉及更深層次的體制、機(jī)制性障礙，我們將在實(shí)踐中繼續(xù)摸索，不斷化解難題、突破瓶頸，切實(shí)體現(xiàn)政府信息公開的實(shí)效，逐步提高政府信息資源的開發(fā)與利用水平。

　二、積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府信息公開工作，引導(dǎo)帶動(dòng)全社會信息整合與共享

　上海實(shí)施政府信息公開還是屬于探索起步階段。一方面，政府需要在具體的工作推進(jìn)中不斷提高信息公開的效率與服務(wù)質(zhì)量；另一方面，政府掌握了全社會70%以上的信息資源，應(yīng)通過政府信息公開促進(jìn)信息資源更快更好地開發(fā)利用。為此，我們考慮當(dāng)前重點(diǎn)要正確處理好四方面的關(guān)系。

　第一，處理好“公開為原則、不公開為例外”的關(guān)系。這是政府信息公開工作的根本原則。從信息公開的界限來看，政府各部門根據(jù)《政府信息公開規(guī)定》要求和自身職能，把握好公開與不公開之間的“度”，確保必須公開的信息全部公開，免于公開的注意保密。但是，由于長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府工作慣例，在具體的操作過程中，一些部門覺得存在不少介于可公開與免于公開之間的“敏感信息”。這類信息，有的屬于國家有關(guān)條線管理規(guī)定中沒有明確界定是否可公開的，有的甚至可能使公眾質(zhì)疑以往行政行為的合理性，有的信息公開將大幅度增加政府部門工作量。因此，必須按照積極穩(wěn)妥、合理有序的原則，根據(jù)社會需求程度，排定信息公開工作計(jì)劃，逐步推進(jìn)，同時(shí)加大社會解釋宣傳等配套工作力度，求得公眾理解。

　第二，處理好政府承諾與自身準(zhǔn)備之間的關(guān)系。上海政府已經(jīng)就信息公開的原則、操作規(guī)程等內(nèi)容作出了具體的承諾。雖然在《政府信息公開規(guī)定》實(shí)施之前進(jìn)行了大量的調(diào)研和其他準(zhǔn)備工作，但在具體實(shí)施過程中難免會遇到各種困難。一是在公開內(nèi)容方面。政府多年來積累的浩瀚信息資源，通常都是按照自身工作需求進(jìn)行歸類整理，要面向社會提供信息公開服務(wù)，還需對政府掌握的信息資源進(jìn)行相應(yīng)梳理，如在過去四個(gè)月中，15個(gè)重點(diǎn)單位根據(jù)相關(guān)技術(shù)要求只梳理了不到10年的信息。二是在行政效能方面。政府信息公開使得政府的透明度空前提高，社會各方面比以往任何時(shí)候都更清楚地知道各類事務(wù)的辦理規(guī)程，對政府公共服務(wù)的效能提出了更高的要求，否則政府將面臨更多被認(rèn)為是“不作為”的糾紛。三是在公開渠道方面。就政府信息公開工作本身來說，我們已經(jīng)通過集中受理點(diǎn)、網(wǎng)站、市民電子信箱等渠道與介質(zhì)為社會提供信息公開服務(wù)，下一步需要專門針對文化程度較低和信息化應(yīng)用水平不高的市民，為弱勢群體提供更加人性化的信息公開服務(wù)。

　第三，處理好政府示范與帶動(dòng)社會之間的關(guān)系。政府實(shí)施信息公開，無疑也是對全社會其他領(lǐng)域信息資源開放共享的一種積極倡導(dǎo)與示范。特別是隨著信息化建設(shè)的不斷深入，各領(lǐng)域通過各種信息系統(tǒng)的建設(shè)積累了越來越多的信息資源，對信息資源重要性的認(rèn)識也有了很大提高。這種部門所有的信息固然是支撐自身業(yè)務(wù)發(fā)展的重要資源，但是只有面向社會開放，才能更充分發(fā)揮信息的價(jià)值。我們設(shè)想在政府信息公開實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐步探索在承擔(dān)公共服務(wù)的醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位，社團(tuán)和公共基金會等組織中推行信息公開。此外，還將積極營造適合全社會進(jìn)行信息資源共享、整合、開發(fā)、應(yīng)用的機(jī)制與環(huán)境。

　第四，處理好公開與利用的關(guān)系。政府信息公開的重要目的在于使這些信息資源被社會各方面廣泛應(yīng)用。市民和企業(yè)可以直接根據(jù)政府公開的信息辦理各項(xiàng)公共事務(wù)，以及提供基礎(chǔ)性的決策依據(jù)，但這只是淺層次的應(yīng)用。更重要的是要通過對這些信息的綜合開發(fā)，發(fā)揮其更強(qiáng)大的作用。一方面是鼓勵(lì)社會機(jī)構(gòu)對政府公開信息進(jìn)行深入加工，形成各類專業(yè)化信息產(chǎn)品，滿足社會各界特別是企業(yè)的需求。另一方面是鼓勵(lì)專家學(xué)者利用政府公開信息開展研究，為政府決策與行政提供更加有力的支撐。

　三、不斷深化政府信息公開，加快推動(dòng)信息資源開發(fā)利用

　目前，上海政府信息公開工作已經(jīng)有了良好的開局，下一步我們將重點(diǎn)推動(dòng)形成四個(gè)機(jī)制，促進(jìn)政府信息公開工作和全社會信息資源的開發(fā)利用。

　（一）政府信息公開工作的組織推進(jìn)機(jī)制。政府信息公開工作需要逐步形成長效的工作機(jī)制與工作套路，近期我們將重點(diǎn)抓好三項(xiàng)制度建設(shè)。一是監(jiān)督制度。充分發(fā)揮監(jiān)察部門、新聞媒體、社會公眾、各部門內(nèi)部四種監(jiān)督力量的作用，研究制訂針對信息公開工作的檢查方案，細(xì)化有關(guān)懲戒舉措，并對各單位制定信息公開工作的內(nèi)部工作規(guī)范加以指導(dǎo)。二是評議制度。借鑒近兩年來邀請社會各界對政府部門網(wǎng)站進(jìn)行公開評議的做法，廣泛聽取社會各界對信息公開工作的意見與建議，評議結(jié)果在政府信息公開年度報(bào)告中進(jìn)行客觀、公正的反映。三是專家咨詢制度。加快組建政府信息公開專家委員會，對工作中出現(xiàn)的問題和爭議提供參考意見。

　（二）市場化的信息資源開發(fā)利用機(jī)制。政府信息公開，在滿足市民、企業(yè)的一般需求之外，還需要有一批社會化機(jī)構(gòu)對這些信息進(jìn)行深入加工。當(dāng)前，重點(diǎn)是培育兩類信息服務(wù)企業(yè)。一類是企業(yè)信用征信服務(wù)企業(yè)。由于政府承擔(dān)對市場主體的監(jiān)管職責(zé)，掌握了大量的企業(yè)信用信息，是信用服務(wù)機(jī)構(gòu)急需的信息資源。制定征信企業(yè)依據(jù)《政府信息公開規(guī)定》，通過依申請公開程序獲得政府掌握的企業(yè)信用信息的操作細(xì)則，使這些信用信息公平地提供給各征信服務(wù)企業(yè)，促進(jìn)社會信用體系的建設(shè)與完善。另一類是各種信息咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府將大量原本社會不易獲得的信息公開后，為信息服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了重要的原材料，并以此加工形成適應(yīng)不同群體、行業(yè)的信息服務(wù)產(chǎn)品，滿足社會的信息需求，帶動(dòng)信息消費(fèi)。

　（三）信息公開與信息資源開發(fā)利用的技術(shù)保障機(jī)制。上海的政府信息公開工作是在信息化大背景下開展的，必然涉及到很多信息技術(shù)應(yīng)用的問題。一是政府部門在電子政務(wù)框架下進(jìn)行信息采集、加工、發(fā)布，當(dāng)前重點(diǎn)是要依托由公務(wù)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)組成的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，規(guī)范信息采集標(biāo)準(zhǔn)與流程，在加快建設(shè)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性數(shù)據(jù)庫的同時(shí)，進(jìn)一步做好內(nèi)部信息資源的數(shù)字化，完善網(wǎng)站、呼叫中心等信息公開途徑。二是進(jìn)一步提高全社會信息化應(yīng)用的普及率，使更多的市民、企業(yè)和各類機(jī)構(gòu)能夠通過以互聯(lián)網(wǎng)為代表先進(jìn)信息技術(shù)，便捷地獲得政府的公開信息。三是引導(dǎo)IT企業(yè)，為信息公開和信息資源開發(fā)利用提供覆蓋采集、加工、整合、傳輸、挖掘、檢索等環(huán)節(jié)的軟件與解決方案，以及相關(guān)的信息安全保障技術(shù)。

　（四）政府信息公開和信息資源開發(fā)利用的法制保障機(jī)制。在信息公開的實(shí)踐中，上海以政府規(guī)章的方式頒布了《政府信息公開規(guī)定》，在法制化方面進(jìn)行了探索。但從近期的實(shí)施來看，目前還需要不斷完善有關(guān)法律規(guī)范。在上位法層面，我們建議國家加快制定保護(hù)個(gè)人隱私的相關(guān)法律；通過司法實(shí)踐進(jìn)一步明確商業(yè)秘密的界定；修改《檔案法》、《保守國家秘密法》與政府信息公開實(shí)踐相沖突的有關(guān)內(nèi)容。在地方立法層面，我們將加強(qiáng)政府信息公開工作的有關(guān)法規(guī)配套，如將在近期出臺的《規(guī)范和促進(jìn)企業(yè)信用征信的規(guī)定》中，明確征信機(jī)構(gòu)通過政府公開的途徑獲得信用信息的規(guī)范。

　政府信息公開是一項(xiàng)涉及政府行政理念和行政方式改革的長期工作。這一工作雖然不乏國際經(jīng)驗(yàn)，但由于國情的不同，可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)并不多。上海將在國家有關(guān)部門的指導(dǎo)下，廣泛吸收各方面經(jīng)驗(yàn)與建議，努力探索實(shí)踐，力爭走出一條具有時(shí)代特征、中國特色、上海特點(diǎn)的政府信息公開的新路，并且更好地帶動(dòng)全社會信息資源的共享、開發(fā)與應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。