(二)數(shù)據(jù)開放在應急管理中的實際運用
1.數(shù)據(jù)開放平臺建設概況
隨著數(shù)據(jù)價值的日益凸顯，數(shù)據(jù)開放運動在全球范圍內(nèi)迅速興起。2009年上線的美國聯(lián)邦政府數(shù)據(jù)開放平臺成為全球首個政府數(shù)據(jù)開放平臺。英國政府建立data.gov.uk網(wǎng)站，向社會開放中央政府和地方政府部門的數(shù)據(jù)。澳大利亞運行data.gov.au網(wǎng)站，提供政府數(shù)據(jù)的公眾訪問通道。我國數(shù)據(jù)開放的廣度和深度也在不斷拓展，數(shù)據(jù)開放的應用領域在擴大。截止2017年3月11日，上海市、武漢市等多個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺開放了大量的數(shù)據(jù)集，其中，上海達918個，涵蓋經(jīng)濟建設、教育科技、公共安全等12個領域。武漢達1999個，涵蓋經(jīng)濟發(fā)展、能源環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生等12個領域，見表1。
2.數(shù)據(jù)開放在應急管理中的具體運用
當前，數(shù)據(jù)開放無論在應急管理的事前準備、事中響應，還是事后的恢復和重建階段都有著不同程度的應用。
(1)努力做好事前準備工作。在事前準備階段，應急管理相關部門和組織注重對各類突發(fā)事件信息的研判，收集、整合各類突發(fā)事件的歷史和現(xiàn)實數(shù)據(jù)，做到對部分突發(fā)事件進行預警并動員社會力量和資源準備開展處置工作。2012年颶風“桑迪”襲擊美國，美國東部地區(qū)遭遇了洪水和雨雪災害，并引發(fā)了大面積停電停水、通信中斷等方面的事故。但在颶風抵達前，紐約市政府已將實時更新的颶風疏散區(qū)地圖數(shù)據(jù)發(fā)布在紐約市的數(shù)據(jù)開放平臺上，使得公民可以通過網(wǎng)絡查看疏散線路，并在后期不斷更新紅十字會的避難場所、食物供給、志愿者需求等信息。以美國紐約市的社會治安治理為例，長期以來，社會治安是紐約市政府比較棘手的問題，每年都要花費大量的資金用于警用設備的購買，但實際效果卻不見明顯。后來，紐約市政府將犯罪人員的犯罪記錄放在數(shù)據(jù)開放平臺上，發(fā)動社會公眾的力量開發(fā)手機應用以減少公眾進入犯罪高發(fā)區(qū)的可能性，并整合犯罪記錄數(shù)據(jù)和動態(tài)交通數(shù)據(jù)，科學部署轄區(qū)警力，預防并減少犯罪案件的發(fā)生[12]。由此可見，數(shù)據(jù)開放在政府應急管理中的重要作用，應急管理部門通過開放相關數(shù)據(jù)，增強公眾對突發(fā)事件的防范意識，對事前預防和解決危機都有著積極的作用。
(2)積極開展事中響應工作。在事中響應階段，突發(fā)事件發(fā)生的緊迫性、不確定性給應對處置工作帶來一定的困難。但是，如果開放政府數(shù)據(jù)將會給政府、社會組織或公眾開展應急響應帶來極大的便利。西方發(fā)達國家在政府數(shù)據(jù)開放應用于應急管理的過程中，十分注重與整個社會系統(tǒng)建立合作關系，已形成多方參與、分工有序、合作共贏的運行機制。2015年尼泊爾發(fā)生8.1級地震，美國數(shù)字地球公司在災后第一時間便對外免費在線開放了受災地區(qū)的高分辨率衛(wèi)星影像，使得參與救援的指揮人員、工作人員能夠更好地實施救助工作。此外，美國數(shù)字地球公司還啟動了Tomnod眾包平臺，全球網(wǎng)絡志愿者可依托該平臺，幫助救災人員標注出地震所損壞的基礎設施、建筑物等，合理分配資源，推動救援工作的有序進行。新加坡陸路交通管理局利用數(shù)據(jù)通信傳輸技術和計算機處理技術等，建立了ITS智能交通系統(tǒng)，對現(xiàn)有的城市交通網(wǎng)絡進行整體性管理和監(jiān)控。如果突發(fā)交通事故，交通控制中心就會從綜合信息平臺獲取信息，及時向公眾提供交通狀況信息，并采取應對的舉措以減少次生事件的發(fā)生。因此，無論是政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺公開的數(shù)據(jù)，或是社會組織公開他們所擁有的數(shù)據(jù)，都會在突發(fā)事件的應急響應階段發(fā)揮重要的效用。
(3)科學組織事后恢復與重建工作。在事后恢復與重建階段，將開放的大數(shù)據(jù)運用于應急管理，有利于降低各類安全隱患和突發(fā)事件的事后影響，科學地組織事后恢復工作，保障事后恢復與重建的有效與有序。2008年，肯尼亞自發(fā)創(chuàng)建了非營利性危機預警平臺Ushahidi，主要通過自動收集文本文件、照片和音頻視頻等數(shù)據(jù)信息，上傳到統(tǒng)一的服務器中，由專職管理人員對海量信息進行甄別真?zhèn)?，并將真實信息標注到網(wǎng)頁上，最終以地圖上的彩色圓點作為呈現(xiàn)形式。公眾可以閱讀該地點發(fā)生的事件報告，具有一定的警示作用，也可為應急管理者采取有效的應對措施提供依據(jù)。中國疾病預防控制中心依托多學科優(yōu)勢，運用現(xiàn)代信息技術，搭建以傳染病疫情報告和突發(fā)公共衛(wèi)生事件為核心的網(wǎng)絡信息平臺即國家傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，對結核病、霍亂、不明原因肺炎等單病種進行監(jiān)測，實現(xiàn)了實時、在線、個案直報。在出現(xiàn)嚴重疫情后，系統(tǒng)會將信息公開，整合、利用各類信息有針對性地解決公共衛(wèi)生事件，緩解了社會公眾的恐慌情緒。
三、政府數(shù)據(jù)開放在應急管理運用中存在的問題
政府數(shù)據(jù)開放和共享有利于加強應急管理能力、提高應急管理水平、推動社會發(fā)展。但在現(xiàn)代社會各種因素的制約下，當前，政府數(shù)據(jù)開放在應急管理中的應用還存在數(shù)據(jù)應用能力不足、數(shù)據(jù)壁壘日益嚴重、信息安全形勢嚴峻、應急管理教育缺失等問題亟待解決。
(一)數(shù)據(jù)應用能力不足
隨著網(wǎng)絡運用的普遍性和可及性日益提高，當前數(shù)據(jù)產(chǎn)生量增長迅速，據(jù)IDC預測，到2020年中國的數(shù)據(jù)總量將達到8.4ZB，占全球數(shù)據(jù)量的24%。海量的數(shù)據(jù)資源為我國應急管理的發(fā)展帶來契機，但缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應用。一方面，是數(shù)據(jù)本身的非數(shù)字化、非結構化成為數(shù)據(jù)整合利用的障礙。非數(shù)字化信息如報紙、圖片、書籍等，其各自屬性、格式之間缺少兼容性，無法利用現(xiàn)代信息技術對其進行快速有效的處理，使得對數(shù)據(jù)信息的提取、存儲、管理和應用存在一定的困難。另一方面，是應急管理相關數(shù)據(jù)的關聯(lián)性應用較為薄弱。政府應急管理大都在非常態(tài)的情況下，針對突發(fā)事件，在有限的時間內(nèi)做出科學的決策，這就需要強大的數(shù)據(jù)整合、抓取和分析能力為其提供支撐，但現(xiàn)實情況并不是這樣。在2012年北京“7·21”暴雨災害中，氣象臺對降雨量、暴雨范圍和持續(xù)時間進行預報，但應急管理部門沒有將數(shù)據(jù)和山區(qū)泥石流風險數(shù)據(jù)合流進行關聯(lián)性分析，并未及時采取有效措施對山區(qū)居民進行預警，以致發(fā)生嚴重的泥石流災害。
(二)數(shù)據(jù)壁壘日益嚴重
受傳統(tǒng)科層制分工原則的影響，我國采用針對不同災種分門別類的應急管理模式，不同專業(yè)部門負責不同的應急情境。這種專業(yè)化分工在一定時期內(nèi)有利于提高應急管理專業(yè)化的程度，但也極易形成專業(yè)化背景下的信息壁壘。各級政府及其與公共安全相關的部門各自擁有大量數(shù)據(jù)卻未能有效共享，使得直面應急管理的部門所獲得的數(shù)據(jù)較為零散化、碎片化。此外，與歐美相比，我國數(shù)字化的數(shù)據(jù)資源總量較少，可供利用的數(shù)據(jù)供給小于需求，每年新增數(shù)據(jù)量僅占美國新增數(shù)據(jù)量的7%，歐洲的12%。我國尚未建成全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺。雖然北京、上海等地已建立政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站，但較之歐美國家，數(shù)據(jù)集開放的數(shù)量和種類相對較少，大量社會管理方面的核心數(shù)據(jù)并未對社會和其他政府部門開放。截止2017年3月11日，北京市在17個領域開放401個數(shù)據(jù)集，無錫市在15個領域開放889個數(shù)據(jù)集。同期美國開放192220個數(shù)據(jù)集，英國開放41183個數(shù)據(jù)集，見圖1。
圖1 美國等國家及我國部分城市政府開放數(shù)據(jù)集個數(shù)比較
數(shù)據(jù)來源：各地方政府數(shù)據(jù)開放平臺并經(jīng)作者整理所得。
由于我國沒有統(tǒng)一的信息存儲和管理標準，關于公共安全數(shù)據(jù)的采集和存儲，各地區(qū)、各部門在各自領域內(nèi)建立多重標準，致使不同平臺間的數(shù)據(jù)不能直接轉(zhuǎn)化和共享。如中國山地環(huán)境與災害數(shù)據(jù)庫、中國地質(zhì)災害數(shù)據(jù)庫元數(shù)據(jù)庫等建庫標準不一樣，致使在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)地質(zhì)災害數(shù)據(jù)共享較為困難。并且當發(fā)生重大突發(fā)事件時，政府部門在進行應急指揮過程中極易因為危機信息標準的缺失而造成信息溝通的壁壘，嚴重影響應急指揮和調(diào)度的進程。
(三)信息安全形勢嚴峻
基于數(shù)據(jù)的開放和共享，應急管理部門可以整合相關數(shù)據(jù)以處置突發(fā)事件，提高整個應急管理的效率。隨著數(shù)據(jù)挖掘與分析的精確化，信息泄露事件時常發(fā)生，個人隱私侵犯問題也愈發(fā)突出。因此，保護公民和國家的信息安全就顯得尤為重要。美國第二大醫(yī)療保險公司遭到黑客攻擊，8000名用戶的姓名、出生日期、家庭住址等個人信息被泄露。補天平臺曝出上海、重慶等地衛(wèi)生和社保系統(tǒng)存在大量高危漏洞，可能因此泄露數(shù)千萬用戶的社保信息。相關數(shù)據(jù)表明，當前至少有30個省市的社保系統(tǒng)、疾控中心等被曝出有高危漏洞，僅統(tǒng)計社保類信息安全漏洞就高達5279.4萬條，涉及數(shù)千萬人員的個人身份證、社會參保信息、財務等敏感信息。在這方面，管理制度安全和管理技術安全同樣重要。
目前，我國尚未建立政府數(shù)據(jù)分類分級的規(guī)范和標準，無法有效識別重要數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)和隱私數(shù)據(jù)，缺少針對不同類型數(shù)據(jù)開放的原則指導。雖然《中華人民共和國政府信息公開條例》從公開的范圍、方式和程序、監(jiān)督及保障層面對信息公開做出相關規(guī)定，但其中規(guī)定較為模糊且未涉及數(shù)據(jù)集層面，并且行政條例對人大、法院、檢察院和黨的工作機關缺少一定的約束性。此外，專門關于個人隱私保護和信息安全的法律法規(guī)如《個人信息保護法》還沒有出臺。2015年“兩會”期間，全國人大常委、南京郵電大學校長楊震也呼吁盡快制定《個人信息保護法》，建議有效管理個人信息，用法律手段懲罰泄露信息者。目前，涉及隱私保護的內(nèi)容大多散見于諸如《行政訴訟法》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《刑法》中，法律層面的不配套延緩了數(shù)據(jù)開放的步伐，增加了應急管理的難度。
(四)應急管理教育缺失
我國的應急安全教育，無論是應對傳統(tǒng)的公共安全威脅，比如自然災害，還是應對現(xiàn)代的公共安全威脅，比如恐怖襲擊、網(wǎng)絡安全等，還未形成一個橫向到邊、縱向到點的教育體系。與以知識傳授為主的一般學校教育相比，我國應急管理教育的理論研究和實踐探索還缺少深入、規(guī)范和系統(tǒng)的規(guī)劃設計。政府對應急管理教育、數(shù)據(jù)開放標準、數(shù)據(jù)開放程序等并未做出統(tǒng)一的規(guī)定，政府數(shù)據(jù)開放和應急管理教育方面的研究機構和專業(yè)團隊緊缺，這些都不利于高質(zhì)量政府數(shù)據(jù)開放平臺的建設和使用。政府開放的數(shù)據(jù)運用于應急管理是一項專業(yè)性較強的技術行為，要建立一支既精通應急管理又掌握數(shù)據(jù)應用技術的隊伍，否則，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源效用最大化。美國應急管理教育體系分為三級：第一級是美國聯(lián)邦應急管理署總部和10個設在各州的分支機構；第二級是國家級培訓教育系統(tǒng)；第三級是直接面向廣大民眾的各州應急培訓基地和已加入“EM HI-ED”計劃的高等院校。美國應急管理遠程教育為應急管理專家、志愿者、公眾等提供100門以上的免費培訓課程資源，如國內(nèi)應急準備指引、演習和評估等。而我國關于應急管理教育的課程設計不夠系統(tǒng)，對社會中平臺開發(fā)者、數(shù)據(jù)維護者等缺少數(shù)據(jù)安全、應急管理、數(shù)據(jù)應用等方面的綜合教育，容易導致政府數(shù)據(jù)開放平臺中數(shù)據(jù)更新較為遲緩。
