摘要：當(dāng)前，為了釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值、培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)成為重要的破局之策。然而，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法遠(yuǎn)落后于實(shí)踐需求，是否立法以及如何立法仍成為懸而未決的難題。在立法條件方面，理論依據(jù)的充分、經(jīng)濟(jì)條件的具備為授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法提供了可行性，而數(shù)據(jù)增值、企業(yè)利用、政府治理、國(guó)家愿景等需求，均證實(shí)了立法的必要性。在立法模式方面，權(quán)衡中央立法模式和地方立法模式的利弊，應(yīng)推行“地方先行先試”的立法模式。在具體制度實(shí)現(xiàn)方面，地方立法應(yīng)秉持效率與安全并重的立法理念，采用實(shí)用性立法結(jié)構(gòu)，授權(quán)主體內(nèi)容應(yīng)設(shè)計(jì)為統(tǒng)一授權(quán)模式，運(yùn)營(yíng)主體內(nèi)容應(yīng)將基本業(yè)務(wù)能力和安全保障能力設(shè)置為準(zhǔn)入條件，以法定情形和約定情形設(shè)置退出條件，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)內(nèi)容應(yīng)遵循以混合分類法分類、以敏感程度分級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，安全監(jiān)督與管理內(nèi)容應(yīng)以安全和效益為監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)。

　　目  次

　　一、問(wèn)題的提出

　　二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法條件的考量

　?。ㄒ唬┕矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的可行性

　　（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的必要性

　　三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的模式選擇

　　（一）沖突：中央立法模式與地方立法模式的爭(zhēng)議

　?。ǘ┻x擇：確立“地方先行先試”的授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法模式

　　四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的理念與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

　　（一）效率與安全并重理念的設(shè)計(jì)

　?。ǘ?shí)用性立法結(jié)構(gòu)的安排

　　五、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬┦跈?quán)主體：統(tǒng)一授權(quán)模式

　　（二）運(yùn)營(yíng)主體：準(zhǔn)入條件和退出條件

　?。ㄈ┦跈?quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)：公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

　　（四）安全與監(jiān)督管理：安全和效益的雙重監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)

　　六、結(jié)論

　　一、問(wèn)題的提出

　　2022年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”），明確提出探索制定保障權(quán)益、合規(guī)使用的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度，以培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，改善政府管理和服務(wù)。公共數(shù)據(jù)資源兼具“治理要素”與“生產(chǎn)要素”雙重屬性，公共數(shù)據(jù)的非排他性決定了其可滿足不同群體的使用需求，不會(huì)對(duì)第三方使用產(chǎn)生影響。公共數(shù)據(jù)的豐富性（abundance）與非消耗性（non-deteriorating）決定了開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)并不會(huì)減損公共數(shù)據(jù)價(jià)值，反而會(huì)在開(kāi)放利用中不斷實(shí)現(xiàn)增值，因此，公共數(shù)據(jù)具有極大的公共效用和市場(chǎng)價(jià)值。授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為公共數(shù)據(jù)的主要利用方式，在提升政府治理能力、改善民生服務(wù)、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能等方面都發(fā)揮著不可或缺的作用。

　　當(dāng)前，我國(guó)尚未制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)法律，絕大多數(shù)省市區(qū)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法與實(shí)踐探索仍“畏手畏腳”，對(duì)于是否立法以及如何立法難以抉擇。在立法條件方面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的可行性和必要性是否充分猶未可知；在立法模式方面，是由中央統(tǒng)一立法抑或地方探索立法有待商榷；在具體制度構(gòu)建方面，設(shè)計(jì)何種立法理念、立法結(jié)構(gòu)以及主要內(nèi)容尚無(wú)定論?？梢?jiàn)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是否立法以及如何立法成為久懸未決的難題。同時(shí)，學(xué)界對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的系統(tǒng)性與專門(mén)性研究寥寥無(wú)幾，關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的研究主要集中于管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)領(lǐng)域的研究主要涵蓋公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的概念、性質(zhì)、特征、與數(shù)據(jù)開(kāi)放的關(guān)系、實(shí)踐模式等。在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論成果匱乏的背景下，有必要對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法開(kāi)展體系化研究，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)專門(mén)性立法提供參考。

　　基于此，本文遵循“立法條件考量—立法模式選擇—具體制度實(shí)現(xiàn)”的研究思路，從可行性和必要性角度考量公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法條件；比較中央立法模式和地方立法模式的優(yōu)劣，以尋求公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法模式；探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法理念、立法結(jié)構(gòu)、主要內(nèi)容，并提出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法路徑。

　　二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法條件的考量

　　立法條件是影響立法活動(dòng)起始和發(fā)展的重要因素，準(zhǔn)確分析立法條件是保證法律的科學(xué)性和可行性的基本前提。因此，論證公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的可行性與必要性，應(yīng)充分考量公共數(shù)據(jù)的立法條件。

　　（一）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的可行性

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法是否可行，在于其是否具備充分的理論依據(jù)和充實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。本文從政策依據(jù)、權(quán)屬理論兩個(gè)角度考量立法的理論條件，從基礎(chǔ)設(shè)施、企業(yè)、技術(shù)、人才等四個(gè)角度論證立法的經(jīng)濟(jì)條件，進(jìn)而綜合考量公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法之可行性。

　　1.理論條件

　　從政策依據(jù)來(lái)看，法律是政策的具體化、條文化、定型化，政策條件成為考量是否立法的重要依據(jù)。自2016年至今，國(guó)家出臺(tái)多份政策文件引導(dǎo)并推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法提供了充分的政策依據(jù)。2016年4月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》倡導(dǎo)政企合作，合理開(kāi)放利用數(shù)據(jù)資源。2021年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出要“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘和利用”，這為公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用指明了新方向。2021年12月，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》重申“對(duì)具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值、允許加工利用的政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放、特許開(kāi)發(fā)、授權(quán)應(yīng)用等方式，鼓勵(lì)更多社會(huì)力量進(jìn)行增值開(kāi)發(fā)利用”，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新和豐富公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的機(jī)制。2022年1月，《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》明確提出要“探索開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)”，以完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制，促進(jìn)政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用。2022年6月，“數(shù)據(jù)二十條”提出，建立公共數(shù)據(jù)的分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度，實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，探索個(gè)人、企業(yè)公共數(shù)據(jù)分享價(jià)值收益的方式，初步構(gòu)建了公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的“四梁八柱”。2023年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國(guó)建設(shè)整體布局規(guī)劃》，再次強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)公共數(shù)據(jù)匯聚利用”，以釋放公共數(shù)據(jù)要素價(jià)值，提升數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量效益。概言之，我國(guó)通過(guò)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的政策探索，相關(guān)政策依據(jù)已漸趨成熟，這不僅指明了以授權(quán)運(yùn)營(yíng)利用公共數(shù)據(jù)的主流方向，也明確了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的具體立法任務(wù)，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法營(yíng)造了良好的政策環(huán)境。

　　從產(chǎn)權(quán)理論來(lái)看，在公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)路徑不明的情境下，難以構(gòu)建具有普適性、科學(xué)性的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度，在對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)理論不斷探索的過(guò)程中，“三權(quán)分置”理論已逐漸成為共識(shí)，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法提供了理論支撐。由于公共數(shù)據(jù)具有有限排他性、可復(fù)制性、非消耗性等特征，傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論難以直接適用于公共數(shù)據(jù)確權(quán)，由此引發(fā)了學(xué)界對(duì)公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑的探討。學(xué)者們對(duì)公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行研究，提出了“行為規(guī)制路徑說(shuō)”和“權(quán)利保障路徑說(shuō)”。其中，“行為規(guī)制路徑說(shuō)”旨在避免陷入公共數(shù)據(jù)權(quán)屬的邏輯辯駁，聚焦于公共數(shù)據(jù)流通利用的風(fēng)險(xiǎn)，主張采用合同法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等對(duì)公共數(shù)據(jù)流通利用行為進(jìn)行規(guī)制；“權(quán)利保障路徑說(shuō)”包含傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑說(shuō)和新型財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑說(shuō)。傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑說(shuō)旨在將傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論套用于公共數(shù)據(jù)，分為所有權(quán)路徑說(shuō)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)路徑說(shuō)，其中，所有權(quán)路徑說(shuō)強(qiáng)調(diào)明確公共數(shù)據(jù)的歸屬，又分為國(guó)家所有說(shuō)和分別所有說(shuō)；知識(shí)產(chǎn)權(quán)路徑說(shuō)認(rèn)為公共數(shù)據(jù)的特征與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的客體要求相契合，可以從作品、數(shù)據(jù)庫(kù)以及商業(yè)秘密等客體角度實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)確權(quán)。新型財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑說(shuō)旨在革舊圖新，擺脫傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論難以適用于公共數(shù)據(jù)確權(quán)的窘境，依托權(quán)利束理論或權(quán)利塊理論中權(quán)能分離的思想，以構(gòu)造適用于公共數(shù)據(jù)的新型財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑，“數(shù)據(jù)二十條”中提出的“三權(quán)分置”理論，逐漸成為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)理論的主流觀點(diǎn)。

　　第一，“行為規(guī)制路徑說(shuō)”看似完美無(wú)暇，回避了公共數(shù)據(jù)確權(quán)難題，有效規(guī)制公共數(shù)據(jù)流通利用行為，實(shí)則漏洞百出?！靶袨橐?guī)制路徑說(shuō)”本質(zhì)上是非標(biāo)準(zhǔn)化的公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)，對(duì)公共數(shù)據(jù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)作模糊化處理，難以形成標(biāo)準(zhǔn)化財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，不利于持續(xù)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的流通利用。合同法可以作為公共數(shù)據(jù)權(quán)利取得與行使的依據(jù)，意味著沒(méi)有納入合同之中的公共數(shù)據(jù)將被排斥在法律保護(hù)范圍之外，且其只限于約束締約雙方，對(duì)第三者行為難以產(chǎn)生約束力，因此，合同法無(wú)法作為公共數(shù)據(jù)主要的保護(hù)手段。采用反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，通過(guò)事后規(guī)制約束數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)行為，雖然能在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的缺漏，但在規(guī)制時(shí)段和規(guī)制范圍方面存在較大缺陷，其僅能提供法律層面有限的消極保護(hù)，并不能從根本上對(duì)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)難題定分止?fàn)?。因此，“行為?guī)制路徑”雖然是應(yīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失的權(quán)宜之計(jì)，但這無(wú)異于“飲鴆止渴”，從短期來(lái)看，其可以解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)糾紛；從長(zhǎng)期來(lái)看，此種逃避式應(yīng)對(duì)路徑無(wú)法給予公共數(shù)據(jù)充分的法律保障，也不能有效激勵(lì)和保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)建的困境難以紓解。

　　第二，“傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑說(shuō)”也難以對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)形成有效保障。就“所有權(quán)路徑說(shuō)”而言，由于公共數(shù)據(jù)的形成及應(yīng)用伴隨著多主體的參與，其所有權(quán)的歸屬也眾說(shuō)紛紜、難有定論。所有權(quán)的絕對(duì)性與公共數(shù)據(jù)的有限排他性相悖，反而可能強(qiáng)化各主體對(duì)公共數(shù)據(jù)的爭(zhēng)奪與控制，妨礙公共數(shù)據(jù)的充分流通和利用，甚至造成“反公地悲劇（the tragedy of the anticommons）”。就“知識(shí)產(chǎn)權(quán)路徑說(shuō)”而言，以作品認(rèn)定公共數(shù)據(jù)具有較大局限性，著作權(quán)要求作品需具有獨(dú)創(chuàng)性，盡管公共數(shù)據(jù)與著作權(quán)的客體存在一定的交叉可能性，但絕大多數(shù)公共數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品難以滿足獨(dú)創(chuàng)性要求；以數(shù)據(jù)庫(kù)認(rèn)定公共數(shù)據(jù)是嘗試以鄰接權(quán)保障公共數(shù)據(jù)，鄰接權(quán)并非保障數(shù)據(jù)本身權(quán)益，而是保護(hù)匯編者權(quán)益，也無(wú)法對(duì)公共數(shù)據(jù)形成體系化的產(chǎn)權(quán)路徑；以商業(yè)秘密認(rèn)定公共數(shù)據(jù)更不具有普遍適用性，且不說(shuō)大多數(shù)公共數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)產(chǎn)品不具有秘密性特征，即便可構(gòu)成商業(yè)秘密，其本身的流動(dòng)特性也與秘密性相左，反而可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)壟斷，不利于推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的利用。概言之，“傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)路徑”無(wú)論是從保護(hù)范圍抑或保護(hù)力度，都難以對(duì)公共數(shù)據(jù)資源形成體系化的、全面的產(chǎn)權(quán)保護(hù)路徑。

　　第三，數(shù)據(jù)“三權(quán)分置”理論為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法勾勒出相對(duì)明確、清晰的產(chǎn)權(quán)路徑，并逐漸成為理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。相較于其他產(chǎn)權(quán)理論，“三權(quán)分置”理論更關(guān)注公共數(shù)據(jù)的流通與利用，借助權(quán)能分離的權(quán)利范式，不僅可以擺脫傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論的窠臼，構(gòu)造公共數(shù)據(jù)全生命周期的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，平衡公共數(shù)據(jù)相關(guān)主體之間的利益，也可弱化特定主體基于自身利益和目的對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的占有和控制，以便有效利用公共數(shù)據(jù)。具體而言，“三權(quán)分置”理論以持有者對(duì)數(shù)據(jù)的合法持有作為數(shù)據(jù)流通或許可使用的法律基礎(chǔ)，即公共機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)公共數(shù)據(jù)的收集、整理和存儲(chǔ)以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源化，獲得對(duì)公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，并可將其授權(quán)給運(yùn)營(yíng)單位使用以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，運(yùn)營(yíng)單位因此獲得數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)開(kāi)發(fā)和交易公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)以獲取收益，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資本化?？傊矓?shù)據(jù)作為新生事物，對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)建存在爭(zhēng)議屬于正?，F(xiàn)象，建立完備的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度也并非一日之功。與其爭(zhēng)論采用何種路徑，不如思考如何有效利用公共數(shù)據(jù)。而“數(shù)據(jù)二十條”所提出的“三權(quán)分置”理論，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的合理有序設(shè)計(jì)，已然成為公共數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)構(gòu)建的核心理論，并為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法和實(shí)踐探索奠定了良好的理論基礎(chǔ)。

　　2.經(jīng)濟(jì)條件

　　社會(huì)客觀經(jīng)濟(jì)條件作為立法是否可行的重要考量條件之一，以消除立法落后于實(shí)踐之弊端?，F(xiàn)實(shí)中，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、數(shù)據(jù)企業(yè)和人才的培育、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　就數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施條件而言，我國(guó)匯集的公共數(shù)據(jù)資源已頗具規(guī)模，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)“如火如荼”，足以支撐公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。公共機(jī)構(gòu)作為我國(guó)“最大的數(shù)據(jù)收集者、存儲(chǔ)者和處理者”，在履職過(guò)程中所積累的公共數(shù)據(jù)資源涉及醫(yī)療、交通、通信、教育等各生產(chǎn)生活領(lǐng)域，且大部分地方政府已初步建立了公共數(shù)據(jù)資源庫(kù)，公共數(shù)據(jù)資源儲(chǔ)備充足。同時(shí)，全國(guó)已基本建成一體化政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。截至2022年10月，我國(guó)很多地方政府上線了數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，其中，省級(jí)平臺(tái)21個(gè)、城市平臺(tái)187個(gè)，城市平臺(tái)數(shù)量逐漸增加?？梢?jiàn)，我國(guó)公共數(shù)據(jù)資源儲(chǔ)備和數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)呈現(xiàn)良好態(tài)勢(shì)，足以滿足公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的需求。

　　就數(shù)據(jù)企業(yè)和人才而言，一方面，一大批數(shù)據(jù)龍頭企業(yè)快速崛起，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)培養(yǎng)了優(yōu)質(zhì)數(shù)商。我國(guó)數(shù)據(jù)企業(yè)初步形成了大企業(yè)引領(lǐng)、中小企業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新企業(yè)不斷涌現(xiàn)的發(fā)展格局，截至2021年12月，全國(guó)已成立了上千家政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)，呈現(xiàn)出供不應(yīng)求、蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。除華為、騰訊、阿里等傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)大型企業(yè)外，市場(chǎng)上還涌現(xiàn)出太極、奇安信、浪潮卓數(shù)、望?？敌诺刃聰?shù)商；另一方面，我國(guó)加快大數(shù)據(jù)、算法、網(wǎng)絡(luò)安全等相關(guān)學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)，保障了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的人才供給。據(jù)教育部發(fā)布的《2021年度普通高等學(xué)校本科專業(yè)備案和審批結(jié)果》和《2022年高等職業(yè)教育?？茖I(yè)設(shè)置備案和審批結(jié)果》顯示，自2017年至2021年，在高等教育方面，大數(shù)據(jù)本科專業(yè)備案數(shù)量超900個(gè)，全國(guó)高職院校大數(shù)據(jù)技術(shù)專業(yè)備案數(shù)量合計(jì)達(dá)數(shù)千個(gè)，且呈逐年增加趨勢(shì)，這為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)培養(yǎng)了應(yīng)用型、技能型、實(shí)戰(zhàn)型人才。總之，數(shù)據(jù)企業(yè)的逐步培育與數(shù)據(jù)人才的規(guī)?；囵B(yǎng)，足以滿足公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的人才需要。

　　就數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)條件而言，我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展態(tài)勢(shì)，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出交易提供了良好的市場(chǎng)條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模年均復(fù)合增長(zhǎng)率超過(guò)30%，2020年首次超過(guò)1萬(wàn)億元，發(fā)展取得了顯著成效。此外，我國(guó)數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)發(fā)展邁入新階段，北京大數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺(tái)、上海數(shù)據(jù)交易所等40多家數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)先后成立，開(kāi)啟了數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)建設(shè)熱潮，為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)出提供了優(yōu)質(zhì)交易市場(chǎng)。

　　綜上，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的理論依據(jù)已逐漸充分，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)條件已基本具備，這為構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度提供了可行性基礎(chǔ)。

　?。ǘ┕矓?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的必要性

　　堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)和成熟的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，說(shuō)明構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度具備了可行性，是否緊迫要綜合考量公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的必要性。

　　第一，公共數(shù)據(jù)資源亟待通過(guò)加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法以釋放其價(jià)值。由于公共數(shù)據(jù)本身并不具備獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，需要通過(guò)開(kāi)放利用方能釋放其價(jià)值?！吨袊?guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告（城市指標(biāo)）》（2022年）顯示，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用成效不盡如人意，要真正釋放公共數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，僅開(kāi)放公共數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，以深度挖掘公共數(shù)據(jù)所形成的新的數(shù)據(jù)信息、產(chǎn)品或服務(wù)等附加價(jià)值。換言之，各公共機(jī)構(gòu)通過(guò)物理歸集形成了巨大規(guī)模的“數(shù)據(jù)湖”，所匯集的“湖水”是“靜止的、沉淀的”，授權(quán)運(yùn)營(yíng)則是這些“湖泊”的“流通系統(tǒng)”，促進(jìn)“百川赴?！保瑫r(shí)，促成“水生萬(wàn)物”，可見(jiàn)，授權(quán)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的關(guān)鍵。若缺乏恰當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)范，授權(quán)運(yùn)營(yíng)難以開(kāi)展，公共數(shù)據(jù)資源也難以產(chǎn)生“最大化意義上的效率”。因此，要最大化地釋放公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法勢(shì)在必行。

　　第二，市場(chǎng)企業(yè)亟待公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法以合法獲取開(kāi)發(fā)利用的資格。當(dāng)前，市場(chǎng)企業(yè)對(duì)公共數(shù)據(jù)的利用需求與日俱增，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的出臺(tái)翹首以待，以期按照公平、公正的程序，通過(guò)合法的渠道獲取和利用公共數(shù)據(jù)，從而提供豐富、優(yōu)良的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資本效益最大化。由于我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法已落后于實(shí)踐需要，具備數(shù)字技能的市場(chǎng)企業(yè)難以獲得符合質(zhì)量與數(shù)量要求的公共數(shù)據(jù)集，即使市場(chǎng)企業(yè)具備數(shù)據(jù)利用能力與產(chǎn)品開(kāi)發(fā)熱情，也難逃“巧婦難為無(wú)米之炊”的困局。因此，為了回應(yīng)和引導(dǎo)企業(yè)利用數(shù)據(jù)資源的需求，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度迫在眉睫。

　　第三，政府亟需公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法以規(guī)范公共數(shù)據(jù)利用行為。由于缺乏具體制度的指引，部分公共機(jī)構(gòu)不愿共享開(kāi)放公共數(shù)據(jù)，但私下非法交易公共數(shù)據(jù)行為屢禁不止，這嚴(yán)重影響了公共數(shù)據(jù)利用安全與效率。法律是社會(huì)秩序大廈的基石，政府迫切需要通過(guò)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法，以消除部門(mén)“數(shù)據(jù)煙囪”，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)高效安全流通，引導(dǎo)市場(chǎng)主體有序利用公共數(shù)據(jù)，改善政府治理和服務(wù)水平。因此，為服務(wù)于政府治理需求，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法勢(shì)在必行。

　　第四，國(guó)家期待公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法以培育壯大數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為各國(guó)爭(zhēng)奪的重要戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)商業(yè)開(kāi)發(fā)利用則是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新賽道。面對(duì)世界百年未有之大變局，主要經(jīng)濟(jì)體正積極打造數(shù)據(jù)市場(chǎng)，以搶占數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制高點(diǎn)，而公共數(shù)據(jù)商業(yè)利用對(duì)于數(shù)據(jù)利用發(fā)揮著引領(lǐng)與示范作用，對(duì)數(shù)據(jù)市場(chǎng)的培育和發(fā)展起到至關(guān)重要的功效。英國(guó)、韓國(guó)等國(guó)已通過(guò)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法來(lái)提升公共數(shù)據(jù)流通利用效率，激活數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)?！肮び破涫?，必先利其器?！蔽覈?guó)要實(shí)現(xiàn)數(shù)字強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，有必要開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法探索，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)商業(yè)運(yùn)營(yíng)的引領(lǐng)作用，在國(guó)際數(shù)據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)地位。

　　禮法以時(shí)而定，制令各順其宜。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)已成為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展的重要抓手。而我國(guó)中央以及絕大多數(shù)地方政府尚未對(duì)此專門(mén)立法，更多是以概括式立法，難以對(duì)公共數(shù)據(jù)價(jià)值釋放需要、市場(chǎng)企業(yè)意愿、政府治理需求和數(shù)字強(qiáng)國(guó)愿景作出回應(yīng)。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法已然具備了可行性和必要性，需專門(mén)構(gòu)建科學(xué)有效且合乎社會(huì)實(shí)踐需求的制度，以指導(dǎo)、規(guī)范和推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。

　　三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的模式選擇

　　法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。為了有效指導(dǎo)和規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐，不僅需要立法，更需要立良法。立良法首先需要確立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的立法模式，以便科學(xué)、高效地探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法。

　?。ㄒ唬_突：中央立法模式與地方立法模式的爭(zhēng)議

　　當(dāng)前，學(xué)者們對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法模式爭(zhēng)執(zhí)不休，主要是關(guān)于中央立法模式與地方立法模式的取舍。

　　大部分學(xué)者提倡中央立法模式，認(rèn)為地方立法進(jìn)程緩不濟(jì)急，其合法性、實(shí)用性與經(jīng)濟(jì)性備受質(zhì)疑，認(rèn)為中央統(tǒng)一立法是必由之路。具言之，在合法性上，目前公共數(shù)據(jù)的定義、權(quán)屬、分類分級(jí)等理論大多由地方立法自行規(guī)定，有限的立法權(quán)限使地方所立之法的合法性飽受爭(zhēng)議。如，《海南省大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用條例》《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》等地方立法皆對(duì)公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬進(jìn)行了規(guī)定，由于其涉及國(guó)家專屬立法事權(quán)，地方立法無(wú)權(quán)進(jìn)行規(guī)定和調(diào)整。在實(shí)用性上，地方立法相互模仿導(dǎo)致其實(shí)用性偏低。鑒于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法難度較大，部分地方立法部門(mén)仍持觀望態(tài)度，坐待發(fā)達(dá)地區(qū)先行立法作為參考，由此出現(xiàn)形式性立法的怪圈，徒增法律條文的數(shù)量，卻難保所立之法的質(zhì)量與效用。在經(jīng)濟(jì)性上，地方先行立法，面臨中央統(tǒng)一立法后的銜接問(wèn)題，需對(duì)已有立法進(jìn)行有效整合或推倒重來(lái)。因此，這部分學(xué)者堅(jiān)持以中央統(tǒng)一立法為先導(dǎo)，以消除地方分散立法之弊端，各地方在中央立法基礎(chǔ)上再出臺(tái)詳細(xì)規(guī)定，不能反其道而行之。

　　少數(shù)學(xué)者推崇地方立法模式，主要從理論和實(shí)踐層面論證了地方立法模式的可取之處。理論層面，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作為一個(gè)新興板塊，其相關(guān)基礎(chǔ)理論尚存爭(zhēng)議，立法經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚淺，由中央立法為時(shí)過(guò)早；實(shí)踐層面，目前國(guó)家公共數(shù)據(jù)的整合情況不如地方，且各地方開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)條件又有差異。鑒于此，這部分學(xué)者認(rèn)為采用中央立法模式不切實(shí)際，盡管公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法迫在眉睫，但制度構(gòu)建并不能一蹴而就，而應(yīng)“摸著石頭過(guò)河”，按部就班地開(kāi)展立法探索，為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)積累，從而降低中央統(tǒng)一立法失敗的風(fēng)險(xiǎn)，提高國(guó)家立法的科學(xué)性與合理性。

　　對(duì)比兩種立法模式可以發(fā)現(xiàn)，采用中央立法模式雖然能保證形式的統(tǒng)一性，但難以符合地方實(shí)際需求。其一，中央立法模式難度更大。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法是一個(gè)全國(guó)性的難題，沒(méi)有成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，且公共數(shù)據(jù)的分級(jí)分類、授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式、收益分配方式等基礎(chǔ)性問(wèn)題仍存在較大爭(zhēng)議，導(dǎo)致中央統(tǒng)一立法難度極大。其二，中央立法模式實(shí)用性較低。由于各地開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況并不一致，地區(qū)間的數(shù)據(jù)市場(chǎng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度很不平衡，統(tǒng)一立法可能導(dǎo)致地方授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐“生搬硬套、削足適履”，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的客觀規(guī)律。

　　采用地方立法模式雖然更靈活多變，但也可能出現(xiàn)舉措失當(dāng)?shù)膯?wèn)題。其一，地方立法針對(duì)性不強(qiáng)。從當(dāng)前地方公共數(shù)據(jù)的相關(guān)立法可以發(fā)現(xiàn)，地方立法趨于保守，多為指導(dǎo)性和原則性規(guī)定，并未對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，可操作性較差。《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法（征求意見(jiàn)稿）》所設(shè)章節(jié)雖然面面俱到、包羅萬(wàn)象，但對(duì)公共數(shù)據(jù)如何授權(quán)運(yùn)營(yíng)、如何分配收益、如何監(jiān)督管理等問(wèn)題明顯回應(yīng)不足。其二，地方立法存在重復(fù)、抵觸現(xiàn)象。從各省市公共數(shù)據(jù)相關(guān)的立法實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，地方立法具有高度的重合性，其雖然能保持形式一致，但難以保證所立之法的可操作性，遑論培育發(fā)展數(shù)據(jù)市場(chǎng)。

　　可見(jiàn)，中央立法模式和地方立法模式各有利弊，有必要綜合考量立法成本、立法難度、實(shí)用性等具體因素，以期選擇我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)最佳的立法模式。

　　（二）選擇：確立“地方先行先試”的授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法模式

　　在權(quán)衡兩種模式利弊的基礎(chǔ)上，確立“地方先行先試”的立法模式。“地方先行先試”模式具有階段性和試驗(yàn)性特征，是通過(guò)檢驗(yàn)立法的實(shí)效性而進(jìn)行的自治性活動(dòng)?！跋刃小币蟮胤健傲⒎ㄏ刃小?，在政策指引下，地方積極推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度構(gòu)建與實(shí)踐探索?！跋仍嚒眲t要求以“試錯(cuò)先行”的方式，發(fā)揮實(shí)踐對(duì)理論的檢驗(yàn)作用，通過(guò)地方授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法試驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，中央根據(jù)地方立法得失再行立法并予以推廣，確保未來(lái)中央層面的立法更具普適性。

　　“地方先行先試”并不是完美的立法模式，卻是當(dāng)下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法模式的最優(yōu)選擇。一方面，鑒于公共數(shù)據(jù)相關(guān)基礎(chǔ)理論并未統(tǒng)一，地方的客觀實(shí)踐情形又各有不同，且立法部門(mén)對(duì)公共數(shù)據(jù)利用的認(rèn)識(shí)還不深入，統(tǒng)一立法的時(shí)機(jī)并不成熟，轉(zhuǎn)而由地方因地制宜，各自探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法更符合科學(xué)立法原則。因此，通過(guò)地方先行探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法，并深入實(shí)踐調(diào)研以發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)中的真實(shí)問(wèn)題，測(cè)評(píng)所立之法的合理性與實(shí)用性，從而形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法和制度性成果。隨著地方立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的逐漸積累，由國(guó)家對(duì)地方立法進(jìn)行取長(zhǎng)避短，制定更高層次的制度規(guī)范，從而確保國(guó)家層面的制度構(gòu)建更加包容、科學(xué)、合理。另一方面，放棄“中央立法模式”并不是摒棄中央立法，而是循序漸進(jìn)，更注重立法的規(guī)律性和合理性。當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)的相關(guān)基礎(chǔ)理論尚存爭(zhēng)議，有必要由國(guó)家在宏觀層面對(duì)公共數(shù)據(jù)的概念、范圍、分類分級(jí)等重要事項(xiàng)進(jìn)行整體把握，通過(guò)立法保持在重要事項(xiàng)上的統(tǒng)一性，以便公共數(shù)據(jù)在全國(guó)范圍內(nèi)流通利用。同時(shí)，中央應(yīng)通過(guò)政策文件對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)作出政策性指導(dǎo)，以鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)，推進(jìn)地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法與實(shí)踐。

　　總之，中央立法與地方立法是一體兩面、相輔相成的關(guān)系，“地方先行先試”立法模式要求以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法為目標(biāo)導(dǎo)向，由中央對(duì)公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)問(wèn)題和地方實(shí)踐作出政策性指導(dǎo)，由地方開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法探索，為中央層面立法總結(jié)可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，最終形成“現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向—政策原則指導(dǎo)—地方立法探索—總結(jié)上升為法律”的立法探索路徑。

　　四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的理念與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

　　科學(xué)合理的立法理念和清晰嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ńY(jié)構(gòu)是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法質(zhì)量的重要保證，也是指導(dǎo)和實(shí)施公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的重要保障。在“地方立法先行先試”的立法模式基礎(chǔ)上，地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法應(yīng)以效率與安全并重作為立法理念，以實(shí)用性立法結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度。

　　（一）效率與安全并重理念的設(shè)計(jì)

　　“立法不依法之理念，則為惡法，窒礙難行。解釋法律不依此指導(dǎo)原理，則為死法，無(wú)以適當(dāng)（應(yīng)）社會(huì)之進(jìn)展?！苯y(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法理念，對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的構(gòu)建與應(yīng)用有著重要的指導(dǎo)與規(guī)范作用，因而，有必要研究公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的立法理念，并解釋其如何指導(dǎo)地方探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法。

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的理念應(yīng)是對(duì)其本質(zhì)及發(fā)展規(guī)律的一種宏觀的、整體的理性認(rèn)知、把握和建構(gòu)，是立法實(shí)然和應(yīng)然的統(tǒng)一，也是其本質(zhì)與價(jià)值追求的統(tǒng)一。為了釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值，培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，在初始階段采用公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的方式，卻面臨數(shù)據(jù)可用性低、利用效率低、安全風(fēng)險(xiǎn)大等窘迫局面。在此背景下，政府欲推行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可以引入市場(chǎng)機(jī)制，授權(quán)專業(yè)、可信賴的第三方負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)運(yùn)營(yíng)，以提升公共數(shù)據(jù)利用效率。同時(shí)，開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)可能誘發(fā)一定程度的安全風(fēng)險(xiǎn)，且云環(huán)境中數(shù)據(jù)安全保護(hù)更為復(fù)雜，稍有不慎，可能造成公共數(shù)據(jù)泄密、非法擴(kuò)散或破壞，損害國(guó)家安全、公共利益以及公民、社會(huì)組織的合法權(quán)益。而《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等皆強(qiáng)調(diào)在確保安全的前提下開(kāi)展數(shù)據(jù)利用。因此，推行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的根本目的，是在保障公共數(shù)據(jù)安全的前提下，提升公共數(shù)據(jù)利用效率，而非只要效率或只顧安全。因此，在立法理念設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)以效率與安全并重為立法理念，當(dāng)效率理念與安全理念發(fā)生沖突時(shí)，則應(yīng)以安全理念為先。

　　效率與安全并重的立法理念不僅是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法實(shí)然和應(yīng)然的統(tǒng)一，也是其本質(zhì)與價(jià)值追求的統(tǒng)一。就法的實(shí)然與應(yīng)然而言，效率與安全并重理念既是制度規(guī)范下授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率得以提高與安全得以保障的理性認(rèn)識(shí)，也是制度規(guī)定對(duì)實(shí)現(xiàn)授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率與安全目標(biāo)的主觀追求，從而實(shí)現(xiàn)立法實(shí)然與應(yīng)然的統(tǒng)一。就法的本質(zhì)與價(jià)值追求而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法的本質(zhì)即政企合作利用公共數(shù)據(jù)的行為，其目的是發(fā)揮制度的指引作用以推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮制度的約束作用以規(guī)范授權(quán)運(yùn)營(yíng)行為，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)效率價(jià)值和安全價(jià)值的追求。安全與效率并重理念既是對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法本質(zhì)特征的高度概括，也反映了制度制定與實(shí)施所期望實(shí)現(xiàn)的價(jià)值追求，是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法本質(zhì)與價(jià)值追求的統(tǒng)一。

　　在效率與安全并重理念的指引下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度內(nèi)容的設(shè)計(jì)需要注意以下幾個(gè)方面：一是在授權(quán)主體方面，其立法需要明確授權(quán)主體，以統(tǒng)一管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，從而兼顧授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全和效率；二是在運(yùn)營(yíng)主體方面，其立法需要從效率和安全兩方面設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)主體的準(zhǔn)入和退出條件，以滿足公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)所需；三是在授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍方面，其立法需要明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)合理的分類標(biāo)準(zhǔn)以提升授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率，制定合理的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)以保障授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全；四是在監(jiān)督管理方面，其立法需要明確各主體對(duì)效益的保障義務(wù)以及授權(quán)主體對(duì)效益的監(jiān)督考核職責(zé)，以督促并激勵(lì)各主體提升授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率。同時(shí)，需要明確各主體的安全保障義務(wù)和授權(quán)主體的安全監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)全方位、全流程、全覆蓋的安全監(jiān)管。

　　（二）實(shí)用性立法結(jié)構(gòu)的安排

　　制度設(shè)計(jì)除了需要明確的立法理念，還需要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的立法結(jié)構(gòu)，以保證立法內(nèi)容設(shè)計(jì)的針對(duì)性、全面性與系統(tǒng)性，以期為地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法探索提供參考。

　　從現(xiàn)有地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法來(lái)看，《北京市數(shù)據(jù)特區(qū)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》的結(jié)構(gòu)包括總則、授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制、授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作流程、運(yùn)營(yíng)單位管理要求、數(shù)據(jù)管理要求、安全管理與考核評(píng)估、附則等內(nèi)容；《成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)管理辦法》的框架主要包括總則、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)授權(quán)和利用、監(jiān)督安全管理和附則等內(nèi)容；《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理暫行辦法》包括基本原則和工作機(jī)制、授權(quán)程序和條件、授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位的行為規(guī)范、數(shù)據(jù)安全與監(jiān)督管理、其他事項(xiàng)等主要章節(jié)；《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法（征求意見(jiàn)稿）》包括總則、授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)、運(yùn)營(yíng)單位管理、授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、附則的立法結(jié)構(gòu)等內(nèi)容；《長(zhǎng)春市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法》的立法結(jié)構(gòu)包括總則、授權(quán)程序和條件、數(shù)據(jù)申請(qǐng)與開(kāi)發(fā)利用、數(shù)據(jù)安全與監(jiān)督管理、附則等內(nèi)容?？偨Y(jié)上述各種立法結(jié)構(gòu)不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有地方立法除在總則、附則、監(jiān)督與安全管理，不同的章節(jié)主要包括職責(zé)分工、運(yùn)營(yíng)單位、平臺(tái)建設(shè)、授權(quán)程序、授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)等部分，反映了立法結(jié)構(gòu)的不同設(shè)計(jì)。一是原則性立法結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，給地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐探索留足了空間，如濟(jì)南市、成都市立法均包容多種授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，只對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)核心內(nèi)容作出規(guī)范，因而條文數(shù)量較少，以待市場(chǎng)自行探索；二是規(guī)范性立法結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，即按照公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律關(guān)系進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，如浙江省以全面規(guī)范和指引公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)；三是實(shí)用性立法結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，即注重從授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐需要出發(fā)，按照數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)用的需要來(lái)設(shè)計(jì)立法結(jié)構(gòu)，如北京市、長(zhǎng)春市。

　　對(duì)比以上幾種不同的立法結(jié)構(gòu)，原則性立法結(jié)構(gòu)雖然給地方市場(chǎng)探索留足了空間，但多種授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的存在可能并不利于數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的統(tǒng)一管理，也不利于授權(quán)運(yùn)營(yíng)的安全保障；規(guī)范性立法結(jié)構(gòu)盡管可以保證立法的形式合理性，但在理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏的情況下忽略了立法難度，且規(guī)定過(guò)細(xì)反而可能限制公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的發(fā)展。因此，本文傾向于實(shí)用性立法結(jié)構(gòu)。一方面，當(dāng)前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)理論與實(shí)踐仍有諸多爭(zhēng)議，立法規(guī)定過(guò)細(xì)可能限制授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式的多元化，甚至可能束縛或者誤導(dǎo)授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐探索；另一方面，立法的作用在于服務(wù)和指導(dǎo)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索，在不違反上位法的前提下，著眼于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的規(guī)范需要，不過(guò)分拘泥于制度的形式規(guī)范性，以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的具體流程和核心內(nèi)容形成兼具邏輯性和實(shí)用性的立法結(jié)構(gòu)，可設(shè)計(jì)為總則、授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)、授權(quán)程序和條件、監(jiān)督和安全管理、附則等部分。

　　五、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度的主要內(nèi)容

　　立法并非是隨心所欲的，在對(duì)立法理念和立法結(jié)構(gòu)合理設(shè)計(jì)后，需對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范，以保證所立之法的實(shí)用性，保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的效率與安全。盡管地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式各不相同，但鑒于未來(lái)中央統(tǒng)一立法的制度需要和數(shù)據(jù)統(tǒng)一大市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法應(yīng)盡量在主要內(nèi)容上趨于一致，包括授權(quán)主體、運(yùn)營(yíng)主體、授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍、監(jiān)督和安全管理等。

　　（一）授權(quán)主體：統(tǒng)一授權(quán)模式

　　基于現(xiàn)有“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)機(jī)制，實(shí)踐中具有授權(quán)資格的主體包括地方政府、公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)等，由此，地方實(shí)踐也形成了統(tǒng)一授權(quán)與分散授權(quán)兩種授權(quán)模式。統(tǒng)一授權(quán)模式是指在某一行政區(qū)域內(nèi)，由地區(qū)政府或公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)統(tǒng)一對(duì)外授權(quán)運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)的模式，如北京市、成都市、貴陽(yáng)市、淮北市等省、市采用統(tǒng)一授權(quán)模式。分散授權(quán)模式是指由各公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)的公共數(shù)據(jù)開(kāi)展授權(quán)運(yùn)營(yíng)，如濟(jì)南市采用分散授權(quán)模式。分散授權(quán)模式可調(diào)動(dòng)各授權(quán)單位的積極性，快速培育公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，但易造成各行其是的混亂狀態(tài)，導(dǎo)致某一行政區(qū)域內(nèi)授權(quán)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全保障，且易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成巨大的“沉沒(méi)成本”。相對(duì)而言，統(tǒng)一授權(quán)模式更有利于授權(quán)部門(mén)對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的統(tǒng)一管理，且其所提供的公共數(shù)據(jù)更為綜合、全面，因而市場(chǎng)規(guī)模更易壯大，但統(tǒng)一授權(quán)模式無(wú)形之中可能會(huì)降低部分公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性，從而不利于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的開(kāi)展。

　　權(quán)衡兩種模式的利弊，本文建議公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法采用統(tǒng)一授權(quán)的主體模式，由公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作，在保障授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全的同時(shí)，可避免重復(fù)建設(shè)，擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)規(guī)模，從而提高公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率。統(tǒng)一授權(quán)可通過(guò)構(gòu)建合理的收益分配方式，平衡各公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的利益，以激勵(lì)其開(kāi)展公共數(shù)據(jù)匯集與利用。但這并非是完全否定分散授權(quán)方式，各省市立法可根據(jù)地方實(shí)際情況選擇統(tǒng)一授權(quán)模式、分散授權(quán)模式或多元模式，以兼顧公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率和安全。

　　（二）運(yùn)營(yíng)主體：準(zhǔn)入條件和退出條件

　　考察各地授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，運(yùn)營(yíng)主體主要包括國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)，從而形成了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)兩種模式。如貴陽(yáng)市、成都市等授權(quán)國(guó)有企業(yè)獨(dú)家運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)，而北京市、濟(jì)南市、淮北市等地方政府正在探索市場(chǎng)化授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)模式更有利于保證授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全，但由于公共機(jī)構(gòu)在資金、技術(shù)、人才等方面“捉襟見(jiàn)肘”，可能并不了解市場(chǎng)真實(shí)需求，因而較難提供高質(zhì)量的產(chǎn)品與服務(wù)。市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式雖然能充分吸納市場(chǎng)資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素參與運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)商業(yè)模式和產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新，但是基于參與主體的多元化和數(shù)據(jù)流通過(guò)程的復(fù)雜化，公共數(shù)據(jù)安全未必能夠得到有效保障。這兩種模式僅是從運(yùn)營(yíng)主體的所有制形式進(jìn)行考察，單一的考察條件并不能滿足選擇適合的運(yùn)營(yíng)主體，從而兼顧運(yùn)營(yíng)效率和安全的要求。換言之，采用國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)模式也并非沒(méi)有效率，而采用市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式也不代表不安全。因此，地方立法不必對(duì)運(yùn)營(yíng)主體的所有制形式進(jìn)行限制，應(yīng)當(dāng)設(shè)立被授權(quán)主體的準(zhǔn)入條件和退出條件，對(duì)運(yùn)營(yíng)主體的資質(zhì)、能力等進(jìn)行實(shí)質(zhì)考察。

　　就準(zhǔn)入條件而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法應(yīng)以安全保障能力和基礎(chǔ)業(yè)務(wù)能力作為運(yùn)營(yíng)單位的資格要求。運(yùn)營(yíng)主體不僅需要具有相應(yīng)的安全保障能力，如健全的安全管理制度與應(yīng)急方案、相應(yīng)數(shù)量的數(shù)據(jù)合規(guī)人員配置，以此考量運(yùn)營(yíng)單位能否保障運(yùn)營(yíng)安全；運(yùn)營(yíng)主體也需具備相應(yīng)的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)能力，如良好的財(cái)務(wù)狀況和信用狀況、過(guò)往從業(yè)經(jīng)驗(yàn)或業(yè)務(wù)范圍、切實(shí)可行的經(jīng)營(yíng)方案、相應(yīng)數(shù)量的數(shù)據(jù)技術(shù)人員等條件。就退出條件而言，運(yùn)營(yíng)主體的退出條件應(yīng)當(dāng)包括法定情形和約定情形。對(duì)于約定情形，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法應(yīng)規(guī)定，授權(quán)主體和運(yùn)營(yíng)主體可在授權(quán)協(xié)議中約定解除情形，當(dāng)約定情形滿足時(shí)才可解除合同。法定情形則是由授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理辦法以及其他法律法規(guī)規(guī)定的情形，在不違反上位法的原則下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法可從安全和效率兩方面規(guī)定退出情形。其相應(yīng)規(guī)定包括以下內(nèi)容：擅自轉(zhuǎn)讓、出租運(yùn)營(yíng)權(quán)；年度績(jī)效考核未達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)；擅自留存、使用、泄露或者向他人提供公共數(shù)據(jù)；因運(yùn)營(yíng)管理不善發(fā)生重大安全事故；年度數(shù)據(jù)安全檢測(cè)評(píng)估、認(rèn)證未達(dá)到能力與資質(zhì)要求等情形。

　　概言之，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法應(yīng)設(shè)立運(yùn)營(yíng)主體的準(zhǔn)入條件和退出條件，以基礎(chǔ)業(yè)務(wù)能力和安全保障能力作為準(zhǔn)入條件，以法定情形和約定情形作為退出條件，從而保障授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全和效率。

　　（三）授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)：公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

　　在公共數(shù)據(jù)尚未厘清或難以厘清的情況下，明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍，對(duì)提升授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率、保障授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全尤為重要。大部分學(xué)者認(rèn)為非開(kāi)放類公共數(shù)據(jù)不得授權(quán)運(yùn)營(yíng)，無(wú)條件開(kāi)放類公共數(shù)據(jù)也無(wú)需納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)的范圍，可授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍應(yīng)是受限開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)。盡管授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍與開(kāi)放的數(shù)據(jù)范圍存在重合，但由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)引入了市場(chǎng)機(jī)制，與開(kāi)放存在本質(zhì)區(qū)別，授權(quán)運(yùn)營(yíng)并不可直接適用開(kāi)放數(shù)據(jù)的分類標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法有必要明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍，同時(shí)，確立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一規(guī)定公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍。當(dāng)前，絕大多數(shù)省、市地方政府仍未確立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，且從這些地方已出臺(tái)的相關(guān)文件來(lái)看，已有的分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)各不相同。

　　公共數(shù)據(jù)分類是分級(jí)的基礎(chǔ)，即根據(jù)公共數(shù)據(jù)的屬性或特征按照一定的原則和方法對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類，以服務(wù)于管理和應(yīng)用活動(dòng)。目前，已有的分類方法主要包括線分類法、面分類法和混合分類法，如浙江省、江蘇省、重慶市主要采用混合分類法，福建省采用線分類法，上海市采用面分類法。面分類法是并行化分類方式，同一層級(jí)可包含多個(gè)分類維度，易于添加和修改，但所列維度不一定能滿足實(shí)際需要；線分類法是縱向化分類方式，可厘清不同類別公共數(shù)據(jù)之間的邏輯關(guān)系，但不易改動(dòng)結(jié)構(gòu)，當(dāng)分類層次較多時(shí)效率較低；混合分類法以一種分類方法為主，另一種為補(bǔ)充，可彌補(bǔ)上述兩者的不足。換言之，面分類法適用于多維度分類的場(chǎng)景，線分類法適用于單一維度分類的場(chǎng)景，混合分類法適用于以面分類法劃分大類、線分類法劃分小類的場(chǎng)景。高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)供給是分析使用公共數(shù)據(jù)、釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值的前提，對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)分類，更推薦采用混合分類法，以保證分類的多元化和精準(zhǔn)化，滿足授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率的需要。具體而言，在科學(xué)性、擴(kuò)展性、系統(tǒng)性分類原則指導(dǎo)下，可根據(jù)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的具體需要，并結(jié)合公共數(shù)據(jù)的來(lái)源、內(nèi)容、屬性和特點(diǎn)，在一級(jí)維度方面，采用面分類法構(gòu)建分類，如以主題、場(chǎng)景、部門(mén)等維度展開(kāi)分類；在每個(gè)維度之下，根據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)需要，采用線分類法進(jìn)行小類之后的細(xì)分，以提升公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)效率。

　　公共數(shù)據(jù)分級(jí)是依據(jù)公共數(shù)據(jù)的重要性或影響程度進(jìn)行定級(jí)，旨在保護(hù)相關(guān)主體權(quán)益和公共數(shù)據(jù)安全。常見(jiàn)的公共數(shù)據(jù)分級(jí)方法包括以下兩種：根據(jù)敏感程度分級(jí)和根據(jù)影響程度分級(jí)，如貴州省、福建省、重慶市、江蘇省、浙江省大部分省市均以敏感程度或被違規(guī)操作后的影響程度為劃分依據(jù)。公共數(shù)據(jù)依據(jù)敏感程度可分為非敏感數(shù)據(jù)、低敏感數(shù)據(jù)、較敏感數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)四級(jí)，按照影響程度可分為無(wú)影響數(shù)據(jù)、一般影響數(shù)據(jù)、嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)和特別嚴(yán)重影響數(shù)據(jù)四級(jí)。對(duì)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的分級(jí)方法，建議以公共數(shù)據(jù)敏感程度為分級(jí)方法，以數(shù)據(jù)價(jià)值、重要性、影響程度等為參考要素，將公共數(shù)據(jù)分級(jí)為可授權(quán)運(yùn)營(yíng)（非敏感數(shù)據(jù)）、限制授權(quán)運(yùn)營(yíng)（低敏感數(shù)據(jù)、較敏感數(shù)據(jù)）和禁止授權(quán)運(yùn)營(yíng)（敏感數(shù)據(jù)）三種安全等級(jí)。由于公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)理論尚未成熟，地方立法可根據(jù)敏感程度分級(jí)明確禁止授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)，以保障公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全。

　　綜上，在保障公共數(shù)據(jù)安全的同時(shí)，盡可能提供高價(jià)值的公共數(shù)據(jù)源，地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法可探索以混合分類法分類、敏感程度分級(jí)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制定分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定由授權(quán)單位制定并及時(shí)更新公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)目錄；同時(shí)，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、國(guó)家安全，以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定涉密的公共數(shù)據(jù)，屬于禁止授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)，且公共數(shù)據(jù)只有經(jīng)脫密、脫敏或匿名化處理后方可被納入授權(quán)運(yùn)營(yíng)范圍，以明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍。

　　（四）安全與監(jiān)督管理：安全和效益的雙重監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)強(qiáng)調(diào)在安全可控的前提下提升公共數(shù)據(jù)利用效率，技術(shù)應(yīng)用效果的未知性以及各主體對(duì)安全義務(wù)的漠視或懈怠履行，均可能帶來(lái)數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)泄密、數(shù)據(jù)損毀等風(fēng)險(xiǎn)，且數(shù)據(jù)提供不充分、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)不積極、數(shù)據(jù)定價(jià)不合理、收益分配不公平等，也將嚴(yán)重影響公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)效益。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法有必要明確對(duì)安全與效益的監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)，以保證授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全與效率。

　　1.對(duì)安全的監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)

　　第一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法需明確數(shù)源單位、運(yùn)營(yíng)主體、授權(quán)主體的安全保障義務(wù)。數(shù)源單位應(yīng)按照分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)收集整理公共數(shù)據(jù)，并將公共數(shù)據(jù)安全傳輸至公共數(shù)據(jù)平臺(tái)。授權(quán)主體需加強(qiáng)授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的安全建設(shè)和管理，建立健全授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全管理制度和工作規(guī)范，制定安全應(yīng)急處理和災(zāi)難備份恢復(fù)方案，完善身份認(rèn)證、訪問(wèn)控制、電子簽章、數(shù)據(jù)審計(jì)追蹤等技術(shù)防控措施，以保障公共數(shù)據(jù)安全和平臺(tái)安全。運(yùn)營(yíng)主體需制訂安全審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警等管理方案，完善接入授權(quán)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的安全防護(hù)設(shè)施，需經(jīng)授權(quán)單位審核同意后方可使用公共數(shù)據(jù)，不得泄露、篡改或者毀損公共數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)使用過(guò)程安全可控、可溯源。運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)確立安全管理機(jī)構(gòu)和安全管理責(zé)任人，并定期開(kāi)展安全培訓(xùn)與安全演練，定期向授權(quán)主體報(bào)送風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，接受相關(guān)單位的監(jiān)督和檢查。

　　第二，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法需規(guī)定授權(quán)主體的安全監(jiān)管職責(zé)。授權(quán)主體可采用現(xiàn)場(chǎng)檢查、詢問(wèn)調(diào)查等方式，不定期對(duì)運(yùn)營(yíng)情況、應(yīng)用場(chǎng)景等進(jìn)行安全監(jiān)督，也可推行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、信用監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等新型監(jiān)管模式，創(chuàng)新授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全的多元監(jiān)管方式。同時(shí)，授權(quán)主體可委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)營(yíng)單位開(kāi)展安全檢測(cè)評(píng)估，并積極處理自然人、法人或非法人組織對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全問(wèn)題的投訴與舉報(bào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全的多主體協(xié)同監(jiān)管。運(yùn)營(yíng)主體若存在違反安全保障義務(wù)的情況，主管部門(mén)可約談運(yùn)營(yíng)主體的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人，責(zé)令其予以整改；未按要求改正的，授權(quán)主體可終止授權(quán)，相關(guān)不良信息依法記入其信用檔案，以督促運(yùn)營(yíng)主體積極落實(shí)安全保障義務(wù)。

　　2.對(duì)效益的監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)

　　第一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法有必要明確各主體對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)效益的保障義務(wù)。數(shù)源單位需及時(shí)提供、維護(hù)和更新數(shù)據(jù)，保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性、可用性和時(shí)效性。運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)定期報(bào)告運(yùn)營(yíng)情況，接受主管部門(mén)的監(jiān)督考核。

　　第二，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法需明確授權(quán)主體對(duì)效益的監(jiān)督管理職責(zé)。在授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題，授權(quán)主體應(yīng)督促數(shù)源單位在規(guī)定期限內(nèi)改善數(shù)據(jù)質(zhì)量。授權(quán)主體需對(duì)運(yùn)營(yíng)主體的服務(wù)提供狀況、服務(wù)滿意度等開(kāi)展定期評(píng)估，組織有關(guān)單位、專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)工作開(kāi)展評(píng)估。授權(quán)主體根據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)運(yùn)營(yíng)單位的失范行為，可視情節(jié)輕重采取約談、責(zé)令整改、暫停運(yùn)營(yíng)等措施，嚴(yán)重的可以采取處罰、終止授權(quán)等措施，以保障授權(quán)運(yùn)營(yíng)的高效。

　　概言之，地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法需明確相關(guān)主體的安全保障義務(wù)和運(yùn)營(yíng)主體的安全監(jiān)管職責(zé)，建立“誰(shuí)提供誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的安全責(zé)任制，確保數(shù)據(jù)來(lái)源可溯、去向可查、行為留痕、責(zé)任可究，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)安全的監(jiān)管。同時(shí)，地方立法需明確各主體對(duì)效益的保障義務(wù)以及運(yùn)營(yíng)主體對(duì)效益的監(jiān)管職責(zé)，督促各主體積極投身公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，保證數(shù)據(jù)供給充足、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)高效。

　　六、結(jié)  論

　　公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法對(duì)規(guī)范和指引公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值和培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的重要性不言而喻。無(wú)論是理論條件還是經(jīng)濟(jì)條件，抑或立法的必要性，加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法正當(dāng)其時(shí)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法可采用“地方先行先試”的立法模式，探索“現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向—政策原則指導(dǎo)—地方立法探索—總結(jié)上升為法律”的立法路徑。在具體制度構(gòu)建上，地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)立法應(yīng)遵循安全與效率并重的立法理念，采用實(shí)用性立法結(jié)構(gòu)，授權(quán)主體采用統(tǒng)一授權(quán)的模式，運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)以基本業(yè)務(wù)能力和安全保障能力設(shè)置準(zhǔn)入條件，以法定情形和約定情形設(shè)置退出條件，授權(quán)運(yùn)營(yíng)的公共數(shù)據(jù)范圍應(yīng)遵循以混合分類法分類、敏感程度分級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置以安全和效益為對(duì)象的雙重監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度不可或缺，其立法難度也決定了立法過(guò)程不可能一蹴而就，具體制度構(gòu)建仍有較大理論空間和進(jìn)一步深入研究的必要。

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