【摘要】知情權(quán)在我國還不是法定的權(quán)利，只是散見于政府的相關(guān)文件中?！缎畔⒐_條例實(shí)施細(xì)則》和《關(guān)于推進(jìn)政務(wù)公開的意見》作為《政府信息公開條例》具體實(shí)施的方向和尺度，是我國政務(wù)公開的引航燈，也是我們研究公民知情權(quán)的重要資料。

　　自新中國成立以來，我們建立了人民民主專政的國家，人民是國家的主人，政府執(zhí)政體現(xiàn)民意，保護(hù)人民的利益，人民的這一地位也被寫入憲法。但是，在政府現(xiàn)實(shí)的執(zhí)政過程中，并未如憲法規(guī)定的那樣，很多官員仍受官本位思想遺毒的影響?？v使我國于2008年已制定《政府信息公開條例》（以下簡稱條例），依法執(zhí)政向前推進(jìn)了一大步，但是目前的效果還不是非常理想，仍有很多問題需要我們?nèi)ヌ接憽１疚囊浴缎畔⒐_條例實(shí)施細(xì)則）（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）和《關(guān)于推進(jìn)政務(wù)公開的意見》（以下簡稱《意見》）的部分內(nèi)容為例，探究我國公民知情權(quán)及政務(wù)公開的問題與對策。

　　一、知情權(quán)概念辨析及時代價值

　?。ㄒ唬┲闄?quán)的概念辨析

　　“知情權(quán)”的概念由美國新聞記者肯特·庫柏于1945年1月23日首先使用。知情權(quán)其實(shí)早在1789年的法國《人權(quán)宣言》里就已經(jīng)有所體現(xiàn)：社會有權(quán)要求全體公務(wù)人員報告其工作。隨著全世界民主政治的推進(jìn)，知情權(quán)作為民主的要素與產(chǎn)物已經(jīng)深入人心，但是各國對于知情權(quán)的研究有所差異，對于知情權(quán)的界定也各有側(cè)重。美國行政法認(rèn)為知情權(quán)指公民、團(tuán)體有權(quán)從行政機(jī)關(guān)了解、獲取政府的檔案以及其他信息；日本則將知情權(quán)分為知的自由與權(quán)利，包括情報領(lǐng)受權(quán)與情報開示請求權(quán)；臺灣學(xué)者則認(rèn)為知情權(quán)不僅指對政府知的權(quán)利，也包括對媒體的知悉權(quán)。在我國，對于知情權(quán)也沒有統(tǒng)一的說法。

　　學(xué)者們討論的知情權(quán)的概念不一是由于站的角度不一樣，所以就產(chǎn)生了公民知情權(quán)的公法與私法之分，廣義與狹義之分。在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公民的知情權(quán)自有相對應(yīng)的私法去規(guī)范與調(diào)整。本文所講的知情權(quán)是指在公法意義上而言的，在公法意義上，知情權(quán)應(yīng)當(dāng)是公民、法人和其他組織有權(quán)從政府那里獲得與自身生產(chǎn)、生活、參與國家治理與監(jiān)督的相關(guān)政府信息的權(quán)利。

　　（二）知情權(quán)與政務(wù)公開的關(guān)系

　　政府是大的信息情報源，“據(jù)測算，政府部門掌握著全社會信息資源的80%以上”，公民知情權(quán)的主要對象是政府部門的信息。公民知情權(quán)與政府信息公開是相對應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有待于政府履行相應(yīng)的信息公開義務(wù)。政務(wù)公開是指國家行政部門在執(zhí)政的過程中，以法定的形式和程序，依法主動公開或依申請向法定的申請主體公開法定的政務(wù)信息的制度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展與法治國家的深入推進(jìn)，行政信息公開不僅是市場經(jīng)濟(jì)的要求與法治政府的要求，更是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。在權(quán)利與義務(wù)的功能關(guān)系上，有權(quán)利就有義務(wù)，與知情權(quán)相對的即是政府的公開義務(wù)，二者密不可分。政務(wù)公開既是公民知情權(quán)的要求，也是對公民更好地參與國家政治生活治理的保證。

　　（三）知情權(quán)的時代價值

　　1.民主政治的應(yīng)有之義?！兑庖姟吩谥笇?dǎo)思想這一部分指出推進(jìn)政務(wù)公開對于社會主義民主政治的發(fā)展具有重要意義。我國走的是社會主義道路，人民民主專政是我國的國體，人民是國家的主人，先有民主而后才有民主政治。知情權(quán)是公民最基本的權(quán)利，我國憲法規(guī)定人民有言行自由的權(quán)利。首先人們要知悉政府執(zhí)政的過程，才能充分發(fā)揮主人翁的地位，行使人民監(jiān)督的權(quán)利，有知情才有民主。政府受人民之托執(zhí)掌國家的行政管理權(quán)力，就必須保障公民的合法權(quán)益。讓人民知曉與其利益相關(guān)的信息，包括政府運(yùn)作的信息，是公民積極和有效地參與政治、管理國家、監(jiān)督政府的前提。政府滿足人民公開信息、知曉政情的合法要求，能夠切實(shí)推動政府高效、廉潔運(yùn)行，真正做到服務(wù)人民、回饋社會。

　　2.法治的符號。我國在很早就提出依法治國的方略，黨的十八大進(jìn)一步指出法治是治國理政的基本方式，建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。法治中國、法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的相互關(guān)系是:建設(shè)法治國家是建設(shè)法治政府的前提，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國家的關(guān)鍵；建設(shè)法治國家是建設(shè)法治社會的基礎(chǔ)，建設(shè)法治社會是建設(shè)法治國家的條件；建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會的保障，建設(shè)法治社會是建設(shè)法治政府的目標(biāo)；而建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的統(tǒng)一就是建設(shè)法治中國。

　　政府受民所托代表人民行使管理社會的職能，政府是切實(shí)的執(zhí)行者，社會如何發(fā)展，與政府的行為息息相關(guān)。胡錦濤同志在黨的十八大報告中論述了小康目標(biāo)與法治政府的關(guān)系，法治政府是衡量小康社會是否建成的標(biāo)準(zhǔn)之一。為了實(shí)現(xiàn)小康社會的目標(biāo)和法治政府的要求，必須要深化行政體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，打造人民滿意的廉潔、高效政府。保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。信息公開是法治政府應(yīng)有之義，法治政府建設(shè)是法治中國的重要部分，信息公開制度運(yùn)行情況是衡量我國法治建設(shè)的標(biāo)桿之一?！兑庖姟肥拙浔阒赋觯_透明是法治政府的基本特征，其在法治建設(shè)過程中的地位不言自明。

　　3.市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟(jì)要求依靠市場配置資源，而人們從事市場經(jīng)濟(jì)活動的行為主要靠自身對市場走向的判斷。但有時市場參與者并不能合理、正確地對市場方向有一個合適的把握，而且政府行為對市場經(jīng)濟(jì)有著很大的影響，人們需要從政府那里了解相關(guān)信息，以更好地參與經(jīng)濟(jì)生活。

　　那么什么是市場預(yù)期？市場預(yù)期的重要性體現(xiàn)在哪里？市場預(yù)期主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的特征比較明顯，市場預(yù)期能夠決定人們未來參與經(jīng)濟(jì)生活的方式，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中市場預(yù)期是指當(dāng)事人對經(jīng)濟(jì)變量（如價格、利率、收入、利潤等）在未來的變動方向和變動幅度的一種事前估計。我們以通貨膨脹現(xiàn)象和宏觀調(diào)控為例。提起通貨膨脹，大家自然而然地會想到物價飛漲，工人大量失業(yè)。其實(shí)，通貨膨脹還有促進(jìn)生產(chǎn)、提高就業(yè)的一個方面。在短時期內(nèi)，價格的上漲，生產(chǎn)者會認(rèn)為自己生產(chǎn)的產(chǎn)品的價格上漲，從而擴(kuò)大生產(chǎn)，而勞動者則會認(rèn)為自己的工資上漲是實(shí)際工資的上漲，所以會加大勞動力的供給，從而帶動就業(yè)。由于短時期內(nèi)生產(chǎn)者和勞動者的預(yù)期是經(jīng)濟(jì)形勢上揚(yáng)，所以會更加積極參與到生產(chǎn)生活中去，這就是市場預(yù)期對人們市場的指導(dǎo)作用。反之，為了抑制通貨膨脹，政府會采取與造成通貨膨脹的原因相反的方式來控制，一般政府會采取緊縮性的財政政策和減少貨幣的供給以提高利率的方式，而宏觀調(diào)控政策在短時期內(nèi)仍舊會造成失業(yè)増加、生產(chǎn)規(guī)?？s減，這也是市場預(yù)期的結(jié)果。當(dāng)然，對市場預(yù)期反應(yīng)更為敏感的是股票、期貨、證券市場，此處我們不作進(jìn)一步的交代。

　　二、政府對公民“知情權(quán)”保護(hù)的窘境

　　（一）法律基礎(chǔ)的缺失

　　自1998年以來，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合或單獨(dú)發(fā)布了多個關(guān)于推進(jìn)政務(wù)公開的文件。如《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》、《在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度》、《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》等。很多文件是由兩廳聯(lián)合頒發(fā)的，中共中央辦公廳是黨的辦事機(jī)構(gòu)，沒有立法權(quán)限，我們傾向于把類似文件認(rèn)為是內(nèi)部文件。一系列相關(guān)文件連接而成的制度性脈絡(luò)，既要求政府主動公開政務(wù)信息，也多次提及公民的“知情權(quán)”?？梢?，知情權(quán)已經(jīng)為官方所重視，為公眾所需要。但是，作為一種偏內(nèi)部性質(zhì)的文件只是中央對各級行政單位內(nèi)部的執(zhí)政要求，并不能成為公民依法享有知情權(quán)的法律基礎(chǔ)。

　　上文對政務(wù)公開與公民知情權(quán)的關(guān)系做了論述，其是對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從法理學(xué)的角度而言，權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系可以從以下幾個方面來闡述：首先，是法律關(guān)系中的對應(yīng)關(guān)系。沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利，權(quán)利與義務(wù)對立統(tǒng)一，一一對應(yīng)。其次，社會生活中的對等關(guān)系。就是說在全社會，整個人類的生存空間內(nèi)，權(quán)利與義務(wù)的總量是大致相等的。如享受權(quán)利就要負(fù)擔(dān)相應(yīng)量的義務(wù)，如果義務(wù)沒有對應(yīng)的權(quán)利，那它也就沒有行使的邊界，權(quán)力濫用不可避免。再次，功能上的互補(bǔ)關(guān)系，權(quán)利與義務(wù)互相關(guān)聯(lián)，權(quán)利的積極行使可促使義務(wù)人積極的履行義務(wù)。雖然《條例》的制定使我國法治政府建設(shè)向前推進(jìn)了一大步，但是知情權(quán)在我國的法律體系中仍然沒有作為法定的權(quán)利，這也是知情權(quán)的一個尷尬所在。

　　（二）《意見》與《實(shí)施細(xì)則》關(guān)于知情權(quán)保障方面的局限

　　先有民主，然后有民主政治。政務(wù)公開是民生的一個重要方面，也是實(shí)現(xiàn)民主的重要途徑。就目前來講，我國的政務(wù)公開制度還不成熟，有關(guān)政務(wù)公開的規(guī)定及配套制度尚有很多不盡如人意的地方，對公民知情權(quán)不能很好地保障，具體表現(xiàn)在：

　　1.不能真正做到“公開為常態(tài)，不公開為例外”?！秾?shí)施細(xì)則》要求建立健全主動公開目錄，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，各有關(guān)部門制定本部門本系統(tǒng)的主動公開基本目錄。可見各部門有權(quán)決定哪些屬于主動公開的范圍，哪些不屬于主動公開的內(nèi)容。但是關(guān)于《條例》中指出公民、法人、其他組織可以根據(jù)生產(chǎn)、生活、科研的需要申請公開相關(guān)信息。這二者就有矛盾之處，如果行政機(jī)關(guān)沒有公開應(yīng)公開的內(nèi)容，但是這些內(nèi)容很難和具體的某個社會主體的生產(chǎn)生活聯(lián)系起來，這樣就造成公開盲區(qū)，即公民無法依申請獲得行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開而未主動公開的信息。

　　《實(shí)施細(xì)則》還要求各級部門要根據(jù)中央關(guān)于政府信息公開的精神以及公眾的需求，把握年度信息公開工作的重點(diǎn)，掌握信息公開的節(jié)奏，穩(wěn)健地開展信息公開，拓寬信息公開的內(nèi)容。臺灣地區(qū)則是采用了排除法，除了限制、不予公開的內(nèi)容，其他都應(yīng)當(dāng)是公開的。比較臺灣地區(qū)和大陸地區(qū)對于政務(wù)公開內(nèi)容的規(guī)定，我們可以明顯地看出二者立法精神的差異性，《條例》的很多規(guī)定并未真切地在《意見》中得到體現(xiàn)，如并不能真正地確立常態(tài)公開的原則，依申請公開部分的要求與《意見》的精神相左等?！稐l例》第十三條規(guī)定，除本條例第九條、第十條、第卞一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。

　　2.配套法律法規(guī)不完善、有沖突。

　?。?）與上位法的沖突：《條例》是由我國國務(wù)院頒布施行的，在性質(zhì)上屬于行政法規(guī)。但是我國法律適用的原則是上位法優(yōu)于下位法，《條例》的施行過程中會與同步修改的相關(guān)法律起沖突，比如《檔案法》、《保守國家秘密法》等，如檔案是否在公開之列，工作秘密是否在公開之列，工作秘密與國家秘密如何區(qū)分等，這些法律的法律位階高于《條例》，當(dāng)《條例》的有關(guān)內(nèi)容與其沖突的時候，當(dāng)然優(yōu)先適用位階較高的法律規(guī)定，但是位階較高的法律規(guī)定可能因未做修改，有些內(nèi)容并不適應(yīng)法治政府建設(shè)的需求。

　?。?）與行政法規(guī)的沖突：《實(shí)施細(xì)則》中提到行政機(jī)關(guān)擬制公文時，要明確主動公開、依申請不公開、不予公開等屬性，隨公文一并報批，擬不公開的，要依法依規(guī)說明理由。對于不予公開的依法依規(guī)說明理由，也就是說，如果其他相關(guān)法律法規(guī)有不予公開的規(guī)定，則排除本法規(guī)關(guān)于公開內(nèi)容的適用?！缎畔⒐_條例》是行政法規(guī)，法律位階低于法律，這沒什么問題。關(guān)鍵在于，其他相關(guān)法規(guī)有例外規(guī)定時，依其他相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，由此可知，與《條例》處于同一位階的其他法規(guī)若不同于《條例》的規(guī)定，優(yōu)先適用其他法規(guī)。

　　3.主體責(zé)任不明確。《實(shí)施細(xì)則》提到，明確回應(yīng)責(zé)任，責(zé)任的歸屬上以屬地管理為原則，分級負(fù)責(zé)，誰管理誰監(jiān)督?！兑庖姟返诙粭l規(guī)定了政務(wù)公開的獎懲、激勵措施，對于政務(wù)公開工作開展效果好的，按相關(guān)規(guī)定予以表彰；對于公開開展不到位的，按有關(guān)規(guī)定予以通報批評；如違反政務(wù)公開相關(guān)規(guī)定并造成嚴(yán)重影響的，嚴(yán)肅追究法律責(zé)任?！都?xì)則》與《意見》，只明確了責(zé)任主體，卻未明確主體責(zé)任，沒有明確主體的責(zé)任性質(zhì)是什么，如何追究法律責(zé)任。沒有主體責(zé)任的責(zé)任主體的明確意義何在，主體無責(zé)任誰來督促主體積極的履行義務(wù)，這是我們要注意的問題。

　　三、我國公民知情權(quán)保護(hù)的出路

　?。ㄒ唬┩苿有姓_進(jìn)一步深化

　　從《條例》、《意見》、《實(shí)施細(xì)則》中我們可以看到，目前我國的政務(wù)公開與知情權(quán)的保障尚處于發(fā)展階段，還有許多亟待完善的地方。我國目前的信息公開依舊處于列舉式的重點(diǎn)公開，距離以“公開為原則，不公開為例外”的指導(dǎo)思想還有一大步等待我們?nèi)タ缭?。凡事不能一蹴而就，欲速則不達(dá)，筆者向來不贊同一味否定我國的法律制度，盲目崇拜西方，法律制度的發(fā)展與社會生活的發(fā)展唇齒相依，暫時的相對保守的公開有其合理性。但是為了法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)的目標(biāo)，我們應(yīng)該適時進(jìn)一步推動行政公開的進(jìn)一步深化。

　　（二）建立健全配套法律制度

　　法律體系是一個有機(jī)整體，雖然中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)建成，但是法治中國的道路還很遙遠(yuǎn)，依然面臨諸多挑戰(zhàn)?！稐l例》的施行需要諸多的法律法規(guī)協(xié)調(diào)并進(jìn)，我們要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅持立改廢并舉，系統(tǒng)地推進(jìn)信息公開制度工作向前邁進(jìn)，提高立法的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性。

　?。ㄈ┟鞔_主體責(zé)任，公開處理結(jié)果

　　任何權(quán)力都有被濫用的可能，直至到達(dá)邊界?！稐l例》雖然規(guī)定了具體的責(zé)任生體，但是沒有具體主體的責(zé)任究竟以什么方式承擔(dān)，是行政責(zé)任還是刑事責(zé)任，并不清楚，以及責(zé)任主體違反公開條例的規(guī)定沒有按規(guī)定完全地履行職責(zé)而受到相關(guān)部門的處理時，公眾如何能知曉處理的程序與處理的結(jié)果。陽光是最好的防腐劑，在種種模糊的情況之下，責(zé)任主體如何能受到有效的監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力即沒有邊界。所以我們要進(jìn)一步明確主體的責(zé)任，處理的程序與處理的結(jié)果，以保證信息公開制度有效地、絕對地處在陽光下運(yùn)行。

　　（四）加強(qiáng)行政人員的思想教育

　　由于我國兩千多年的封建制度的影響，雖然新中國成立了，但是官本位的封建思想仍然死而未絕，其依然對行政機(jī)關(guān)的行為有著潛移默化的影響。思維決定行動，正是因?yàn)槲覀兊乃季S還不是法治的思維，所以推進(jìn)依法治國、深化法治改革有很多硬骨頭要啃。推進(jìn)政務(wù)公開，很重要的一個方面是對公開的責(zé)任主體進(jìn)行思想培訓(xùn)，加強(qiáng)思想教育，力求從根本上解決問題。各級政府要依托各黨政干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對行政機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行思想政治教育，強(qiáng)化公開意識，增強(qiáng)行政人員解讀政策、發(fā)布信息、回應(yīng)關(guān)切的能力。各有關(guān)部門要制定詳細(xì)的培訓(xùn)計劃，分級分層組織實(shí)施，建造積極公開的大環(huán)境，產(chǎn)生政務(wù)公開的能工巧匠。

　　（五）協(xié)調(diào)好公民隱私與國家秘密之間的關(guān)系

　　伴隨信息技術(shù)的高速發(fā)展，個人信息的保護(hù)越來越重要。政府公開行政信息，必須處理好國家秘密、工作秘密、個人隱私的關(guān)系，建立完善的公民信息保障制度。2010年4月，全國人大通過新修訂的《中華人民共和國保守國家秘密法》，體現(xiàn)著以保密為原則、以公開為例外的精神。但是，仍然存在如國家秘密的范圍過廣、主體不清等問題。所以，完善我國《保密法》，保征兩者之間的協(xié)調(diào)性，積極推動《個人信息保護(hù)法》和《隱私權(quán)保護(hù)法》的立法進(jìn)程，確立個人隱私權(quán)的法律地位，充分保護(hù)公民的個人信息。

　　綜上所述，雖然我國公民的知情權(quán)還未上升到法律制度層面，但是已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，受到人民和政府的廣泛關(guān)注，并出臺了多項(xiàng)舉措。我國的公民越來越能更好地參與到國家的政治經(jīng)濟(jì)生活中去，自身的權(quán)益得到了更好的保護(hù)。但是，知情權(quán)在我國的發(fā)展歷史有限，距離知情權(quán)完全意義上的行使和保護(hù)還有很遠(yuǎn)的距離，這有待全社會為此繼續(xù)努力。