開放數(shù)據(jù)發(fā)展伊始， 通常被認(rèn)為是政府透明化工作的一個(gè)環(huán)節(jié)， 是政府信息公開工作的自然延伸。2013年10月，麥肯錫研究院 （Mc Kinsey） 發(fā)布的一份報(bào)告《開放數(shù)據(jù)：用流動(dòng)的信息來開啟創(chuàng)新與成效》顯示， 開放數(shù)據(jù)能夠帶來3萬億~5萬億美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 首次將人們的視線從政府透明化轉(zhuǎn)向開放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。政府信息公開是在政府職能由統(tǒng)治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的滿足公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制度與行為， 隨著政府的轉(zhuǎn)型及公眾法制意識(shí)、信息利用能力的提升， 自上而下的政府信息公開方式以及單純公開加工處理后的信息已不能完全滿足公眾的信息權(quán)益保障， 必然催生政府與公眾之間圍繞原始數(shù)據(jù)需求與利用的互動(dòng)交流， 即信息公開向數(shù)據(jù)開放的嬗變。但是， 嬗變的過程是復(fù)雜的， 影響因素也是多元的， 既有政府職能轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略層面的動(dòng)力， 也有自下而上的公眾需求的拉動(dòng)， 亦有技術(shù)的驅(qū)動(dòng)、媒體的倒逼、開放數(shù)據(jù)利用實(shí)踐的推動(dòng)等。基于此， 本文首先對(duì)政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念及相關(guān)要素進(jìn)行分析， 然后對(duì)嬗變的驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行解析， 最后對(duì)嬗變的未來走向進(jìn)行預(yù)測(cè)。

　　1 概念與內(nèi)涵的演變

　　1.1 政府信息公開的相關(guān)概念

　　信息公開的含義， 既可以理解為一項(xiàng)制度， 又可以理解為一種行為。作為一項(xiàng)制度， 主要是指國(guó)家和地方制定并用于規(guī)范和調(diào)整信息公開活動(dòng)的法規(guī)規(guī)定；作為一種行為， 主要是指掌握信息的主體， 即行政機(jī)關(guān)、單位向不特定的社會(huì)對(duì)象發(fā)布信息， 或者向特定的對(duì)象提供所掌握的信息的活動(dòng)。日常工作和生活中所講的信息公開， 主要是指公開信息的行為。既然是行為， 無疑包含著行為的主體和客體。主體方面， 瑞典的“公共機(jī)關(guān)”不僅包括行政機(jī)關(guān)， 而且還包括國(guó)會(huì)、地方議會(huì)、瑞典國(guó)教議事大會(huì)等具有決策權(quán)的機(jī)構(gòu)。美國(guó)制定的《信息自由法》主要針對(duì)的是聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)， 國(guó)會(huì)和法院已經(jīng)充分對(duì)公眾公開。我國(guó)的“行政機(jī)關(guān)”是由國(guó)家依法設(shè)立、行使國(guó)家行政職權(quán)， 掌管國(guó)家行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)構(gòu)?？腕w方面， 根據(jù)瑞典《出版自由法》第二章第三條的規(guī)定， “文件”是指任何能被閱讀、收聽或通過其他技術(shù)的方法獲知其內(nèi)容的文字、圖片和音像資料?！肮俜轿募笔侵腹矙C(jī)關(guān)所持有的由公共機(jī)關(guān)所制定或由其從別處收到的文件。美國(guó)《信息自由法》第六條界定了“機(jī)關(guān)”與“記錄”的概念， 幾乎所有的聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)均在該法的調(diào)整范圍內(nèi)， 包括電子形式在內(nèi)的任何載體形態(tài)所承載的信息。許多國(guó)家的信息公開制度都將公開對(duì)象限定為信息自身， 而日本《信息公開法》將公開對(duì)象“行政文件”界定為“文書、圖畫以及電磁性記錄”這類信息的記錄載體作為公開的對(duì)象， 并非將信息自身作為公開的對(duì)象。我國(guó)《政府信息公開條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息， 是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的， 以一定形式記錄、保存的信息?！痹摱x對(duì)政府信息的界定包含3個(gè)要素： （1） 政府信息的產(chǎn)生者是行政機(jī)關(guān)。這里的行政機(jī)關(guān)包括狹義的行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。對(duì)于被授權(quán)組織而言， 只有依授權(quán)實(shí)施行政管理活動(dòng)過程中所形成的信息才屬于政府信息， 其開展自身業(yè)務(wù)時(shí)所形成的信息則不屬于政府信息。 （2） 政府信息是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的信息。對(duì)于“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中”， 行政機(jī)關(guān)對(duì)外進(jìn)行行政管理活動(dòng)所制作或者獲取的信息肯定屬于政府信息， 但行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理活動(dòng)盡管沒有對(duì)外行使公權(quán)力并發(fā)生法律效力， 但仍然是公共資金運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果， 同樣需要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。因此， 除歸屬于公務(wù)員個(gè)人從而與其職位無關(guān)的信息以及需要保密的信息之外， 都在公開之列。對(duì)于“制作或者獲取”， 既包括其自身制作的信息， 也包括其獲取的他人信息， 實(shí)際上還包括了其他主體制作但與政府職責(zé)的履行密切相關(guān)的信息。 （3） 政府信息是以一定形式記錄、保存的信息。政府信息必須通過有形載體加以記錄、保存， 口頭消息、社會(huì)傳聞等不屬于政府信息。

　　1.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)概念

　　“數(shù)據(jù)”區(qū)別于“信息”的最大之處在于它是沒有經(jīng)過任何加工與解讀的原始記錄， 不具有明確意義。政府在網(wǎng)站上“發(fā)布”的數(shù)據(jù)一般是經(jīng)過加工的、不完整、不系統(tǒng)、非機(jī)讀的數(shù)據(jù)， 無法被直接利用或再次利用， 所以不屬于開放數(shù)據(jù)。政府向社會(huì)公眾開放其所保有的數(shù)據(jù)， 供社會(huì)進(jìn)行增值利用和創(chuàng)新應(yīng)用， 為其生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)服務(wù)， 將創(chuàng)造巨大的公共價(jià)值， 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展， 提升國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力。關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)的定義， 目前尚未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)， 一些學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)此作了探索。比如， 開放政府工作組提出， 政府?dāng)?shù)據(jù)在滿足8項(xiàng)條件時(shí)方可稱之為“開放”， 涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私或其他特別限制的數(shù)據(jù)除外。開放定義平臺(tái)將開放數(shù)據(jù)定義為“可以被任何人免費(fèi)使用、再利用、再分發(fā)的數(shù)據(jù)。在其限制上， 頂多是要求遵守一定的協(xié)議或授權(quán)”。鄭磊將開放數(shù)據(jù)定義為“可以由任何人自由、免費(fèi)地訪問、獲取、使用和分享的政府?dāng)?shù)據(jù)”。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目標(biāo)是將參與方和不同利益引入政府決策和履職的過程中， 擴(kuò)大信息公開的深度與廣度， 推動(dòng)政府與公眾合作以改善政府治理效能， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新。筆者認(rèn)為， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及多方利益相關(guān)者， 各方根據(jù)自己的利益取向?qū)ζ涠x也有所區(qū)別。從政府?dāng)?shù)據(jù)開放者角度來說， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指政府部門對(duì)其在履行行政職能、管理社會(huì)公共事務(wù)過程中采集和儲(chǔ)存的大量原始數(shù)據(jù)， 除依法涉密的之外， 全部、及時(shí)地以開放的格式永久免費(fèi)和免于授權(quán)地向公眾開放。從政府?dāng)?shù)據(jù)利用者角度來說， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放是指可以自由、方便、免費(fèi)和免于授權(quán)地訪問、獲取、利用和分享政府部門在履行行政職能、管理社會(huì)公共事務(wù)過程中采集和存儲(chǔ)的除依法涉密之外的所有原始數(shù)據(jù)。上述兩個(gè)定義， 雖然從不同的視角予以界定， 但基本上都涵蓋了開放政府工作組對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)給出的8項(xiàng)條件。

　　關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)， 麥肯錫研究院在其報(bào)告中以圖1 （筆者翻譯） 予以呈現(xiàn)。根據(jù)圖1， 開放數(shù)據(jù)不僅包括政府開放的數(shù)據(jù)， 也包括其他企事業(yè)單位等社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)開放的數(shù)據(jù)， 開放數(shù)據(jù)中存在部分可以被開放或加密脫敏后開放的個(gè)人數(shù)據(jù)。而大數(shù)據(jù)應(yīng)該是具有挖掘和利用價(jià)值且尚未被完全開發(fā)利用的數(shù)據(jù)集合， 特別是可以數(shù)字化的機(jī)讀型數(shù)據(jù)， 既包括可以開放的數(shù)據(jù)， 也包括必須保密的數(shù)據(jù)， 當(dāng)然開放的數(shù)據(jù)中也難免存在一些毫無利用價(jià)值的數(shù)據(jù)， 比如一些陳舊的、冗余的數(shù)據(jù)。全部數(shù)據(jù)的范圍最大， 既包括傳統(tǒng)的圖書、期刊、學(xué)位論文等文獻(xiàn)信息資源， 也包括不斷產(chǎn)生的數(shù)字化信息；既包括過時(shí)的、保密的、重復(fù)的數(shù)據(jù)， 也包括尚未被挖掘且富含開發(fā)利用價(jià)值的數(shù)據(jù)。

圖1 政府開放數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)的關(guān)系

　　2015年， 來自政府、多邊組織、民間團(tuán)體及私人部門的開放數(shù)據(jù)專家共同起草了一份國(guó)際開放數(shù)據(jù)憲章， 提出了開放數(shù)據(jù)需遵循的6大原則， 其中第4條就是“具有可比性和互操作性”。政府?dāng)?shù)據(jù)包括結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)， 不同類型的數(shù)據(jù)所包含的屬性也不相同， 要保證數(shù)據(jù)的格式、結(jié)構(gòu)以及標(biāo)識(shí)都具有互操作性就必須具有統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)， 這也是政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作中的難點(diǎn)。在這方面也出現(xiàn)了一些比較成功的經(jīng)驗(yàn)和案例， 比如Yelp公司以businesses.csv， inspections.csv， feed_info.csv， violations.csv和legend.csv 5個(gè)文件分別包含餐廳信息、檢查結(jié)果信息、數(shù)據(jù)源說明信息、檢查違例詳情信息和數(shù)值范圍信息， 從而將原本復(fù)雜的餐廳衛(wèi)生檢查結(jié)果拆分成數(shù)據(jù)表來包含相應(yīng)的字段及內(nèi)容信息。不同地方發(fā)布的數(shù)據(jù)中所包含的信息也不一致， 比如同樣是地理位置信息， 有的是文字描述型地址， 有的是經(jīng)緯度表示型地址。數(shù)據(jù)的格式包括CSV， XLS， TXT， XML， JSON等， 但為了保證不同數(shù)據(jù)使用者不加限制地免費(fèi)訪問和利用數(shù)據(jù)， 推薦使用開放性較強(qiáng)的格式。數(shù)據(jù)的其他屬性還包括公開保密性、時(shí)效性、產(chǎn)生時(shí)間、來源單位、發(fā)布單位等， 這些屬性有時(shí)以類似元數(shù)據(jù)的形式被運(yùn)用， 比如北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)上提供了“原始數(shù)據(jù)下載” （包含.xls文件和.txt描述文件） 和“空間數(shù)據(jù)下載” （包含.dbf， .prj，.sbn， .sbx， .shp， .shx， .xml等空間數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與索引等文件） ， 其中對(duì)數(shù)據(jù)屬性的標(biāo)識(shí)有資源名稱、資源分類、數(shù)據(jù)安全限制分級(jí)等。成功的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和格式的制定、推廣、采納、使用等環(huán)節(jié)都需要政府部門、企業(yè)、個(gè)人等利益相關(guān)者的積極參與和反饋， 從而創(chuàng)建不同領(lǐng)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的“語言”。比如， 交通領(lǐng)域的GTFS， 投訴舉報(bào)領(lǐng)域的Open311， 住房領(lǐng)域的House Facts Standard， 合約領(lǐng)域的Open Contracting， 建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域的BLDS等。

　　1.3 兩者之間的區(qū)別與聯(lián)系

　　1.3.1 側(cè)重點(diǎn)不同

　　政府信息公開側(cè)重于“公開”， 針對(duì)的是政府信息不公開的狀況， 對(duì)于保障公眾知情權(quán)， 監(jiān)督政府行為， 降低行政成本， 預(yù)防腐敗滋生， 提高政府的行政透明度和公信力等均具有重要作用， 公開的是能夠看得懂的政府信息， 比如預(yù)決算信息、財(cái)政信息、“三公”經(jīng)費(fèi)等。政府?dāng)?shù)據(jù)開放側(cè)重于“數(shù)據(jù)集”， 特別是“原始數(shù)據(jù)”的徹底開放， 是政府部門和公共服務(wù)企事業(yè)單位履職過程中產(chǎn)生或搜集的共性的、基礎(chǔ)性的、與社會(huì)公眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的， 且能為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的數(shù)據(jù)， 比如測(cè)繪數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)等。一方面促使社會(huì)對(duì)政府積累的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深度開發(fā)利用， 鼓勵(lì)數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新， 支撐大眾創(chuàng)新和萬眾創(chuàng)新， 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展；另一方面政府信息公開工作的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān)， 公開即目標(biāo)， 而政府?dāng)?shù)據(jù)開放目標(biāo)是使數(shù)據(jù)得以開發(fā)利用， 所以政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作不能單獨(dú)由政府部門來實(shí)施， 需要政府部門與用戶進(jìn)行互動(dòng)溝通， 可以通過原始數(shù)據(jù)來監(jiān)督政府決策的依據(jù)及其合理性?？偟膩碚f， 政府信息公開是“供給導(dǎo)向”， 政府?dāng)?shù)據(jù)開放是“需求導(dǎo)向”。

　　1.3.2 用戶不同

　　政府信息公開的用戶是普通公眾， 即公民、法人或其他組織， 他們主要通過普通的政府網(wǎng)站所提供的簡(jiǎn)單數(shù)據(jù)查詢服務(wù)來滿足其信息需求， 減少了政府與公眾之間的信息不對(duì)稱， 政府信息的使用主體大多是需要了解政府辦事流程或相關(guān)政策的個(gè)人或機(jī)構(gòu)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放所面向的是有數(shù)據(jù)處理能力的用戶予以直接使用或從事各種服務(wù)開發(fā)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人， 讓他們自己去分析、挖掘和利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源， 更好地監(jiān)督政府的同時(shí)， 也讓政府?dāng)?shù)據(jù)資源得以深度創(chuàng)新應(yīng)用， 從而減少了政府與公眾在數(shù)據(jù)處理能力上的不對(duì)稱。

　　1.3.3 運(yùn)作方式不同

　　政府信息公開的主體是行政機(jī)關(guān)， 在技術(shù)上的難度不大， 可以采用法律、行政法規(guī)、政策等手段和方式進(jìn)行“一刀切”式的布置和實(shí)施。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體是行政機(jī)關(guān)及其下屬的公共服務(wù)型企事業(yè)單位， 他們是各類數(shù)據(jù)庫的實(shí)際建設(shè)者和維護(hù)者， 是數(shù)據(jù)的真正擁有者， 數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)是產(chǎn)生效益， 而效益的產(chǎn)生與政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)容密切相關(guān)， 只有公眾關(guān)心的數(shù)據(jù)內(nèi)容才會(huì)被增值型的信息服務(wù)企業(yè)所利用， 才能開發(fā)出公眾喜聞樂見的App， 所以不能僅靠政府行政手段來運(yùn)作， 需要營(yíng)造和構(gòu)建開放數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)來推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的良性發(fā)展。

　　1.3.4 價(jià)值取向不同

　　傳統(tǒng)的信息公開只關(guān)注政府層面的“公開”；而現(xiàn)在的數(shù)據(jù)開放更關(guān)注公共價(jià)值的創(chuàng)造， “開放”本身并沒有價(jià)值， 只有將政府?dāng)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為信息， 再將信息轉(zhuǎn)化為知識(shí)， 公眾才可以充分利用這些知識(shí)進(jìn)行決策制定、App開發(fā)利用或服務(wù)享用等。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 （OECD） 的報(bào)告將政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價(jià)值總結(jié)為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和政治價(jià)值。政府技術(shù)研究中心的報(bào)告將政府?dāng)?shù)據(jù)開放的公共價(jià)值分為7種。例如， 北京市政府信息公開的平臺(tái)是在“首都之窗”上設(shè)置的“北京市政府信息公開專欄”， 提供市政府組成部門、市政府直屬機(jī)構(gòu)等各部門公開的信息， 例如預(yù)決算、批文、辦事指南、公示等。而北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)上提供的是方便公眾下載和利用的原始數(shù)據(jù)以及App應(yīng)用， 例如“隨心?！笔謾C(jī)App是一款利用北京市交通委員會(huì)提供的備案停車站信息， 其他還有“寵物身邊”“上下班路況”等。

　　1.3.5 聯(lián)系

　?。?） 政府信息公開為政府?dāng)?shù)據(jù)開放在法律上奠定了基礎(chǔ)， 是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前提；政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府信息公開在大數(shù)據(jù)時(shí)代的延伸和躍進(jìn)， 是充分發(fā)揮政府信息對(duì)社會(huì)服務(wù)作用的進(jìn)一步深化。大數(shù)據(jù)從“概念”走向“價(jià)值”， 最不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)就是數(shù)據(jù)開放， 通過主動(dòng)開放大量的、實(shí)時(shí)的、結(jié)構(gòu)化的、格式標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)， 鼓勵(lì)社會(huì)力量充分開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行創(chuàng)新增值應(yīng)用， 同時(shí)關(guān)注了政府層面和用戶層面以及兩者之間的互動(dòng)。比如， 大多數(shù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)都允許數(shù)據(jù)開發(fā)者提交上傳App應(yīng)用， 鼓勵(lì)用戶開發(fā)利用和分享， 同時(shí)也提供了交互功能， 方便用戶對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行請(qǐng)求、評(píng)價(jià)、評(píng)分等反饋。 （2） 政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的順利實(shí)施， 都依賴于政府部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和各層級(jí)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)， 同時(shí)也需要各級(jí)財(cái)政部門的鼎力支持。 （3） 政府信息公開的效率與成本也是必須考慮的因素， 直接影響著政府信息公開的程度。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代發(fā)展初期， 信息傳輸速率、信息表現(xiàn)形式、信息處理水平、信息化發(fā)展水平以及國(guó)民信息素養(yǎng)層次等都決定著當(dāng)時(shí)無法提出“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的構(gòu)想， 政府信息公開和政府?dāng)?shù)據(jù)開放都是歷史的產(chǎn)物， 是時(shí)代發(fā)展的必然。 （4） 兩者均對(duì)于打造“透明的政府、智慧的政府、責(zé)任的政府”， 實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型， 促進(jìn)數(shù)據(jù)在社會(huì)的自由流動(dòng)、知識(shí)向大眾自由流動(dòng)以及數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放過程中發(fā)揮著重要的作用。

　　2 嬗變的驅(qū)動(dòng)力分析

　　社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力， 不是單純的主體或者客體， 而是主體要素與客體要素相互作用的關(guān)系整體。在政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放嬗變的過程中， 既包括法律、政策、技術(shù)等客觀環(huán)境要素演進(jìn)變革的驅(qū)動(dòng)， 也包括媒體、公眾等主觀因素的影響， 這些要素也不是單純的主體或客體， 而是相互作用的關(guān)系整體， 共同推動(dòng)著政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放的嬗變。為了更直觀地展現(xiàn)政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放嬗變過程中的影響因素及內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制， 筆者繪制了嬗變的動(dòng)力機(jī)制圖， 具體如圖2所示。

　　從圖2可以明顯看出， 信息公開是在創(chuàng)建透明政府過程中， 行政機(jī)關(guān)為了滿足公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)， 將在履行職責(zé)過程中制作或獲取的以一定形式記錄、保存的信息向社會(huì)公眾公開的活動(dòng)， 包括預(yù)算、決算、批文、公示等形式。在實(shí)施政府信息公開過程中， 受到法律、政策、技術(shù)等環(huán)境因素的影響， 這些環(huán)境因素也不是相互獨(dú)立的， 其間也是相互交叉關(guān)聯(lián)的， 正是由于這些因素隨著時(shí)代與歷史的向前發(fā)展不斷演進(jìn)， 最終促使了信息公開向數(shù)據(jù)開放的嬗變。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是在創(chuàng)建透明政府、智慧政府和責(zé)任政府的過程中， 政府部門為了滿足公眾的數(shù)據(jù)利用權(quán)， 對(duì)其在履行行政職能、管理社會(huì)公共事務(wù)過程中采集和儲(chǔ)存的大量原始數(shù)據(jù)， 全部、及時(shí)并以開放的格式永久免費(fèi)和免于授權(quán)地向公眾開放， 并將公眾開發(fā)上傳的數(shù)據(jù)產(chǎn)品繼而再提供給社會(huì)公眾使用， 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展， 旨在培育良性循環(huán)的政府開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈。政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放嬗變過程是復(fù)雜的， 涉及的因素也是多樣的， 驅(qū)動(dòng)作用和機(jī)制更是復(fù)雜和往復(fù)的， 下面僅選擇關(guān)鍵且明顯的幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

　　2.1 法律層面的保障與推動(dòng)

　　美國(guó)是最早實(shí)行數(shù)據(jù)開放的國(guó)家之一。1966年以前， 美國(guó)公民要想獲取政府部門持有的文獻(xiàn)、檔案等政府信息， 主要依據(jù)美國(guó)1789年制定的《管家法》和1946年的《行政程序法》的有關(guān)規(guī)定， 但由于這兩部法律的條文詞義模糊和界定不嚴(yán)， 政府機(jī)構(gòu)常常濫用相關(guān)規(guī)定拒絕向公眾提供信息， 逐漸成為政府秘密的源頭。1966年正式頒布《信息自由法》， 并隨著時(shí)代的發(fā)展歷經(jīng)多次修正， 以立法的形式規(guī)范和細(xì)化豁免公開的9種情況， 特別是1974年的《隱私權(quán)法》， 1976年的《陽光政府法》， 1996年的《電子信息自由法》， 2002年的《情報(bào)授權(quán)法》， 2007年的《公開政府法》以及13489、13526號(hào)總統(tǒng)令的簽署都從法律層面上保障了信息公開與數(shù)據(jù)開放工作的開展和實(shí)施。我國(guó)的《政府信息公開條例》開啟了政府信息公開立法的第一步， 2011年8月最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》搭建了關(guān)于政府信息公開訴訟制度的基本框架， 此后圍繞政府信息公開相關(guān)事宜進(jìn)行了一系列法律法規(guī)的修改完善以及相關(guān)司法解釋的出臺(tái)為政府信息公開工作的順利實(shí)施提供了強(qiáng)有力的法律環(huán)境保障。為確保政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放有章可循， 完善政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理方面現(xiàn)有的法律制度體系， 為數(shù)據(jù)資源共享提供立法保障就顯得尤為必要和重要。從2015年開始， 我國(guó)很多省份已陸續(xù)出臺(tái)了適合自身區(qū)域特征的制度規(guī)范， 比如， 《山東省政務(wù)信息資源共享管理辦法》《杭州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理暫行辦法》《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》等， 明確了政務(wù)數(shù)據(jù)資源范圍、職責(zé)分工、資源管理平臺(tái)定位、共享使用流程、安全保障體系和長(zhǎng)效機(jī)制等。同時(shí)， 上海市率先開展了政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放的探索實(shí)踐， 初步建立起政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄體系， 已建成政府?dāng)?shù)據(jù)資源服務(wù)平臺(tái)， 并打造了公共信用信息服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)上政務(wù)大廳等一批跨部門、跨領(lǐng)域的業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)?？傊?應(yīng)建立健全數(shù)據(jù)開放的相關(guān)法律法規(guī)， 從法律層面入手去界定數(shù)據(jù)開放的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、許可、開放邊界、數(shù)據(jù)清單、開放內(nèi)容等方面， 使政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放有法可依， 強(qiáng)制性地推動(dòng)政府部門、公共服務(wù)型企事業(yè)單位等部門深刻認(rèn)識(shí)和發(fā)現(xiàn)自身所擁有的數(shù)據(jù)資源并主動(dòng)開放， 保障數(shù)據(jù)開放的工作機(jī)制與開發(fā)利用效率。

圖2 政府信息公開向政府?dāng)?shù)據(jù)開放嬗變的動(dòng)力機(jī)制

　　2.2 政策的制定與導(dǎo)向

　　統(tǒng)籌整合政務(wù)信息化工作， 打破數(shù)據(jù)資源“部門化”壁壘， 促進(jìn)政府部門間業(yè)務(wù)協(xié)同， 避免重復(fù)建設(shè)“信息孤島”， 推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)一步向社會(huì)開放， 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變， 激發(fā)市場(chǎng)活力， 這已成為大數(shù)據(jù)時(shí)代建設(shè)法治政府、開放政府、服務(wù)政府的必然要求， 需要國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)以及相關(guān)政策的出臺(tái)與實(shí)施。在美國(guó)， 自2009年奧巴馬政府《開放政府指令》的出臺(tái)， 開放政府合作組織的成立， Data.Gov的上線以及世界銀行政府?dāng)?shù)據(jù)開放項(xiàng)目的推進(jìn)， 開放政府?dāng)?shù)據(jù)在許多國(guó)家迅速推進(jìn)。2010年11月， 歐盟首次提出“歐盟開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”。2011年， 美國(guó)、英國(guó)、巴西等8國(guó)宣布成立“開放政府聯(lián)盟”， 并發(fā)布《開放政府宣言》。2012年， 日本IT戰(zhàn)略本部發(fā)布電子政務(wù)開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略草案， 邁出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵一步。2015年8月， 我國(guó)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”作為重要任務(wù)進(jìn)行部署， 明確要求在2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享使用格局， 要在2018年底之前建成政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)， 要在2020年底之前逐步實(shí)現(xiàn)交通、醫(yī)療等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開放。2016年2月， 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》中明確指出， 要按照《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》的要求， 穩(wěn)步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放， 特別強(qiáng)調(diào)要支持鼓勵(lì)社會(huì)力量充分開發(fā)利用政府?dāng)?shù)據(jù)資源。所以， 隨著政府信息公開工作向縱深方向發(fā)展， 關(guān)于數(shù)據(jù)開放的相關(guān)政策陸續(xù)出臺(tái)， 必然對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的未來前景與方向予以定位與規(guī)范， 促進(jìn)信息公開向數(shù)據(jù)開放的嬗變。