在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議日前要求今年重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算、保障性住房、食品安全、環(huán)保、招投標(biāo)、生產(chǎn)安全、征地拆遷，以及價(jià)格和收費(fèi)八個(gè)方面的信息公開(kāi)后，截至目前，已有90多個(gè)中央部委公布了2012年度預(yù)算。
國(guó)務(wù)院對(duì)信息公開(kāi)的要求是，加快公開(kāi)步伐，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，提高公開(kāi)的質(zhì)量和實(shí)效。具體到政府預(yù)算，其中的“三公”經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)的公布要細(xì)化到“款”，有關(guān)民生的支出要細(xì)化到“項(xiàng)”。這相對(duì)提高了信息公開(kāi)的程度。而從上述公布預(yù)算的部委來(lái)看，基本都能落實(shí)國(guó)務(wù)院的此一要求，其與往年相比，一個(gè)值得肯定的變化是，在格式上有所進(jìn)步，在時(shí)間上有所提前，并增加了部門(mén)職能介紹，預(yù)算表也首次納入政府性基金支出。
盡管如此，預(yù)算公開(kāi)的內(nèi)容還是很粗線條，對(duì)多數(shù)沒(méi)有財(cái)務(wù)知識(shí)的公眾來(lái)說(shuō)，可能不知所云。預(yù)算公開(kāi)的目的，不僅僅止于公開(kāi)，而是在公開(kāi)后，要讓一般公眾看得明白，知曉每一筆費(fèi)用，到底用在了哪兒，是否合理，有沒(méi)有超標(biāo)。這樣才能起到監(jiān)督作用。要讓公眾看得明白，就必須越細(xì)越好。
事實(shí)上，按照目前的技術(shù)水平，預(yù)算項(xiàng)目表公開(kāi)到“類、款、項(xiàng)、目”中的“項(xiàng)”級(jí)甚至“目”級(jí)科目，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，完全可以做到。因?yàn)檎诰幹谱约旱念A(yù)算時(shí)，已掌握到“目”級(jí)科目?？蔀槎粸?，就不是一個(gè)水平問(wèn)題，而是一個(gè)態(tài)度問(wèn)題，因而，這里的關(guān)鍵還在于，政府是否愿意無(wú)保留地向公眾敞開(kāi)自己的錢(qián)袋子，從而接受社會(huì)的監(jiān)督。
政府預(yù)算的公開(kāi)，不是一個(gè)可輕可重、可小可大的問(wèn)題。民主社會(huì)，對(duì)政府的約束，一個(gè)非常重要的方面就是預(yù)算。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)，政府的一切運(yùn)作乃至政府職能發(fā)揮的本身，其前提，須有財(cái)政的支持。從這個(gè)意義說(shuō)，在政府各項(xiàng)信息的公開(kāi)中，政府財(cái)政的透明度處于首要的地位，可以作為衡量政務(wù)公開(kāi)透明的標(biāo)準(zhǔn)。
以此來(lái)看，目前我們的政府施政行為難言樂(lè)觀。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)蔣洪教授在《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后，曾帶領(lǐng)一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)分和排序，結(jié)果平均得分只有21.71。按蔣洪的說(shuō)法，該項(xiàng)評(píng)估所采取的是一種要求非常低的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查只考察財(cái)政信息是否能夠獲得，沒(méi)有考慮這些信息的規(guī)范性、真實(shí)性與及時(shí)性，也沒(méi)有過(guò)多地涉及信息細(xì)節(jié)。
這只是政府信息不透明的一個(gè)方面。之所以如此，根源在于沒(méi)有把政務(wù)公開(kāi)視為政府的一種當(dāng)然義務(wù)?，F(xiàn)行預(yù)算法就表明了這一點(diǎn)。作為規(guī)范政府預(yù)算的大法，預(yù)算法雖然規(guī)定人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)本級(jí)和下級(jí)政府的預(yù)決算進(jìn)行監(jiān)督，政府財(cái)政部門(mén)有負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)政府各部門(mén)及其所屬各單位預(yù)算執(zhí)行之權(quán)，以及政府審計(jì)部門(mén)對(duì)本級(jí)各部門(mén)、各單位和下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督之責(zé)任；但上述對(duì)預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定，并未涉及政府預(yù)算向社會(huì)公開(kāi)的問(wèn)題，即使向全國(guó)人大提交審查的預(yù)算和決算，也是以報(bào)告的形式出現(xiàn)，代表們的討論沒(méi)有系統(tǒng)的賬目數(shù)據(jù)參考。無(wú)論是人大的監(jiān)督，還是政府財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，就中國(guó)的情況看，本質(zhì)而言，都是政府內(nèi)部的監(jiān)督，用法律的語(yǔ)言說(shuō)，是一種同體監(jiān)督。這種排斥公眾參與的監(jiān)督，雖不能說(shuō)沒(méi)有一點(diǎn)作用，但肯定要大打折扣。
政府信息的公開(kāi)透明無(wú)疑是防止政府黑箱作業(yè)、少數(shù)人壟斷決策過(guò)程的良方。雖然在中國(guó)特殊的國(guó)情下，要一步到位，完全公開(kāi)政府的各項(xiàng)信息和決策過(guò)程，是不可能的，但從政府預(yù)算信息的公開(kāi)入手，打開(kāi)預(yù)算監(jiān)督的缺口，形成一種預(yù)算民主，來(lái)約束政府行為，可能是一條代價(jià)比較小的有中國(guó)特色的民主之路。因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)證明，預(yù)算的公開(kāi)透明意味著公眾參與和民主監(jiān)督，在這方面，香港為我們提供了一個(gè)榜樣。
按照香港的財(cái)政預(yù)算制定規(guī)則，財(cái)政司司長(zhǎng)在向立法會(huì)正式發(fā)表財(cái)政預(yù)算案前3到4個(gè)月，須向社會(huì)公眾展開(kāi)咨詢；同時(shí)包括財(cái)政司司長(zhǎng)在內(nèi)的政府官員，也要通過(guò)對(duì)商戶、企業(yè)和社團(tuán)的走訪，親身感受經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整的影響。這個(gè)“自下而上”的過(guò)程，其實(shí)就是一個(gè)公眾參與和監(jiān)督的過(guò)程。在綜合各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，香港財(cái)政司會(huì)提出一個(gè)初步方案，遞交立法會(huì)審議。立法會(huì)的辯論也是一個(gè)公開(kāi)和民主的過(guò)程。之后任何一個(gè)香港市民即可拿到足本的預(yù)算案。同時(shí)，預(yù)算案的電子版也將上網(wǎng)，任何人都可以查閱。而這個(gè)電子版更加詳盡，各部門(mén)對(duì)其職責(zé)非常具體，并有量化指標(biāo)，許多工作都詳盡到明白陳述需要多少個(gè)人工小時(shí)來(lái)完成。
當(dāng)然，香港的“預(yù)算民主樣本”也并非天生如此，除了民眾和社會(huì)的努力爭(zhēng)取外，也隱含著政府部門(mén)在多大程度上愿意向社會(huì)公眾出讓預(yù)算監(jiān)督權(quán)的問(wèn)題。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，雖然目前無(wú)法做到如香港般讓預(yù)算的整個(gè)形成過(guò)程公開(kāi)和透明，但至少在預(yù)算表的內(nèi)容公開(kāi)上，要細(xì)化、細(xì)化、再細(xì)化！
