一、前言

　　在中國，“電子政務(wù)”從一個只由某些熱衷于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的IT人士才知曉的西洋概念演變?yōu)橐粓鲛Z轟烈烈的“市場運動”只有兩年時間；而這并不表明我們對“電子政務(wù)”的認識也像電子政務(wù)的市場規(guī)模一樣在這么短的時間里就增加了許多、深刻了許多。實際上，正如古訓(xùn)“囫圇吞棗”所明示的那樣，到目前為止我們對電子政務(wù)的真實含義仍一知半解。在這場“電子政務(wù)”的熱潮面前，前些年破滅的網(wǎng)絡(luò)泡沫并沒有讓我們變得清醒，倒是那種飄飄然的浮躁不時能感受到。有人說電子政務(wù)是一場革命，那么這場革命到底是誰革誰的命？它真的就具備了作為一場革命所應(yīng)具備的內(nèi)在動力和爆發(fā)力嗎？也有人說“電子政務(wù)”的重點是“政務(wù)”而不是“電子”，那么這里的“政務(wù)”又該是什么樣的呢？還是那種跑遍“門難找、臉難看、事難辦”的衙門蓋完了名目繁多的橡皮章才算搞定的“事務(wù)”嗎？還有人說電子政務(wù)將對中國的信息化發(fā)揮龍頭作用，那么這種龍頭作用是表現(xiàn)在技術(shù)和產(chǎn)業(yè)層面還是在發(fā)展和實現(xiàn)機制方面呢？特別是在軟件和硬件技術(shù)全面落后的情況下，我們該如何借助電子政務(wù)以突破信息產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)而實現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)自主健康發(fā)展呢？如此這般，我們現(xiàn)在都還沒有弄明白，更沒有找到一個合適的答案。

　　電子政務(wù)研究的滯后狀況一直受到關(guān)切。原國務(wù)院信息化工作辦公室副主任劉鶴就曾指出，中國電子政務(wù)建設(shè)的成敗取決于我們對電子政務(wù)的性質(zhì)、特點、機制及其影響的認識，而中國恰恰在這些方面研究得還很不夠，因此迫切需要IT技術(shù)、政治與行政管理學(xué)、法律與經(jīng)濟等領(lǐng)域的專業(yè)人才加入到電子政務(wù)的研究隊伍當(dāng)中來。實際上，在中國這樣一個由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家里，電子政務(wù)確實面臨著前所未有的困難，除了由新技術(shù)革命所帶來的社會變革和“數(shù)字鴻溝”所產(chǎn)生的社會差異外，還由于中國歷史上的行政管理體制與觀念的束縛，行政管理體制與觀念對中國未來電子政務(wù)發(fā)展所產(chǎn)生的影響將會更大。解決問題的關(guān)鍵是要認清信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)自身的特點及其對政府行政管理可能產(chǎn)生的影響。

　　正如在工業(yè)化時代，大型企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營與管理結(jié)構(gòu)對韋伯的官僚制理論的形成產(chǎn)生過重要的影響一樣，軟件程序設(shè)計以及信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)本身也應(yīng)該對電子政府產(chǎn)生重要的影響。因此，本文立足于面向?qū)ο蟮能浖绦蛟O(shè)計技術(shù)和分布式網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及其各自的技術(shù)特點，討論它們與未來電子政務(wù)的相似性以及可能帶來的影響。作為一種新的理論嘗試，本文試圖應(yīng)用面向?qū)ο蟮能浖绦蛟O(shè)計技術(shù)的基本概念（主要包括對象、類、消息與方法等）及技術(shù)實現(xiàn)機制構(gòu)建新的電子政務(wù)分析框架，并且根據(jù)其抽象性、繼承性和封裝性等技術(shù)特征，討論網(wǎng)絡(luò)條件下的政府行政管理及其對公共行政倫理的影響。

　　二、兩個相關(guān)概念

　?。ㄒ唬┟嫦?qū)ο蟮能浖绦蛟O(shè)計技術(shù)

　　軟件設(shè)計經(jīng)歷了從“面向過程的程序設(shè)計技術(shù)”向“面向?qū)ο蟮某绦蛟O(shè)計技術(shù)”的演變發(fā)展過程。20世紀90年代以前，“面向過程的程序設(shè)計技術(shù)”一直是軟件程序設(shè)計的主導(dǎo)技術(shù)；隨著高性能硬件技術(shù)的發(fā)展，該技術(shù)所固有的各種缺陷（如程序的可重用性差、程序維護的一致性差等）日益突出，越來越難以滿足大規(guī)模軟件系統(tǒng)的需要，因此，“面向?qū)ο蟮某绦蛟O(shè)計技術(shù)”便應(yīng)運而生。

　　“面向?qū)ο蟮某绦蛟O(shè)計技術(shù)”是一種圍繞事件組織模型，并以對象來描述問題中的實體的程序設(shè)計方法。所謂對象是包含現(xiàn)實世界事物特征的抽象實體，是屬性及對屬性的操作（及其方法）的封裝體，反映了系統(tǒng)的信息交互能力，可以在不同的應(yīng)用程序中多次使用。一個對象通常由對象名、屬性和操作三部分組成，這一點將在后面定義電子政務(wù)對象時用到。在面向?qū)ο蟮某绦蛟O(shè)計技術(shù)中，除了對象這個概念外，還有幾個基本的概念，即類、類庫、方法和消息。“面向?qū)ο蟮某绦蛟O(shè)計技術(shù)”具有四種主要特征，它們是數(shù)據(jù)抽象、多態(tài)性、繼承性和數(shù)據(jù)封裝。這些概念和特征對說明電子政務(wù)對象非常重要。

　　如今，“面向?qū)ο蟮某绦蛟O(shè)計技術(shù)”既是一種軟件系統(tǒng)設(shè)計思路，也是一種軟件實現(xiàn)方法，成為軟件系統(tǒng)工程的一種普遍工具。如果說專業(yè)分工和科層制構(gòu)成工業(yè)化時代的普遍的社會管理方式，并由此導(dǎo)致馬克斯·韋伯的官僚制理論的話，那么作為軟件系統(tǒng)工程的一種普遍工具的“面向?qū)ο蟆奔夹g(shù)對網(wǎng)絡(luò)世界的行政管理體制創(chuàng)新又具有怎樣的比較和借鑒意義呢？人們普遍認為，電子政務(wù)有別于傳統(tǒng)的政府行政管理，那么“面向?qū)ο蟆奔夹g(shù)對電子政務(wù)的這種差異性會產(chǎn)生什么影響呢？進一步說，電子政務(wù)能否與“面向?qū)ο蟆奔夹g(shù)相結(jié)合，形成網(wǎng)絡(luò)世界的一種有效的行政管理模式呢？這是本文所要研究的主要內(nèi)容。

　　（二）門戶與政府門戶網(wǎng)站

　　所謂門戶網(wǎng)站，是指通往某個虛擬電子社區(qū)并提供相關(guān)信息服務(wù)的應(yīng)用系統(tǒng)。從面向應(yīng)用領(lǐng)域的角度來看，門戶可以分為互聯(lián)網(wǎng)門戶、企業(yè)門戶和政務(wù)門戶。人們對互聯(lián)網(wǎng)門戶的認識比較一致，像提供面向互聯(lián)網(wǎng)用戶服務(wù)的Yahoo和新浪等都是互聯(lián)網(wǎng)門戶。而企業(yè)門戶是基于企業(yè)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)并建立在企業(yè)數(shù)據(jù)倉庫基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用系統(tǒng)，它能夠提供訪問企業(yè)相關(guān)知識、支持企業(yè)在網(wǎng)上開展業(yè)務(wù)的功能，面向企業(yè)員工、客戶、合作伙伴和潛在客戶，并具有安全、一致的入口。

　　政府門戶與企業(yè)門戶基本相似，不過政府門戶面向各級政府機關(guān)和廣大公眾，突出強調(diào)的是機關(guān)內(nèi)部和各個單位之間的信息共享、政府機關(guān)對公眾的信息發(fā)布與行政管理事務(wù)。因此，嚴格說來，所謂政府門戶網(wǎng)站，是指在各政府部門信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立起跨部門的、綜合的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，使公民、企業(yè)與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關(guān)政府部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用、組織內(nèi)容與信息，并獲得個性化的服務(wù)，使合適的人能夠在恰當(dāng)?shù)臅r間獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)。

　　綜合考量，政府門戶網(wǎng)站不僅是政務(wù)信息發(fā)布平臺和業(yè)務(wù)處理平臺，而且也是知識加工、知識決策、知識獲取平臺的集成，它使政府各部門公務(wù)人員之間的信息共享和交流更加流暢，通過數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)加工而使零散的信息成為知識，使相關(guān)人員能夠在恰當(dāng)?shù)臅r間使用恰當(dāng)?shù)闹R為行政決策提供充分的信息和知識支持。尤其重要的是，后臺整合是政府門戶網(wǎng)站區(qū)別于其他網(wǎng)站的關(guān)鍵所在。[page]

　　三、面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)

　　目前的管理軟件技術(shù)在很大程度上是根據(jù)企業(yè)管理與市場競爭的需要而發(fā)展起來的。目前正在許多電子政務(wù)領(lǐng)域所使用的軟硬件平臺大多是企業(yè)管理軟件系統(tǒng)在政府行政管理領(lǐng)域的移植，并不能稱為信息網(wǎng)絡(luò)時代的政府行政管理制度創(chuàng)新。盡管如此，圍繞企業(yè)管理與市場競爭而發(fā)展起來的軟件技術(shù)與基本方法仍然為政府行政管理體制創(chuàng)新提供了指導(dǎo)作用。這種作用是雙重的，不僅表現(xiàn)在電子政務(wù)的軟硬件的基礎(chǔ)設(shè)施條件上，而且表現(xiàn)在軟件技術(shù)所體現(xiàn)出來的科學(xué)思想與方法對互聯(lián)網(wǎng)時代政府行政管理體制變革的借鑒作用，正如工業(yè)化時代的泰勒式工廠制度對現(xiàn)代西方官僚制度的影響。

　　從軟件技術(shù)及軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來看，目前影響最大的主流技術(shù)是分布式對象技術(shù)。這些技術(shù)本身所提出來的許多概念包含了豐富的內(nèi)涵，對電子政務(wù)與政府行政管理體制的改革與創(chuàng)新提供了理論與方法論的指導(dǎo)，具有借鑒意義。下文將以這些概念來詮釋電子政務(wù)及網(wǎng)絡(luò)條件下的政府行政管理體制，并將這種電子政務(wù)稱為“面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)”。不過，在應(yīng)用這些概念之前，必須將這些概念與現(xiàn)實問題結(jié)合起來，并對這些概念進行重新界定。

　?。ㄒ唬╇娮诱?wù)的分布式政府組織結(jié)構(gòu)

　　韋伯的官僚制所包含的金字塔式的科層制及其低效率一直是遭人詬病的主要內(nèi)容，因此人們希望在網(wǎng)絡(luò)行政條件下能夠克服這些弊端。人們?yōu)榇俗鞒鲞@樣的解釋，高度集中的科層式官僚制是工業(yè)化時代的產(chǎn)物，是與工業(yè)大生產(chǎn)相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)；在后工業(yè)化時代也即網(wǎng)絡(luò)化時代，社會的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種多中心的扁平結(jié)構(gòu)，中間層被大量壓縮乃至于消失。而事實上，事情可能沒有這么簡單，電子政務(wù)條件下的政府結(jié)構(gòu)要遠比所謂扁平式結(jié)構(gòu)來得復(fù)雜，準(zhǔn)確來說，它其實是一種分布式的組織結(jié)構(gòu)。

　　造成這種差異的原因主要在于兩個方面：第一，上述的所謂扁平式結(jié)構(gòu)主要是就某個具體的組織結(jié)構(gòu)而言的，指的是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對具體的組織結(jié)構(gòu)的層次及其效率的影響；而電子政務(wù)條件下的政府組織結(jié)構(gòu)則超越了單個的組織范疇，涉及到上下左右等眾多的政府機構(gòu)。因此，綜合來看，電子政務(wù)條件下的政府組織結(jié)構(gòu)是一個龐大的分布式系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。第二，電子政務(wù)所承載的服務(wù)內(nèi)容包含了決策、執(zhí)行與監(jiān)督等眾多復(fù)雜的內(nèi)容，難以用一種模式?jīng)Q定其組織結(jié)構(gòu)，所以電子政務(wù)的分布式組織結(jié)構(gòu)實際上是一種復(fù)合結(jié)構(gòu)。

　　信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的效率與權(quán)利非數(shù)字化的程度是影響電子政務(wù)的政府組織結(jié)構(gòu)的兩個主要因素。一方面，如果所有的社會權(quán)利都能被數(shù)字化并且都能夠安全地通過信息網(wǎng)絡(luò)加以傳播，則整個社會的各種事務(wù)都可以在一個統(tǒng)一的交易平臺上進行，社會也就可以由一個統(tǒng)一的機構(gòu)進行組織和管理，技術(shù)在其中起著絕對的作用；另一方面，現(xiàn)實社會的絕大多數(shù)生產(chǎn)與消費及社會權(quán)利目前尚不能被“數(shù)字化”，而且在可預(yù)見的將來也不能被“數(shù)字化”，這就意味著電子政務(wù)只能在一定程度上起到傳統(tǒng)政務(wù)的替代作用，電子政務(wù)的組織結(jié)構(gòu)仍然在很大程度上受到現(xiàn)實世界的影響。具體來說，電子政務(wù)對政府組織結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)出兩種相反的作用：一種是對基層與中層政府組織結(jié)構(gòu)的壓縮作用；另一種是對上層政府組織結(jié)構(gòu)的擴張作用。

　　在現(xiàn)實條件下，基層與中層政府的許多行政業(yè)務(wù)容易被“數(shù)字化”，而且由于電子政務(wù)系統(tǒng)的封裝性和集成性，這些被“數(shù)字化”的業(yè)務(wù)進而容易被“事務(wù)化”和程序化。在這種情況下，基層與中層政府機構(gòu)的行政屬性及其職能將大為減弱，精簡和整合在所難免。就上層政府而言，由于它的業(yè)務(wù)性質(zhì)主要是政策分析與決策，這些工作內(nèi)容在很大程度上是難以被“數(shù)字化”的，不容易轉(zhuǎn)化為數(shù)字化的權(quán)力，因此實施電子政務(wù)對上層決策機構(gòu)的組織形式與結(jié)構(gòu)不會產(chǎn)生很大的影響。所以，與傳統(tǒng)的金字塔型結(jié)構(gòu)相比，網(wǎng)絡(luò)條件下的整個政府組織結(jié)構(gòu)就像是個底座被大為縮減了的金字塔。自然，這個金字塔的中部也同樣被壓縮了。因此，高大神秘的“金字塔”變得不再那么不可親近了。

　　由于主要的現(xiàn)實權(quán)利的非數(shù)字化，同時也由于地域分布、自然資源與經(jīng)濟發(fā)展水平的分布式差異，地方仍然會像現(xiàn)在這樣存在相對獨立的管理與服務(wù)機構(gòu)，只是它的獨立決策職能會大為削減。因此，國家整個行政管理的組織結(jié)構(gòu)并不會是一個單一的金字塔結(jié)構(gòu)，而是一個以法律關(guān)系和權(quán)利約束為紐帶的具有多個層次而每個層次又分別具有不同數(shù)量的次級金字塔結(jié)構(gòu)的復(fù)雜的分布式政府組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。

　?。ǘ╇娮诱?wù)的“對象”與“類”

　　我們一般將電子政務(wù)分為三類，即政府機構(gòu)之間的電子政務(wù)（G2G）、政府向企業(yè)提供的管理與服務(wù)（G2B）和政府向公民提供的管理與服務(wù)（G2C），每一類又都包含眾多的具體內(nèi)容。目前，雖然這種分類方法已經(jīng)成為中國電子政務(wù)研究的基本共識，但是這種分類實際上仍然是現(xiàn)實世界中部門分立的行政業(yè)務(wù)在互聯(lián)網(wǎng)的映射，是按照以政府自身為中心、從自身業(yè)務(wù)的：便利性出發(fā)得以規(guī)定的，不適合未來網(wǎng)絡(luò)條件下的分布式政府組織結(jié)構(gòu)開展管理與服務(wù)的發(fā)展需要，不適合電子政務(wù)的業(yè)務(wù)流程重組與組織結(jié)構(gòu)再造。為此，必須按照面向?qū)ο蟮募夹g(shù)進行重構(gòu)，其內(nèi)容是由“以政府為中心”向“以服務(wù)對象為中心”轉(zhuǎn)變。

　　這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是要重新界定“服務(wù)對象”的具體內(nèi)涵。目前，“以用戶為中心”的觀念已經(jīng)為人們所認同，美國政府在評估政府機構(gòu)改革的績效時提到了三個標(biāo)準(zhǔn)，其中第一個標(biāo)準(zhǔn)即是“以公民為中心而不是以官僚機構(gòu)為中心（Citizen-centered，not bureaucracy-centered）”，其他兩個標(biāo)準(zhǔn)是“以結(jié)果為導(dǎo)向（Results-oriented）”和“應(yīng)用市場機制積極推進政府管理創(chuàng)新（Market-based，actively promoting innovation）”?！耙怨駷橹行摹钡挠^念暗含著用戶（服務(wù)對象）至上的意思，而這里要討論的“電子政務(wù)對象”卻包含著更多的含義，且這些含義直接來自前述的面向?qū)ο蟮某绦蛟O(shè)計思想。

　　我們通常所謂的“對象”主要是指現(xiàn)實世界的有形實體，而根據(jù)前面的介紹，我們知道面向?qū)ο筌浖夹g(shù)中的“對象”還包括那些抽象的規(guī)則或事件。尤其重要的是，它還封裝了描述自身特征的特殊屬性——數(shù)據(jù)及行為方式，因此，它本身具有相對的獨立性和自治性，其內(nèi)部狀態(tài)不受或很少受外界的影響，即對象具有很好的模塊化特性。根據(jù)這些特點，可以將“電子政務(wù)的對象”界定為政府針對特定行政相對人所提供的政府管理與服務(wù)，并且應(yīng)該包含下列三個方面的內(nèi)容：一是針對特定類型的行政相對人的政府管理與服務(wù)的名稱；二是行政管理與服務(wù)的內(nèi)容，包括服務(wù)程序、要求與標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)依據(jù)、規(guī)范與責(zé)任等；三是行政服務(wù)的提供與過程，提供服務(wù)的機構(gòu)、職責(zé)及其相互關(guān)系。[page]

　　這樣定義“電子政務(wù)的對象”較好地體現(xiàn)了面向?qū)ο蠹夹g(shù)中的“對象”的含義。

　　第一，明確了對象的兩個要素，即屬性（就是行政管理與服務(wù)的內(nèi)容）和對屬性的操作（就是提供行政服務(wù)的過程、機構(gòu)、職責(zé)及其相互關(guān)系）。

　　第二，將行政相對人要求被接受的行政管理與服務(wù)連同行政主體的相應(yīng)的行政活動結(jié)合在一起，將其作為一個整體來考慮。這表明，經(jīng)過恰當(dāng)?shù)脑O(shè)計，電子政務(wù)作為一個系統(tǒng)也能具有良好的封裝性。

　　第三，由于這個定義將現(xiàn)實中的同一類政務(wù)按照政策依據(jù)統(tǒng)合在一起，成為一個系統(tǒng)化的過程與形式，因而具有面向?qū)ο蠹夹g(shù)中的抽象性。另外，抽象性還表現(xiàn)為，經(jīng)過一定的技術(shù)安排，定義的第一方面“針對特定類型的行政相對人的政府管理與服務(wù)的名稱”實際上可以作為一種“接口”，為不同類型的電子政務(wù)提供關(guān)聯(lián)機制。這種“技術(shù)安排”可以采取這樣的方式，對行政相對人的類型、具體的行政相對人、行政服務(wù)及其提供機構(gòu)等進行標(biāo)準(zhǔn)化的編碼處理，根據(jù)這些編碼，人們即可簡便而又明確地完成具體的電子政務(wù)過程。

　　第四，這種定義也可以保證電子政務(wù)能夠獲得其“繼承性”。“繼承性”的核心內(nèi)容就是層次之間的共享機制，而電子政務(wù)對象的共享機制則主要體現(xiàn)在其屬性規(guī)定上，即“行政管理與服務(wù)的內(nèi)容”。如果各分布式政府機構(gòu)按照統(tǒng)一的事務(wù)處理程序、要求與標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)依據(jù)、規(guī)范與責(zé)任等，那么上下層次的政府機構(gòu)之間以及同一層次政府機構(gòu)之間就能夠在統(tǒng)一的事務(wù)處理平臺上進行交流、溝通與合作，當(dāng)然這種交互關(guān)系主要由其第三方面的內(nèi)容來完成，即“行政服務(wù)的提供與過程，提供服務(wù)的機構(gòu)、職責(zé)及其相互關(guān)系”?！袄^承性”在這里的另一層更深的含義就是國家電子政務(wù)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)性及統(tǒng)一性，只有這樣才能實現(xiàn)電子政務(wù)對象的繼承性及其共享機制。

　　第五，上述的電子政務(wù)對象體現(xiàn)了一種協(xié)調(diào)的“前臺一后臺”關(guān)系?！扒芭_”的功能由第一、第二兩個方面來體現(xiàn)，就是說，通過“權(quán)利的數(shù)字化”實現(xiàn)傳統(tǒng)政務(wù)處理過程在互聯(lián)網(wǎng)的映射，使行政管理得以突破地域限制，人們能夠在任何地方、任何時間與政府機構(gòu)打交道并辦理相應(yīng)的事務(wù)?！昂笈_”的功能則體現(xiàn)在第三個方面，為此首先必須按照第二方面的程序、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范重組原來的政府組織結(jié)構(gòu)、分工與責(zé)任，協(xié)調(diào)特定“對象”的業(yè)務(wù)過程，現(xiàn)在的機構(gòu)林立、業(yè)務(wù)重疊的現(xiàn)象就難以再存在下去了。就目前來看，這一點是實施電子政務(wù)的關(guān)鍵所在，也是難點所在。不過，從中國的現(xiàn)實情況來看，各地已經(jīng)建立起來的“行政服務(wù)中心”或“辦證中心”等倒是為形成一種未來電子政務(wù)條件下統(tǒng)一的后臺業(yè)務(wù)關(guān)系打下了良好的基礎(chǔ)。在這種完善的條件下，電子政務(wù)的后臺處理實際上就成為“政務(wù)處理車間”了。

　　有一點需要說明的是，電子政務(wù)對象的選擇在這里有一些很容易引起疑問的地方。按照面向?qū)ο蠹夹g(shù)，這里的“電子政務(wù)的對象”應(yīng)該歸入“類”的概念范疇，因為它封裝了該類型的行政相對人的所有具體個人必須完成的政府管理與服務(wù)。從這個意義上講，具體的個人及其必須完成的政府管理與服務(wù)才構(gòu)成面向?qū)ο蠹夹g(shù)的“對象”的內(nèi)涵。這里之所以要這樣處理，是因為就具體的法律和法規(guī)而言，滿足相同資格的所有個人在權(quán)利和義務(wù)上是相同的，因而可以將其抽象為一個“對象”來對待。因此，對電子政務(wù)來說，“對象”與“類”是兩個既分離又統(tǒng)一的概念。

　　定義的第二個方面“行政管理與服務(wù)的內(nèi)容，包括服務(wù)程序、要求與標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)依據(jù)、規(guī)范與責(zé)任等”中的“服務(wù)依據(jù)”實際上構(gòu)成上層政府對執(zhí)行機構(gòu)進行政策控制的有效手段，它類似于面向?qū)ο蠹夹g(shù)中的“消息”的作用，只是在電子政務(wù)的分布式對象系統(tǒng)中，“消息”的作用是單向而非雙向的。這種作用表現(xiàn)在兩個方面：一是政策規(guī)定及其變化決定了電子政務(wù)對象的“屬性”，即服務(wù)程序、要求與標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容，例如，行政審批的環(huán)節(jié)越多、要求越嚴格，“屬性”的規(guī)定也就越多：二是政策規(guī)定及其變化也決定了電子政務(wù)對象的“操作方法”，即政務(wù)后臺處理的過程與方式。這兩個方面的變化是相互對應(yīng)的，都受到“消息”的制約。在未來的電子政府條件下，這種作用過程將是分布式政府行政系統(tǒng)進行統(tǒng)治、管理與服務(wù)的主要形式。

　　四、面向?qū)ο蟮恼T戶網(wǎng)站

　　政府門戶網(wǎng)站與面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)之間存在著密切的關(guān)系。而目前的政府門戶網(wǎng)站仍然只是服務(wù)于傳統(tǒng)的政府組織形態(tài)，尚沒有體現(xiàn)出面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)的主要特征。因此，真正的政府門戶網(wǎng)站必須按照面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)加以修改與完善。

　?。ㄒ唬┱T戶網(wǎng)站的“前臺一后臺”關(guān)系

　　從國際上電子政務(wù)的發(fā)展情況來看，現(xiàn)在的政府門戶網(wǎng)站具有兩種“前臺一后臺”關(guān)系。

　　第一種“前臺一后臺”關(guān)系實際上是雙重的。門戶網(wǎng)站作為連接所有政府網(wǎng)站的前臺，并不直接面對各政府機構(gòu)的業(yè)務(wù)職能部門，它只是作為一個強大的搜索引擎快速便捷地為客戶找到辦理相應(yīng)業(yè)務(wù)的政府網(wǎng)站，這是第一重“前臺一后臺”關(guān)系；在此基礎(chǔ)上，客戶就可以通過具體的政府機構(gòu)的網(wǎng)站直接面對業(yè)務(wù)職能部門，在這里，政府網(wǎng)站與其職能部門之間構(gòu)成又一重“前臺一后臺”關(guān)系。

　　第二種“前臺一后臺”關(guān)系是一種單一的“前臺一后臺”關(guān)系。在這種情況下，客戶通過政府門戶網(wǎng)站即可直接進入業(yè)務(wù)辦理程序，客戶無須與具體的政府機構(gòu)（網(wǎng)站）打交道，也不用知道自己是在與哪個政府機構(gòu)打交道。此時，客戶似乎在通過門戶網(wǎng)站面對一個“超級政府”，因為人們通過門戶網(wǎng)站可以辦理包羅萬象的業(yè)務(wù)。

　　上述兩種“前臺一后臺”關(guān)系在各國電子政務(wù)發(fā)展的不同階段都分別存在過。在電子政務(wù)發(fā)展的初期主要是采取第一種“前臺一后臺”關(guān)系，在積累了一定的經(jīng)驗與基礎(chǔ)后，許多國家則開始采取第二種“前臺一后臺”關(guān)系，像現(xiàn)在的美國聯(lián)邦政府的第一政府網(wǎng)站以及新加坡政府的門戶網(wǎng)站。不過，即使是在第二種“前臺一后臺”關(guān)系里，雖然政府門戶網(wǎng)站看起來像是個“超級政府”的前臺業(yè)務(wù)平臺，但是它卻不是按照電子政務(wù)對象的技術(shù)與觀念來處理的，后臺處理仍然是在一定的機構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上進行的，并沒有完全地合乎未來網(wǎng)絡(luò)政府的要求。盡管如此，無論是第一種“前臺一后臺”關(guān)系還是第二種“前臺一后臺”關(guān)系，都需要對后臺業(yè)務(wù)進行整合。在第一種“前臺一后臺”關(guān)系里，政府門戶網(wǎng)站僅僅是所有政府機構(gòu)的網(wǎng)站業(yè)務(wù)鏈接，而要實現(xiàn)這一點仍然需要對所有政府機構(gòu)的業(yè)務(wù)類型進行分類與排列，并通過某一主題按照邏輯關(guān)系而對所有這些業(yè)務(wù)進行整理，同時在技術(shù)上以及在管理上都對現(xiàn)有的門戶網(wǎng)站提出了新的要求，例如，在政府機構(gòu)之間仍然分離的情況下，門戶網(wǎng)站其實可以看作是所有經(jīng)由該門戶網(wǎng)站的政府機構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督窗口。[page]

　　（二）面向?qū)ο蟮恼T戶網(wǎng)站

　　未來網(wǎng)絡(luò)政府的政府門戶網(wǎng)站必須按照面向?qū)ο蟮募夹g(shù)與觀念加以設(shè)計，具體內(nèi)容是按照電子政務(wù)對象的三個方面重組有關(guān)的要素。

　　第一方面，政府門戶網(wǎng)站是電子政務(wù)對象的集合，而且這些對象也可以像現(xiàn)在這樣按照G2B、G2C和G2G的類型進行劃分，而這些對象卻完全是與“數(shù)字化的權(quán)利”相對應(yīng)的。也就是說，所要完成的電子政務(wù)是有關(guān)的權(quán)利按照互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)特點而做的排列與組合，并成為一種新的業(yè)務(wù)導(dǎo)入方式，而不僅僅是簡單的信息引導(dǎo)。通過這種業(yè)務(wù)導(dǎo)入方式，無論在何時何地，行政相對人上可向上級政府部門完成有關(guān)的信息輸入，下可與具體業(yè)務(wù)及經(jīng)辦該業(yè)務(wù)的政府部門相對接，因而比現(xiàn)在所認為的功能最為強大的美國第一政府網(wǎng)站所具備的功能還要強大。

　　第二方面，真正的政府門戶網(wǎng)站本身即是政務(wù)處理與服務(wù)的媒介，它不是簡單的網(wǎng)站鏈接，而是政務(wù)處理流程、網(wǎng)絡(luò)政府處理各類關(guān)系以及行政相對人與網(wǎng)絡(luò)政府打交道的綜合平臺。實際上，目前的各類政府門戶網(wǎng)站都未能實現(xiàn)這個功能，盡管在形式上能夠做到政務(wù)處理的高效率及政務(wù)公開的透明性，但是這僅僅是表明信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對現(xiàn)實世界的模擬過程，并沒有實質(zhì)性的創(chuàng)新，即沒有實現(xiàn)所謂的“權(quán)利的數(shù)字化”。

　　要完成上述要求，必須具備一個基本條件，那就是實現(xiàn)電子政務(wù)對象的統(tǒng)一性。也就是說，行政相對人在完成某個電子政務(wù)對象時，無論何時何地，所面對的平臺都是一樣的。為此必須做到：①根據(jù)“權(quán)利數(shù)字化”的效率及其制約因素，明確分布式政府管理系統(tǒng)的權(quán)利結(jié)構(gòu)、層次分布與地域范圍，從國家層面確立作為電子政務(wù)平臺的分布式政府門戶網(wǎng)站的層次系統(tǒng)結(jié)構(gòu)；②根據(jù)不同電子政務(wù)對象的特點，明確各自的服務(wù)內(nèi)容、程序、要求與標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)依據(jù)、規(guī)范與責(zé)任等，這也是目前強調(diào)得最多的所謂政務(wù)公開的內(nèi)容。因此，除了要根據(jù)政府門戶網(wǎng)站的權(quán)利等級而明確相應(yīng)的電子政務(wù)對象外，還必須根據(jù)有關(guān)的指標(biāo)對電子政務(wù)對象進行分類，如同樣可以分為G2G、G2B和G2C等類型。另外，同一平臺下不同的政務(wù)處理機構(gòu)，既可以是處于分布式政府部門的同一層次，也可能牽涉到不同層次的政府機構(gòu)。

　　就第三方面而言，它與第二方面高度關(guān)聯(lián)，并在某種程度上受到它的制約，即電子政務(wù)對象的服務(wù)內(nèi)容、程序、要求與標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)依據(jù)、規(guī)范與責(zé)任等決定了政務(wù)處理機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)形式與分工協(xié)作方式。從組織結(jié)構(gòu)來看，政府門戶網(wǎng)站同樣也要符合前面所討論的電子政務(wù)的分布式政府組織結(jié)構(gòu)框架，為此，可以將政府門戶網(wǎng)站劃分為中央、省、市三級，與中國目前所實行的行政管理結(jié)構(gòu)不同，特別是淡化了城市的級別差異。造成這種形勢的原因在于信息網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)效率及權(quán)利數(shù)字化對基層與中層政府的職能所產(chǎn)生的壓縮效應(yīng)。

　　三級政府的門戶網(wǎng)站在業(yè)務(wù)與功能上應(yīng)該存在著重要的差異。中央政府的門戶網(wǎng)站應(yīng)該作為各中央工作機構(gòu)的電子政務(wù)對象的統(tǒng)一門戶，更是各機構(gòu)信息資源共享和網(wǎng)絡(luò)辦公的平臺，即強調(diào)電子政務(wù)的G2B。而且它的電子政務(wù)對象內(nèi)容也與下級門戶網(wǎng)站不同，重點是宏觀管理與業(yè)務(wù)監(jiān)督、政策分析與決策等，具體內(nèi)容是數(shù)據(jù)和報表的收集統(tǒng)計與分析，政策調(diào)研、咨詢與制定，政策分類與公開、有關(guān)政策實施的細節(jié)及方法的說明與解釋，等等。就概念分析，中央政府的這些作用主要是對分布式政府門戶網(wǎng)站系統(tǒng)發(fā)揮“消息”的作用，促使各下級政府通過其門戶網(wǎng)站改進電子政務(wù)對象的“屬性”及其“操作方法”。

　　省級政府門戶網(wǎng)站的業(yè)務(wù)重點是為本省各城市實施國家政策措施進行管理與監(jiān)督，特別是對行業(yè)或企業(yè)的管理與服務(wù)，即強調(diào)電子政務(wù)的G2B。實際上，G2B應(yīng)該是省級政府門戶網(wǎng)站的首要內(nèi)容，這是因為企業(yè)是國民經(jīng)濟的載體與核心，與地方政府的關(guān)系最為密切，其經(jīng)濟行為涉及方方面面，不僅程序復(fù)雜而且內(nèi)容繁多。一個企業(yè)，從成立到開展正常的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，直到消亡（被并購或破產(chǎn)）。每一過程都必須與政府打交道，像注冊登記，納稅、年檢、資格認定等。在傳統(tǒng)條件下，所有這些手續(xù)都給企業(yè)帶來許多的麻煩，耗費不少的時間與成本，有時甚至延誤企業(yè)的經(jīng)營活動，給企業(yè)帶來重大損失。因此，電子政務(wù)的實施將有力地改善企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，節(jié)省企業(yè)的時間與成本，提高企業(yè)的經(jīng)營效率。

　　城市政府門戶網(wǎng)站應(yīng)該將重點放在營造城市社會環(huán)境信息化方面，即推進G2C的發(fā)展。就城市來說，它由市、區(qū)、街道辦和居委會等層級組成，其中街道辦是區(qū)政府的派出單位，居委會則是居民自治組織，它們都不是一級單獨的政府。同時，考慮到“權(quán)利數(shù)字化”的效率，構(gòu)建以區(qū)為組成單位的政府門戶網(wǎng)站比較合適。當(dāng)然，這并不是說街道辦和居委會就不適合建立自己的網(wǎng)站，只是這些網(wǎng)站不能稱為政府門戶網(wǎng)站，除了因為它們都不是一級單獨的政府外，還由于它們不符合門戶網(wǎng)站的抽象性（綜合性）和封裝性的要求。因此，城市政府門戶網(wǎng)站應(yīng)該是以G2C作為電子政務(wù)對象的構(gòu)成要素、以社區(qū)服務(wù)為主要內(nèi)容的基層政府門戶網(wǎng)站。

　　值得注意的是，從行政等級來看，中國的城市之間存在著很大的區(qū)別，對城市政府門戶網(wǎng)站做上述的定性會存在許多容易導(dǎo)致；中突之處。因此，上述的定性僅僅是就省級以下的城市而言。對直轄市來說，這個問題就比較復(fù)雜，可以考慮對直轄市作兩方面的安排，即兼具省級政府門戶網(wǎng)站和城市政府門戶網(wǎng)站的功能。實際上，拋開行政等級限制，由于前述的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)效率與權(quán)利非數(shù)字化程度這樣兩個因素的制約，國家電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)該是構(gòu)建以城市為中心的政府門戶網(wǎng)站建設(shè)格局。

　　五、面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)與行政倫理

　　信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使政府分化為兩個部分，一是現(xiàn)實的政府，二是電子政府，這種變化對傳統(tǒng)的公共行政倫理產(chǎn)生了一定的影響。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)效率和權(quán)利非數(shù)字化決定了現(xiàn)實政府與電子政府會永久地并存，同時電子政務(wù)對象的抽象性和封裝性則進一步加深了電子政府與現(xiàn)實政府的這種差異。因此，電子政府將對傳統(tǒng)的公共行政倫理產(chǎn)生影響。下面將結(jié)合面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)的特點來簡要地說明這種影響。[page]

　?。ㄒ唬┟嫦?qū)ο蟮碾娮诱?wù)進一步強化了傳統(tǒng)的政治與行政二分法

　　威爾遜認為，政治與行政不同，行政管理是一種事務(wù)性的工作，與政治的那種混亂與政黨沖突相距甚遠。電子政務(wù)通過權(quán)利數(shù)字化而將這些事務(wù)性工作的眾多內(nèi)容進一步從現(xiàn)實的政府中分離出來，使得行政管理進一步事務(wù)化，甚至在某種程度上還可轉(zhuǎn)變?yōu)橛善髽I(yè)提供的市場化服務(wù)。這與新公共管理學(xué)派所強調(diào)的建立企業(yè)型政府的主張是一致的。

　?。ǘ┟嫦?qū)ο蟮碾娮诱?wù)將對官僚制產(chǎn)生影響

　　韋伯所構(gòu)建的工業(yè)化時代的官僚制具有兩個突出的特征，一是組織機構(gòu)的層次性及其結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性；二是規(guī)章制度的細化與繁雜，其表現(xiàn)就是權(quán)力逐層集中、照章辦事、過程取向的控制機制以及官吏非人格化等。上述兩個特征使得行政管理事務(wù)高度專業(yè)化，官僚機構(gòu)由于掌握繁雜的規(guī)章制度和復(fù)雜程序而成為管理整個社會運轉(zhuǎn)的專業(yè)化的權(quán)威機構(gòu)。面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)對這種官僚機制的影響主要表現(xiàn)在兩個方面：

　　第一，電子政務(wù)將進一步加強官僚機制所掌握的行政管理的專業(yè)性優(yōu)勢，并將這種專業(yè)性具體化為決策、執(zhí)行與操作三個方面。這與前述的將面向?qū)ο蟮恼T戶網(wǎng)站劃分為三個層次是基本一致的。

　　第二，由于這種專業(yè)性的存在，政府機構(gòu)的層次仍然會繼續(xù)存在，而其復(fù)雜程度將會減輕，并且表現(xiàn)為一種分布式結(jié)構(gòu)。由于電子政務(wù)對象的抽象性與封裝性突出了行政處理的結(jié)果，過程控制在整個社會管理中的作用退居其次，因此這種專業(yè)性卻并不一定導(dǎo)致原來官僚機構(gòu)管理社會的那種權(quán)威性。有一點需要注意，就是門戶網(wǎng)站的前臺作用以及后臺事務(wù)處理的專業(yè)性將進一步隔斷官僚機構(gòu)與被管理的社會之間的密切聯(lián)系。

　　（三）面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)將對政府職能產(chǎn)生影響

　　面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)將行政管理的專業(yè)性進一步細化為決策、執(zhí)行與操作三個方面，并使得現(xiàn)實政府與電子政府之間的關(guān)系簡化為前臺（門戶網(wǎng)站）與后臺的關(guān)系。這種變化對今后的政府職能將產(chǎn)生一定的影響?？偟膩砜?，電子政務(wù)對象的抽象性和封裝性將使政府對社會信息的管理更加集中，能力進一步增強。因此，雖然互聯(lián)網(wǎng)可能讓社會獲得更多的信息，但是并不會使政府失去對社會管理信息的壟斷權(quán)，也不會削弱政府的職能，只是使這種職能在新的技術(shù)條件下進行調(diào)整。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，“部門職能”的概念將進一步淡化，統(tǒng)合與一體化將是未來政府職能的變化趨勢。當(dāng)然，這是在根據(jù)電子政務(wù)對象的三方面的內(nèi)容而對政府的業(yè)務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化和重組之后的結(jié)果。

　　第二，管理與服務(wù)職能將會在不同層次的政府之間產(chǎn)生分化，管理職能會不斷地向上層政府集中，而服務(wù)職能則進一步向基層政府傾斜。在這個過程中，電子政務(wù)對象的封裝性可能屏蔽（上層）政府與整個社會的聯(lián)系，因此必須充分保證電子政務(wù)對象的第二、三方面的內(nèi)容，構(gòu)建透明政府，即保證政府的組織結(jié)構(gòu)、決策與管理過程以及行政行為的公開?；鶎诱墓芾砺毮艿南魅鯇⒋龠M社會的自組織化進程，政府將更多地通過社會中介機構(gòu)對社會進行管理。

　　第三，面向?qū)ο蟮碾娮诱?wù)對依法行政和程序執(zhí)法的要求會更高。由于電子政務(wù)對象以政府門戶網(wǎng)站為平臺，將行政業(yè)務(wù)程序與政府機構(gòu)的事務(wù)處理過程有效地結(jié)合起來，因而能夠克服傳統(tǒng)的官僚制的低效率，有效地化解規(guī)章制度日益細化與嚴格所帶給人們的沉重壓力。

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　　作者簡介：李廣乾，經(jīng)濟學(xué)博士，國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部副研究員，衛(wèi)生部信息化專家咨詢委員會委員。

　　作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟研究部