2008年5月1日，是中國政府變革和民主發(fā)展進(jìn)程中的一個重要節(jié)日。這一天，一部一年多前就已頒布、名叫《政府信息公開條例》的行政法規(guī)正式實施。
在中國已經(jīng)出臺的上千部行政法規(guī)中，鮮有一部如《政府信息公開條例》這般喚起了全社會的關(guān)注和熱望。原因就在于，這是中國立法史上第一部保障公民知情權(quán)的專門法規(guī)，這也是近年來中國政府最重要的制度創(chuàng)新。
但是，一部僅僅寫在紙面上的法規(guī)并不足以擔(dān)當(dāng)起歷史的重任。正因此，在《政府信息公開條例》正式實施之時，我們有理由深入探尋政府信息公開的時代背景、歷史變遷和理念嬗變，并發(fā)出這樣的追問——面對即將到來的“信息公開時代”，無論是政府還是公民，無論是實踐層面還是立法層面，是否已真正做好準(zhǔn)備？
《知情權(quán)與透明度》專題報道之一
讓人民知情，天塌不下來
- 本刊記者 阿 計
倘若你是一位普通公民，想到政府機(jī)關(guān)了解與你切身利益相關(guān)的一些重要信息，哪怕是以往一些極其“敏感”的“內(nèi)部機(jī)密”，只要沒有逾越法定限制，政府機(jī)關(guān)都必須提供，否則，你可以上法庭告它！
這曾是許多人想都不敢想的假設(shè)，但現(xiàn)在正成為法定的事實。這一深刻的變遷，正是緣于《政府信息公開條例》。
是義務(wù)，不是恩賜
長期以來，中國是一個奉行信息封閉而非開放的“秘箱社會”。盡管各級政府掌握著全社會80%的信息，但這些信息是否公開、公開多少、何時公開、對誰公開等等，完全取決于政府的單方意志或“善意”，普通公民、公共傳媒等等毫無主動權(quán)。
更為極端的情形是，一些政府部門、政府官員出于“維護(hù)自身形象”保護(hù)自身利益等需要，壟斷、封鎖信息成為其“工作習(xí)慣”。典型的一例是，江西一家雜志社曾出版一本《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作手冊》，江西各地農(nóng)民購買踴躍。但有關(guān)部門很快驚覺此事，勒令雜志社停止銷售，并依據(jù)購書農(nóng)民的登記地址，派出包括公安在內(nèi)的大批人馬分頭下鄉(xiāng)，要求“不惜一切代階”挨家挨戶收回“手冊”。農(nóng)民甘讓春將64本“手冊”賣給同村村民，不僅被全部收繳，還因此受到牽連。令人不可思議的是，這本令有關(guān)部門神經(jīng)緊張、興師問罪的“禁書”，并非什么見不得人的“國家機(jī)密”，而是理應(yīng)向農(nóng)民宣傳的中央農(nóng)村政策。有關(guān)官員之所以千方百計阻撓，就是生怕農(nóng)民一旦了解這些政策后，會抗拒其亂收稅費(fèi)的濫權(quán)行為。
從制度層面追根溯源，盡管中央政府從上世紀(jì)90年代中后期起便推行政務(wù)公開等改革措施，但由于信息公開立法長期缺席，并不能從根本上撬動“保密是常態(tài)、公開是例外”的舊體制，相反，現(xiàn)行的《保守國家秘密法》等等，卻常常成為一些政府部門和官員封鎖信息、暗箱行政的“法律依據(jù)”。
正因此，從上世紀(jì)90年代末期起，政府信息公開立法開始成為中央政府、學(xué)術(shù)界和普通民眾的共識，而2003年爆發(fā)的“非典”事件，則成為加快這一立法步伐的直接動因。
“非典”疫情最初在廣州市爆發(fā)時，當(dāng)?shù)卣粌H不發(fā)布任何官方消息，還接連對當(dāng)?shù)孛襟w下達(dá)“封口令”。疫情爆發(fā)近3個月后，官方才召開新聞發(fā)布會，并聲稱疫情已得到控制。而當(dāng)“非典”從廣東向全國蔓延后，當(dāng)時的衛(wèi)生部部長還在新聞發(fā)布會上大唱“太平歌”。正是這些隱瞞真相、封鎖信息的做法，陷民眾于茫然與危險之中，也導(dǎo)致謠言滿天飛、事態(tài)幾近失控的局面，成為“非典”事件所遺留的最為深刻的教訓(xùn)之一。
中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員、《政府信息公開條例》主要起草人周漢華指出：“‘非典’風(fēng)波暴露出我國政府信息資源管理嚴(yán)重滯后的不足，也使公眾對政府信息公開有了更加深刻的認(rèn)識，從那以后，立法速度大大加快了。”
經(jīng)歷了“非典”這樣的前塵往事，當(dāng)《政府信息公開條例》(以下簡稱“條例”)于2007年4月5日正式公布后，給中國社會帶來的震撼是空前的。根據(jù)條例的規(guī)定，除了國家機(jī)密、個人隱私、商業(yè)秘密以外的政府信息，原則上都應(yīng)向社會公開。各級行政機(jī)關(guān)必須按法定的重點范圍主動公開政府信息，公民、法人等也可以根據(jù)自身需要申請獲取政府信息。如果政府部門不依法履行信息公開的義務(wù)，可以通過舉報、行政復(fù)議、行政訴訟等途徑予以監(jiān)督和追究……
值得注意的是，條例不僅適用于行政機(jī)關(guān)，也適用于地震局、氣象局、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等具有管理公共事務(wù)職能的組織，教育、醫(yī)療、水電氣供應(yīng)、公共交通等公共企事業(yè)單位也須參照該條例執(zhí)行，而后兩者恰恰與百姓切身權(quán)益密切相關(guān)。
周漢華認(rèn)為，條例最大的要害，就是把信息公開變成了政府的法定義務(wù)，而不再是一種恩賜。許多政府官員初讀條例后，亦大多難掩吃驚之情，紛紛感嘆“這將徹底顛覆以往的工作思路和方法”“簡直就是一場革命”。
政府正學(xué)會透明化生存
從1998年作為立法研究課題立項，到2008年5月正式實施，《政府信息公開條例》走過了“十年破冰”的漫長歷程，這對向來追求立法效率的行政法規(guī)而言，可謂十分罕見。
然而正是這一漫長艱難的立法孕育史，同步伴隨著政府的變革和成長，從一個側(cè)面見證了中國社會的政治嬗變和民主遞進(jìn)。
2002年11月，廣州市率先出臺了第一部推動政府信息公開的政府規(guī)章——《廣州市政府信息公開規(guī)定》。此后，上海、深圳、杭州、重慶等地政府以及國土資源部等中央部委紛紛推出了相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章等等。據(jù)《政府信息公開條例》發(fā)布前夕的2007年2月的統(tǒng)計，當(dāng)時全國已有31個省區(qū)市和36個國務(wù)院部門制定了政務(wù)公開規(guī)定，其中11個省(市)制定了政府信息公開的地方性法規(guī)。如此眾多的地方立法和部門立法為中央立法貢獻(xiàn)制度資源，在中國立法史上亦屬罕見。
而在實踐層面，早在二十多年前，村務(wù)公開、校務(wù)公開等基層實驗，已培育了信息公開的最初萌芽。上世紀(jì)90年代中后期后，風(fēng)起云涌的政務(wù)公開浪潮，更是直接為政府信息公開立法“熱身”。
