市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府在醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等問題上把一些本該由政府承擔(dān)的職能推向市場，民生問題凸顯出來，已到了非解決不可的階段。
經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，社會在進(jìn)步，民生的總體水平在提升，但不同區(qū)域民眾生活水平提高的速度不一樣，在民生水平差異凸顯的同時，民生水平差距有拉大的趨勢。這是因為，民眾適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的能力不同，各自面臨的機(jī)遇不同，各自的生存環(huán)境不同，受教育的程度不同，遺傳因素不同等。民眾間貧富差異比較明顯，民眾初步分化成富豪、中產(chǎn)階層和平民三種類型，收入呈金字塔形分布。富豪處于金字塔的頂部，人數(shù)最少；中產(chǎn)階層的人數(shù)次之，處于金字塔的中部；而絕大多數(shù)的低收入民眾處于金字塔的底部。然而，富豪、中產(chǎn)階層、低收入民眾的人均財產(chǎn)，卻呈倒金字塔形分布，形成一種容易使社會矛盾激化的不穩(wěn)定形態(tài)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，三者的獲益程度不同，財富積累的個體差距較大，富者愈富、窮者愈窮。不同層次的人均財富差距愈大，社會的穩(wěn)定系數(shù)愈小，社會矛盾愈突出，離和諧社會的目標(biāo)就愈遠(yuǎn)。
總之，民生問題是當(dāng)前社會和諧發(fā)展面臨的重大問題，已經(jīng)成為制約中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸，處理不當(dāng)會影響社會穩(wěn)定。
我國政府的傳統(tǒng)行政屬于管制行政模式，政府是公民的統(tǒng)治者和管理者，公民處在政府權(quán)力的管制之下。政府高高在上，并不將公民視為對等的主體。政府職能無所不包，管制政府通常是所謂的“全能型政府”，政府權(quán)力滲透到經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面，然而在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面卻缺乏物質(zhì)保障。政府的行政方式以強(qiáng)制手段為主。由于傳統(tǒng)的管制行政模式缺乏調(diào)動公眾積極性的有效手段，束縛了經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，社會財富貧乏，公眾的生活只能維持在較低的水平，民生陷入困境。
改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)保持30年的高速增長，人均GDP水平進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家行列，國家發(fā)展站在了新的歷史起點上，公眾的預(yù)期必然不斷提高。同時，國家財力日益雄厚，可能且應(yīng)當(dāng)滿足人民群眾日益增長的福利需求?，F(xiàn)代國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動社會進(jìn)步、創(chuàng)造財富的目的就是讓個人獲得更多的福祉。國際經(jīng)驗表明，人民福祉是人民能夠享受的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的終端成果，是人民對發(fā)展成果的客觀享受和主觀體驗。經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身并不一定自動帶來人民福祉的提高。黃金發(fā)展期往往也是矛盾凸顯期。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于政府把一些本該由政府承擔(dān)的職能推向市場，而市場的作用也不是萬能的，因為市場機(jī)制在公共產(chǎn)品和公務(wù)服務(wù)供給上會失靈，于是種種民生問題凸顯出來，教育、醫(yī)療、社會保障、住房等成為民眾普遍且持續(xù)關(guān)心的問題，已到了非解決不可的階段。
改善民生的主體是政府。教育、醫(yī)療、社會保障、住房等具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，是政府應(yīng)該承擔(dān)的職能。改善民生是政府為了彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的先天不足，對低收入民眾采取政策扶持，幫助他們解決生存、生活和生產(chǎn)困難，體現(xiàn)社會的公正和公平。目前，我國政府的社會管理和公共服務(wù)職能比較薄弱，無法滿足社會公眾對于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，政府公共服務(wù)職能不到位的問題仍然很突出，而要解決這些問題，根本的出路在于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，即從傳統(tǒng)的管制行政轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代公共服務(wù)行政，加強(qiáng)政府的社會管理和公共服務(wù)職能。解決民生問題呼喚公共行政轉(zhuǎn)型。
現(xiàn)代公共行政，就是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任的公共行政。它具有三層含義，即理念層次上的公民本位、政府職能上的公共服務(wù)、健全的政府責(zé)任體系。
現(xiàn)代公共行政在樹立公民本位理念的前提下，突出和強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，著力建立服務(wù)型政府，解決社會民生問題，徹底轉(zhuǎn)變政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上的缺位。
在今年召開的十一屆全國人大一次會議上，溫家寶總理的政府工作報告在強(qiáng)調(diào)民生的同時，提出加快行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)自身建設(shè)。而《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》公布，其核心更是深化行政管理體制改革。顯然，從政府工作報告到已經(jīng)拉開序幕的行政管理體制改革，我們可以得出結(jié)論：破解民生難題須打造現(xiàn)代行政。
此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革就是在以往改革基礎(chǔ)上的繼續(xù)和深化。改革突出了轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，體現(xiàn)了建立“服務(wù)型政府”的要求，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，把加強(qiáng)與整合社會管理和公共服務(wù)部門作為改革的一項重要任務(wù)，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責(zé)關(guān)系，在合理配置職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面邁出重要步伐。這一改革體現(xiàn)民生訴求，推動政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，特別是改革涉及與民生相關(guān)的多個部門，體現(xiàn)了政府“以人為本”的執(zhí)政理念，有助于政府在教育、社會保障、住房和醫(yī)療等各個方面更好地滿足低收入群體的需求。
此次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以保障民生、改善民生為重點，加強(qiáng)與整合了若干社會管理和公共服務(wù)部門。比如，組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，突出了加快建立住房保障體系，解決低收入家庭住房困難問題，將政府在住房保障方面的職能放在城鄉(xiāng)建設(shè)中統(tǒng)籌考慮。又如，將環(huán)境保護(hù)總局改組為環(huán)境保護(hù)部，列為國務(wù)院組成部門，就是要強(qiáng)調(diào)環(huán)保在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策中的地位，強(qiáng)化環(huán)保部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，促進(jìn)人與自然的和諧。再如，完善食品藥品監(jiān)管體制，主要是進(jìn)一步落實食品安全綜合監(jiān)督責(zé)任，明確相關(guān)部門職責(zé)分工，強(qiáng)化關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的食品藥品安全監(jiān)管。
我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，民生改善的過程，同時也是政府改革的過程，而后者的成敗，直接決定著前者的成敗。公共行政轉(zhuǎn)型意味著政府權(quán)力和資源的重新配置，意味著政府機(jī)關(guān)要革自己的命，其難度可想而知。所以在進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)和行政人員改革自覺性的同時，更要通過施加強(qiáng)大的外部壓力，實現(xiàn)公共行政的轉(zhuǎn)型?？梢酝ㄟ^加強(qiáng)人大監(jiān)督、實施信息公開、硬化財政預(yù)算約束等途徑，推動政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共行政轉(zhuǎn)型，塑造一個現(xiàn)代服務(wù)型政府，造福于人民。（作者系南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授）
