《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)自2008年以來已實施近十年時間，所起作用有目共睹，信息公開為行政機關了解公眾需求和認識社會現(xiàn)狀打開了一扇全新的窗戶。然而，不同角度的思考會帶來不同的感受和困惑。從行政法角度講，由于信息公開不同于一般傳統(tǒng)意義上的行政行為，在行政主體、行為形態(tài)和法律適用等方面都有特殊性，給建立在傳統(tǒng)行政法理念和架構上的行政復議、行政訴訟制度帶來較大沖擊。從行政機關角度看，《條例》的實施對行政機關的影響是全方位的，也是深層次的，既有對行政機關現(xiàn)行的工作模式、方式方法以及行為習慣的影響，還涉及到行政機關的傳統(tǒng)理念、陳舊觀念、固化思維和過時工作方法的轉變、改進或調整。這無異于一場牽一發(fā)而動全身的變革。從信息管理角度看，有效梳理公開后不斷變化的海量信息，使之不被“肢解”或誤讀，成為公眾便于獲取的整體系統(tǒng)，并實現(xiàn)其社會治理和利用價值的最大化，是其面臨的新課題。從事后監(jiān)督角度看，考量信息公開是否達到預期目標，更多的是要關注公開的信息或數(shù)據(jù)是否符合公眾的要求，并評判信息或數(shù)據(jù)本身產生的社會效果。在評估時，既要評估信息公開行為或結果的情況，又要逐步側重對信息公開工作的效率、效益和影響進行科學評判，從而為完善、調整或者創(chuàng)新政策提供依據(jù)。對于引入客觀中立的第三方評估來說，完善外部監(jiān)督機制，建立信息公開可持續(xù)可發(fā)展的機制，是考量第三方評估成效的關鍵。

　　解決糾紛和矛盾的前提是確定看待信息公開中出現(xiàn)麻煩的視角，這決定了解決問題的寬度和高度。信息公開工作本身是一個由諸多要素組成的系統(tǒng)，公開的目的要追求整體效益和綜合效能，需要著眼于全局和整體而不是只追求局部的某個單一目標，單一的目標容易和整體目標相左或抵消。如，法律雖然是信息公開中重要一環(huán)，對政府信息公開的思考不能離開法律，也不能僅局限法律維度判斷，還要考慮系統(tǒng)中除法律之外的其他因素。如不能全系統(tǒng)連鎖跟進，形成合力，法律的“單兵突進”還會引起其他不良反應，公開的整體效果也難以體現(xiàn)和發(fā)揮。缺少跨部門跨地區(qū)跨行業(yè)的協(xié)調，還會出現(xiàn)同調不同步或同步不同調聲音，甚至是相左現(xiàn)象。

　　如果把信息公開視為鏈條軸心的話，涉及主動公開、依申請公開、保密審查、行政復議、行政訴訟等內部環(huán)節(jié)，外部環(huán)節(jié)又與黨務公開、政務公開及政務服務、政府政策解讀與回應社會關切、政府數(shù)據(jù)開放共享等密切相聯(lián)。本文立足于以“大局觀”看待信息公開，多角度分析現(xiàn)狀，使信息公開內外環(huán)節(jié)融會貫通于工作的始終，可能對信息公開內外環(huán)節(jié)有所幫助和參考價值，希望引發(fā)進一步思考。

　　對此，申請人、行政機關、人民法院、學界和媒體之間或多或少還存在理論認識不一致的地方，實踐中也各有各的苦衷及為難之處。信息公開所折射出的表象和深層問題，多是立體、交叉、錯綜復雜的情況，筆者嘗試從四個維度看其中的政府信息公開問題，一是從法律工作格局即立法、司法、執(zhí)法、守法方面和媒體監(jiān)督角度看；二是從對人的影響即理念、語境、認識和思維的角度看；三是從信息的有效管理角度看；四是從第三方評估效果的角度看。

　　一、法律工作格局維度

　　(一)立法方面

　　按照立法的一般規(guī)律，應先制定位階高的法律，然后再修改下位法的行政法規(guī)。由于時代潮流發(fā)展的原因，《條例》的制定和實施是在尚未修訂的背景進行的，而后再按照信息公開精神修訂《保密法》及其實施辦法等法律法規(guī)。目前，還有法律法規(guī)尚未在內容上和《條例》銜接。其中，最明顯的表現(xiàn)就是《檔案法》與《條例》之間的矛盾。如《檔案法》第一條就明確規(guī)定：“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案……”它傳遞的意思就是《檔案法》的首要作用是對檔案的保護和管理，而不是檔案的利用。而《條例》的出發(fā)點是“公開為原則，不公開為例外”。目前信息公開的很多法律法規(guī)制度內部就存在沖突，其標準不一又導致司法、執(zhí)法“打架”、多頭執(zhí)法，司法結果的差異又給執(zhí)法帶來新的困惑和麻煩。未來形成合縱連橫、互相配合的政府信息公開法律體系，使立法、司法、執(zhí)法在制度設計中形成統(tǒng)一協(xié)調機制應是我們追求的目標。

　　(二)司法方面

　　目前，我國與信息公開有關的法律法規(guī)和規(guī)范性文件較多，各界對《條例》中的某些基礎問題尚未達成共識。面對如此眾多的法律規(guī)范，究竟選擇何種裁判依據(jù)、從何處著手，是困擾法官的一大難題。實踐中出現(xiàn)的“同案不同判、同法不同解”的現(xiàn)象，許多都是法官在同一案件上選擇法條和裁判依據(jù)不同而導致的。對于信息公開之訴這種新類型的行政訴訟，法院在受案范圍、原告資格、舉證責任分配等問題上也難以形成統(tǒng)一界定標準，對保護個人隱私和兼顧公共利益也存在沖突的尺度。同樣的案件經不同法院或法官審理就可能產生不同的結果?！巴覆煌?、同法不同解”現(xiàn)象形成的原因是多方面的,有時也很難用簡單的對錯來衡量一個具體案件，但如此持續(xù)可能會損害司法公信力。此外，司法裁判對信息公開的發(fā)展又有重要影響，裁判的不統(tǒng)一容易使行政機關無所適從，而行政機關答復的不規(guī)范和多樣性又增加了司法裁判的難度。因此，法院依據(jù)立法宗旨，發(fā)揮司法能動作用，針對信息公開出現(xiàn)的新情況新問題，提出新辦法新對策，切實統(tǒng)一行政案件裁判標準，早日實現(xiàn)信息公開的“類案同判”尤為重要。

　　作為政府內部一項重要的監(jiān)督制度，行政復議同樣也遭遇諸多困局，《行政訴訟法》修訂前規(guī)定，復議機關維持原具體行政行為的，被告為作出原具體行政行為的行政機關。修訂后，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。當申請人對依申請公開中的具體行政行為提起行政復議時，復議機關面臨著復雜多樣、標準難以把握等困境，一些單位勇于探索創(chuàng)新，但稍有不當，就容易陷入訴訟泥潭。這使得復議機關在做出決定時，不得不更加謹慎。

　　(三)執(zhí)法方面

　　《條例》體現(xiàn)了一種全新的政府治理理念，對于行政機關來說，信息公開工作猶如平地拔起一座樓，沒有設計圖紙，也沒有經驗材料可談，是個“新工程”?！稐l例》實施后，行政機關面對不同職業(yè)群體、不同利益的多樣申請，甚至是超出立法本意的申請，要在法定時間內做到“有問必答”，勢必存在跨度太大、準備不足的現(xiàn)象。可以說，行政機關也遇到前所未有的困惑和難處。使公開后的信息發(fā)揮正能量作用，是行政機關積極努力所做之事，但公開后如何避免引起法律風險、輿論風險和政治風險也是一種常規(guī)考慮。信息公開是行政機關的一項法定義務，不能不履行或者不當履行該項法定義務。如果公開的內容有爭議，媒體一旦予以報道，引起炒作，會使相關行政機關更加被動。在操作過程中，造成的結果可能有違黨的十八屆三中全會對政治體制改革論述的基調和步驟，從而成為“不法分子”尋找體制“軟肋”的突破口。這是各級行政首長或行政機關不愿看到的結果，也是他們難以承擔的政治風險。

　　(四)守法方面

　　政府信息公開申請案件多涉及國土資源、城市建設、財政、教育、工商、稅務、衛(wèi)生、公安、教育等基本民生領域，申請人的職業(yè)多是公益組織、在校大學師生、法律專業(yè)人士(民眾委托的律師)。目前申請人對申請目的，大致歸納有：對某一行政機關的做法有不同看法，希望通過政府信息公開引起上級機關、有權機關或社會關注;防止地方保護主義，避免暗箱操作，申請公開政府制定文件的依據(jù);監(jiān)督政府或行政機關的行政行為是否合法合規(guī);有意無意把政府信息公開制度當成工具，為解決個人具體問題而來;因信訪走不通的或法律程序終止等其他渠道未得到滿意答復;和行政機關較勁、“死磕”的也有。

　　從申請人角度看，推動公開的良性發(fā)展離不開由下而上的申請人推動。從長遠看，給行政機關、司法機關帶來的“壓力”,其實正是制度建設中所需要的,這一監(jiān)督的壓力不僅有助于改變或改善全社會對信息公開的態(tài)度,還在實踐上有助于發(fā)現(xiàn)制度不夠完善的問題，糾偏政策，以更好地維護公民權益，形成巨大推動力。申請人不管是對尋求真相，還是向政府討說法而發(fā)起的“壓力測試”,都是希望行政機關不回避，坦然面對，包容公眾的合理質疑。對于浪費行政和司法資源的個別現(xiàn)象，也要采取必要的措施加以規(guī)制。

　　(五)媒體監(jiān)督

　　就政府信息公開來說，不論是傳統(tǒng)媒體，還是新媒體，都是信息公開的載體，又是輿論監(jiān)督不可或缺的主體。報道信息公開的案例，也是記者職責所在。輿論監(jiān)督就是要讓信息公開，因為，公開才能去偽存真，使一切操作置于陽光之下，促使事態(tài)向良好的方向發(fā)展。目前，我國的政府信息還沒有做到充分公開，只有當政府信息真正公開到位之后，才能從根本上減少新媒體上所披露的問題，所謂的“大道不行，小道不止”說的就是這個道理。新媒體雖然相較傳統(tǒng)媒體有著傳播快的特點，對防范行政機關以自由裁量權為理由，尋找各種借口，掩蓋真實目的，規(guī)避相關信息的公開，有著更加積極的作用;但不可否認，在媒體報道中也出現(xiàn)了帶有個人喜好或單維度的采訪及模式，產生噪音增多與效應放大的弊病。因此，提高新舊媒體對信息公開監(jiān)督的真實性，也是不可忽視的一環(huán)。