一、發(fā)展歷程

　　我國建立組織機構(gòu)代碼管理制度的時間相對較晚。從1989年國務(wù)院發(fā)布75號文件《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家技術(shù)監(jiān)督局等部門關(guān)于建立企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體統(tǒng)一代碼標示制度的報告的通知》和GB11714-1989《全國企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體代碼編制規(guī)則》的強制性國家標準開始，到現(xiàn)在才18年的時間；而如果從全國組織機構(gòu)代碼管理中心成立的1993年算起，到現(xiàn)在更是只有13年的時間。然而，盡管建立代碼管理體系并開展相應(yīng)工作的時間不長，相應(yīng)的法律法規(guī)尚未建立健全，全國組織機構(gòu)代碼管理中心仍然圍繞組織機構(gòu)代碼應(yīng)用這個主題，緊緊抓住信息化和電子政務(wù)發(fā)展給組織機構(gòu)代碼帶來的歷史性機遇，積極主動地推進組織機構(gòu)代碼在國家行政管理體系中的應(yīng)用步伐[1]，為一些關(guān)鍵行業(yè)和部門開展有關(guān)的行政管理與服務(wù)提供了有效的政策工具，使人們?nèi)找嬲J識到組織機構(gòu)代碼在國家信息化和電子政務(wù)中的重要作用。

　　簡單地來看，我們可以將組織機構(gòu)代碼制度的發(fā)展過程概括為以下三個發(fā)展階段[2]（如圖1所示）：

圖1、我國組織機構(gòu)代碼制度發(fā)展歷程

　　二、我國組織機構(gòu)代碼管理制度的現(xiàn)狀與面臨的問題

　　綜合考察我國組織機構(gòu)代碼制度發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國的組織機構(gòu)代碼管理存在著以下的困難和問題：

　?。ㄒ唬┡c組織機構(gòu)代碼相關(guān)的法律效力尚不足以支撐其全面的推廣應(yīng)用。

　　從1989年到現(xiàn)在，與組織機構(gòu)代碼相關(guān)的法律法規(guī)主要是經(jīng)過兩次修改后的GB11714以及有關(guān)的國務(wù)院文件。從嚴格的法律意義上來看，這兩者的法律效力都不高。根據(jù)《中華人民共和國標準化法》，國家標準由國務(wù)院標準化行政主管部門制定，等級上屬于部門規(guī)章層次；而國務(wù)院規(guī)范性文件的法律地位在《立法法》中為未作明確的安排，人們對此存在著各種不同的看法。很多人認為其法律地位應(yīng)該在部門規(guī)章之上、行政法規(guī)之下[3]。因此，可以說，從法律意義上來講，目前的組織機構(gòu)代碼工作實際上是基于GB11714[4]而展開的，法律效力主要來自部門規(guī)章。

　　與此形成對照的是，企業(yè)注冊登記所依據(jù)的法律法規(guī)則比組織機構(gòu)代碼要充分得多。這里除了《公司法》以及其他相關(guān)的企業(yè)登記注冊法律外，也還有一再修訂的《登記管理條例》。雖然在這些法律法規(guī)中，都沒有明確企業(yè)登記注冊號碼的規(guī)定，但是從登記工作本身來看，為開展本部門業(yè)務(wù)管理的需要，建立企業(yè)登記注冊號碼也是合理的。實際上，“注冊號”已經(jīng)構(gòu)成“企業(yè)登記事項”的一個基本內(nèi)容，在（國信辦[2005]10號文件）中，關(guān)于工商部門和稅務(wù)部門交換的企業(yè)共享信息中就有企業(yè)注冊號的內(nèi)容。這里倒不在于是否有企業(yè)注冊號的問題，更關(guān)鍵的是使用注冊號的組織機構(gòu)數(shù)量。根據(jù)“第一次全國經(jīng)濟普查主要數(shù)據(jù)公報（第一號）”的公布結(jié)果，不包括“產(chǎn)業(yè)活動單位和個體經(jīng)營戶”，光就“法人單位”來看，企業(yè)法人所占比例就達到62.9%。這么高的比例，使得工商行政管理部門的工作舉足輕重，基于工商注冊號而獨立開展征信體系建設(shè)、經(jīng)濟事務(wù)管理工作成為可能。實際上，目前各地工商部門開展的誠信體系建設(shè)、經(jīng)濟戶口等管理工作大多數(shù)就是基于工商登記注冊信息系統(tǒng)而展開的。這給組織機構(gòu)代碼的推廣工作帶來極大的壓力。因此，如果不從更高效力的法律層面賦予組織機構(gòu)代碼的法定地位及其權(quán)威性，組織機構(gòu)代碼的唯一性就難以體現(xiàn)出來，應(yīng)用推廣工作就會面臨更大的阻力[5]。

　?。ǘ┪覈ㄈ松矸莸怯浌ぷ鲗嶋H上處于分散狀態(tài)。

　　雖然說組織機構(gòu)代碼是企業(yè)等法人的唯一身份代碼，但是在實踐中這點卻往往實現(xiàn)不了。從具體流程來看，其原因就在于，組織機構(gòu)代碼與法人的“依法成立”沒有緊密地聯(lián)系在一起：法人的“依法成立”在先，（組織機構(gòu)代碼管理）中心賦碼在后。在“依法成立”時，各相關(guān)的登記主管機構(gòu)都會同時給予被登記注冊單位頒發(fā)登記證件，并相應(yīng)地賦予其注冊、登記號碼。因此，等到后來再讓組織機構(gòu)代碼管理部門給各類法人賦碼時，就給人產(chǎn)生一種重復(fù)賦碼的印象。實際上，根據(jù)針對“《法人單位基本情況》(101表)”所作的“基本單位調(diào)查統(tǒng)計指標解釋”，組織機構(gòu)代碼、企業(yè)注冊號、事業(yè)單位登記號、社會團體登記號、民辦非企業(yè)單位登記號等號碼都是登錄的對象。因此，雖然根據(jù)GB11714—1997的規(guī)定，組織機構(gòu)代碼是所有法人單位的唯一代碼，但是在實際工作層面卻出現(xiàn)“萬碼奔騰”的局面。這種情況與法國和挪威的“集中由一個注冊登記機構(gòu)給所有單位統(tǒng)一賦碼并在組織機構(gòu)的正式文件中公開標示本單位代碼”的法律規(guī)定與實際做法形成鮮明的對照。

　　這種“依法成立在先、中心賦碼在后”模式實際上給社會造成相當(dāng)?shù)墓芾碡摀?dān)。對企業(yè)法人來說，它每年要接受雙重甚至是三重的年度身份檢驗：一是工商部門的年檢，二是代碼年檢，有些還要接受職能審批部門的年檢。實際上，如果真能實現(xiàn)組織機構(gòu)代碼的唯一性，那么雙重甚至是三重的年度身份檢驗完全可以合并為一次。如果這樣的話，那么就企業(yè)法人來看，全社會因年檢就至少可以節(jié)省4.81億[6]的社會管理成本！全國各相關(guān)行業(yè)和部門也可以節(jié)省大量的人力、物力和財力。

　　這種雙重甚至是三重的法人身份管理制度給組織機構(gòu)代碼工作帶來很大的阻礙。因此，不少企業(yè)在進行工商登記注冊后，不愿到組織機構(gòu)代碼機構(gòu)進行代碼登記。例如，根據(jù)杭州市為開展全國企業(yè)基礎(chǔ)信息共享與應(yīng)用試點城市而實施的一項調(diào)查，2002年9-11月3個月期間，在杭州市本級、六個城區(qū)和三個開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，在工商部門進行工商開業(yè)登記注冊的企業(yè)共2757家，其中有9.8%未辦理組織機構(gòu)代碼注冊登記，有23.6%的未辦理稅務(wù)登記[7]。這種情況在第一次全國經(jīng)濟普查過程中也同樣存在。這給組織機構(gòu)代碼的推廣應(yīng)用以及數(shù)據(jù)庫質(zhì)量帶來不利影響。

　?。ㄈ┙M織地位不足以確保全國組織機構(gòu)代碼管理中心擔(dān)負全國組織機構(gòu)代碼工作的領(lǐng)導(dǎo)、管理和組織協(xié)調(diào)作用。

　　根據(jù)人事部《關(guān)于全國組織機構(gòu)代碼管理中心機構(gòu)編制的批復(fù)》（人中編函[1993]15號）[8]，全國組織機構(gòu)代碼管理中心是直屬國家技術(shù)監(jiān)督局的具有行政職能的事業(yè)單位，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、管理和組織協(xié)調(diào)全國的組織機構(gòu)代碼工作。而從現(xiàn)在的具體情況來看，全國組織機構(gòu)代碼管理中心并不是直屬國家質(zhì)監(jiān)總局的一個具有行政職能的事業(yè)單位，而是中國標準化研究院的一個處級工作部門（如圖2所示），包括計劃部、推廣應(yīng)用部、數(shù)據(jù)管理部三個部門，由副司級干部擔(dān)任其主任。

圖2：中國標準化研究院組織結(jié)構(gòu)圖