明確政府門戶網(wǎng)站績效管理的基本定位，構(gòu)建整體架構(gòu)固然重要，但它們還都是基礎(chǔ)工作，能否最終起作用，仍然需要通過評估實(shí)施來起作用。目前存在一個(gè)較大的誤區(qū)是，認(rèn)為政府門戶網(wǎng)站績效評估似乎主要就是看評估指標(biāo)的多少、持續(xù)評估實(shí)踐的長短、評估覆蓋范圍的寬窄，政府門戶網(wǎng)站評估淪為一件重復(fù)性的簡單勞動(dòng)，只要按照評估指標(biāo)的要求，通過一定的培訓(xùn)和輔導(dǎo)，任何政府網(wǎng)站都能夠獲得較高的評分。這實(shí)在是本末倒置，完全錯(cuò)解了政府門戶網(wǎng)站績效評估的出發(fā)點(diǎn)所致，同時(shí)與評估思路不科學(xué)、實(shí)施方法不規(guī)范也有很大的關(guān)系。
在前面兩期的文章中，筆者已經(jīng)介紹了政府門戶網(wǎng)站績效管理的完整架構(gòu)，在本文中，為了更加形象的闡述政府門戶網(wǎng)站績效評估的思路與方法，將以浙江省各城市政府門戶網(wǎng)站測評為例進(jìn)行說明，我們有意隱去最終的測評結(jié)果，其目的正是希望讀者能夠摒棄只重測評結(jié)果，忽視測評過程的思想。一個(gè)科學(xué)的評估思路和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)施方法，不僅可以使得政府門戶網(wǎng)站績效管理最終落地，而且更能根據(jù)評估結(jié)果進(jìn)行針對性的改進(jìn)，不唯指標(biāo)，而唯管理。
一、國內(nèi)外政府門戶網(wǎng)站評估實(shí)施現(xiàn)狀
目前，國際上一些研究機(jī)構(gòu)正在通過建立電子政務(wù)的評估體系來開展有關(guān)電子政務(wù)發(fā)展的研究，力圖建立一個(gè)反映世界各國電子政務(wù)發(fā)展水平的分析框架，這些機(jī)構(gòu)由于考慮問題的出發(fā)點(diǎn)不同，所采用的方法以及評估標(biāo)準(zhǔn)也有所不同，其中主要是針對政府門戶網(wǎng)站的績效進(jìn)行評價(jià)，且比較有影響力的研究機(jī)構(gòu)有埃森哲公司、美國布朗大學(xué)、TNS（Taylor Nelson Sofres）公司、英國市場研究中心等。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的政府網(wǎng)站績效評價(jià)研究開展相對較晚，除了純學(xué)術(shù)研究以外，還有幾個(gè)具代表性的機(jī)構(gòu)評價(jià)，如北京時(shí)代計(jì)世資訊有限公司、賽迪顧問等，由于其指標(biāo)穩(wěn)定、持續(xù)時(shí)間長，覆蓋面廣，因而在我國的政府門戶網(wǎng)站的發(fā)展中起了很大的推動(dòng)作用。
盡管各類評估側(cè)重點(diǎn)不同，指標(biāo)眾多，但是基本上可以歸納為三大類型，分別為“網(wǎng)站內(nèi)容層面”、“網(wǎng)站技術(shù)層面”以及“網(wǎng)站管理和營銷”。Scavo & Shi （1999）指出，在一定的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)前提下，成功的政府網(wǎng)站應(yīng)能提供以下四種主要的功能與內(nèi)容：
?。?）公布欄：使人民對于政府機(jī)關(guān)有一些基本的認(rèn)識以及作為政府對人民信息傳遞的媒介，可包含政府政策措施、服務(wù)項(xiàng)目、法案等重要信息。
?。?）城市推廣：主要目的在于通過網(wǎng)頁的傳播，提供該地區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)、教育、商業(yè)機(jī)會、旅游景點(diǎn)等的介紹，通過對城市形象的清楚描繪，強(qiáng)化居民對于本地的認(rèn)同，以及增加外來旅游。
?。?）在線服務(wù)：主要的目的在于讓民眾可以在線申請政府的各項(xiàng)公共服務(wù)，甚至實(shí)現(xiàn)在線繳稅，提供民眾一個(gè)快速便捷的服務(wù)。
（4）意見交流：是指民眾可以通過網(wǎng)絡(luò)論壇、電子信箱、聊天室等渠道與政府主管進(jìn)行意見溝通，或做在線的討論，使主管公共事業(yè)的政府主管更能了解大眾意愿。通過網(wǎng)絡(luò)的實(shí)時(shí)傳播功能，建立公眾意見的回饋機(jī)制，強(qiáng)化政府與民眾的互動(dòng)，擴(kuò)大公民參與。
二、問卷前試和指標(biāo)設(shè)計(jì)
前試的主要目的不在于給出對網(wǎng)站的測評結(jié)論，而是驗(yàn)證后續(xù)將要使用的評估指標(biāo)體系的維度劃分是否具有結(jié)構(gòu)性依據(jù)。這是進(jìn)行測評非常有必要。由于上一期我們提到的政府門戶績效架構(gòu)（GPPA）是一個(gè)完備的績效管理模型，根據(jù)其中從服務(wù)參考模型（SRM）的基本模塊要求，我們篩選了最為關(guān)鍵的10個(gè)方面作為擬篩選的指標(biāo)。調(diào)查對象為曾使用過當(dāng)?shù)卣T戶網(wǎng)站浙江省普通市民，共發(fā)放問卷500份，回收310份，其中有效問卷263份。探索性因子分析經(jīng)過最大方差旋轉(zhuǎn)后，提取 3個(gè)主因子，共解釋總方差的67。296％； AMOS5。0軟件進(jìn)一步通過驗(yàn)證性因素分析確定模型對實(shí)際數(shù)據(jù)的擬合程度，χ2/df的值均小于5，擬合良好性指標(biāo)、調(diào)整擬合良好性指標(biāo)、常規(guī)擬合指標(biāo)、比較擬合指標(biāo)值均在0。85 %以上，RMSEA的置信區(qū)間上限在0。08以下，模型的擬合效果比較好。其結(jié)構(gòu)關(guān)系如下圖所示：
研究同時(shí)邀請20名專家站在普通市民角度進(jìn)行相同問卷的回答，與普通市民的問卷相關(guān)較高且達(dá)到顯著性水平（r＝0。825，P＝0。00）。由此可以確定內(nèi)容服務(wù)、功能服務(wù)和建設(shè)質(zhì)量三個(gè)維度能夠較大程度的反應(yīng)政府門戶網(wǎng)站的總特征情況，故對浙江省城市政府門戶網(wǎng)站的績效評估可圍繞這三個(gè)維度展開。
三、確定績效評估的總體思路
針對政府門戶績效架構(gòu)（GPPA）中的服務(wù)參考模型（SRM）和績效參考模型（PRM），浙江省城市門戶網(wǎng)站評估的可以根據(jù)參考模型中的輸入、輸出、結(jié)果之間的因果關(guān)系來設(shè)計(jì)，以服務(wù)產(chǎn)生的價(jià)值鏈為主線，來理解服務(wù)價(jià)值增值關(guān)鍵條件、實(shí)現(xiàn)過程，并從使用者滿意度的角度來評估最后的產(chǎn)出，最終實(shí)現(xiàn)“提高政府公共服務(wù)水平，構(gòu)建服務(wù)型政府” 的戰(zhàn)略目標(biāo)。
?。?）評估范圍：根據(jù)前面的指標(biāo)設(shè)計(jì)，結(jié)合PRM有關(guān)評估范圍的要求（即在產(chǎn)出層面確定評估對象），本文采用由問卷調(diào)查所確定的3個(gè)維度：網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量指標(biāo)、網(wǎng)站內(nèi)容服務(wù)指標(biāo)和網(wǎng)站功能服務(wù)指標(biāo)。
?。?）評估分類：在PRM中，強(qiáng)調(diào)的是關(guān)鍵條件或?qū)崿F(xiàn)過程中重要因素的歸類。本文采用了支撐評估范圍的10個(gè)問項(xiàng)維度作為評估分類：設(shè)計(jì)特性、信息特性、網(wǎng)絡(luò)特性、政務(wù)公開、城市宣傳、特色內(nèi)容、網(wǎng)上辦事、政務(wù)解答、公眾參與、特色功能。
?。?）評估指標(biāo)：在PRM中，強(qiáng)調(diào)的是在可操作層面的評估對象。本文根據(jù)10個(gè)評估分類，進(jìn)一步確定了33個(gè)評估指標(biāo)。
圖1 基于服務(wù)價(jià)值鏈的政府門戶網(wǎng)站績效評估思路
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指標(biāo)體系最終呈現(xiàn)兩級，即將網(wǎng)站內(nèi)容服務(wù)、網(wǎng)站功能服務(wù)、網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量三個(gè)方面，作為第一級指標(biāo)；再將三個(gè)一級指標(biāo)細(xì)分為若干個(gè)具體指標(biāo)，作為二級指標(biāo)。一級指標(biāo)要求評估者具有較強(qiáng)的綜合判斷能力，主要著眼于對政府門戶網(wǎng)站服務(wù)質(zhì)量的總體把握上，因而適用于專家（或主管部門）評分；二級指標(biāo)比較具體，要求評估者對評估對象較為熟悉，因而適用于用戶（或監(jiān)測人員）評分。這套政府門戶網(wǎng)站的績效評估思路具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
可以較為全面、完整地再現(xiàn)和反映政府門戶網(wǎng)站公共服務(wù)過程中的實(shí)際情況，同時(shí)又不至于使指標(biāo)設(shè)置過多出現(xiàn)冗余；
評估者能夠把握該指標(biāo)體系，具有可操作性；
可以較好地解決容錯(cuò)性問題。專家（或主管部門）和用戶（或監(jiān)測人員）分別采用不同的指標(biāo)、從不同的角度進(jìn)行打分，專家（或主管部門）重在總體印象上，用戶（或監(jiān)測人員）重在具體服務(wù)效果上，兩者可以起到互補(bǔ)的效果，降低主觀意志對評估結(jié)論的影響。
四、實(shí)施評估
評估指標(biāo)體系是一個(gè)有機(jī)的整體，各個(gè)指標(biāo)對評估結(jié)果的影響是不同的。為了得到科學(xué)、準(zhǔn)確的評估結(jié)果，需要確定指標(biāo)的權(quán)重。本文采用層次分析法（AHP），選擇20位杭州市政府門戶網(wǎng)站的用戶和10位電子政務(wù)研究專家，采用九標(biāo)度法對各指標(biāo)兩兩比較，最終得到評估指標(biāo)體系權(quán)重的設(shè)置如下：網(wǎng)站內(nèi)容服務(wù)指標(biāo)（35%）：政務(wù)公開（16％）、城市宣傳（14％）、特色內(nèi)容（5％）；網(wǎng)站功能服務(wù)指標(biāo)（45%）：網(wǎng)上辦事（20％）、政務(wù)解答（8％）、公眾參與（12％）、特色功能（5％）；網(wǎng)站建設(shè)質(zhì)量指標(biāo)（20%）：設(shè)計(jì)特性（7％）、信息特性（7％）、網(wǎng)絡(luò)特性（6％）。
為了能進(jìn)行正確和有效的評估，需要進(jìn)一步建立一個(gè)評估實(shí)施方案，它應(yīng)具備以下幾個(gè)基本功能：
1）能計(jì)算被評估對象的綜合評估值；
2）能對被評估對象進(jìn)行準(zhǔn)確的分類和排序；
3）能對被評估對象的現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析并給出改進(jìn)建議。
本文采取三級多主體評估的方法，參與測評的主體結(jié)構(gòu)為：
1）5名專家（包括大學(xué)教師、政府網(wǎng)站負(fù)責(zé)人），對二級指標(biāo)作出評估；
2）10名經(jīng)過培訓(xùn)的專業(yè)測評人員，對三級指標(biāo)作出評估；
3）110名有代表性的市民用戶（浙江省11個(gè)地市的政府門戶網(wǎng)站，每個(gè)網(wǎng)站對應(yīng)10名用戶，該用戶為對應(yīng)評估網(wǎng)站的經(jīng)常使用者），對自己所在區(qū)域的政府門戶網(wǎng)站的二級指標(biāo)作出評估。
為了避免不同評估者之間的評估誤差，增加橫向和縱向的可比性，本文進(jìn)一步采用功效系數(shù)法來對二級指標(biāo)的評分值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。
網(wǎng)站評估過程中，建議事先設(shè)定一個(gè)值，當(dāng)綜合評分低于此值時(shí)，網(wǎng)站主管部門就應(yīng)向該網(wǎng)站發(fā)出黃牌警告，提醒該網(wǎng)站應(yīng)注意改進(jìn)的地方，這個(gè)值即為“預(yù)警值”。在本文中，由于不同時(shí)期評分值的差異，預(yù)警值應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)。由于樣本數(shù)據(jù)呈正態(tài)分布，可采取用各指標(biāo)評分值的平均期望值A(chǔ)Vi和方差A(yù)Di的差值Pi作為各指標(biāo)的預(yù)警限值，并以此計(jì)算總評分值。
五、后記
至此，連續(xù)三期的有關(guān)政府門戶網(wǎng)站績效管理系列專題暫告一個(gè)段落。政府門戶網(wǎng)站是信息技術(shù)和新公共管理背景下，政府提供公共服務(wù)的最主要窗口。相信現(xiàn)在很多政府門戶網(wǎng)站都已經(jīng)完成了投入和建設(shè)階段，但是這對于電子政務(wù)主管部門而言，可能意味著是一個(gè)更加關(guān)鍵階段的開始，即進(jìn)入了應(yīng)用和提升階段?？冃Ч芾硎且粋€(gè)古老的管理話題，對政府門戶網(wǎng)站來說，它則面臨著傳統(tǒng)行政管理、新公共服務(wù)思想，以及新網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的多種沖擊。筆者有幸能夠利用《信息化建設(shè)》雜志這一難得平臺，將最近2年多來多項(xiàng)與政府門戶網(wǎng)站相關(guān)的課題研究重新作梳理，期間也感謝雜志社編輯以及很多熱心讀者的建議與指正，在行文過程中亦不斷對政府門戶網(wǎng)站績效管理架構(gòu)等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修正和完善。筆者期望能夠通過這三期的文章，讓大家重新反思政府門戶網(wǎng)站的管理問題，更期望各位同仁的不懈努力，共同推進(jìn)我國電子政務(wù)建設(shè)，形成服務(wù)于民、內(nèi)外和諧、管理暢通的具有中國特色的政府門戶網(wǎng)站管理體系與架構(gòu)。
