摘要：運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)調(diào)研、模擬用戶、統(tǒng)計(jì)分析等方法, 對除臺(tái)灣省之外的33個(gè)省級(jí)政府門戶網(wǎng)站的政府電子公共服務(wù)供給狀況進(jìn)行了研究。數(shù)據(jù)采集時(shí)段自2017年6月29日起至2017年10月29日止。研究發(fā)現(xiàn), 我國政府電子公共服務(wù)供給存在的共性問題包括:在服務(wù)對象和手段方面, 對象分類不盡一致, 手段并用未予提供, 難以達(dá)成用戶良好體驗(yàn);在服務(wù)功能和內(nèi)容方面, 無法做到徹底的在線服務(wù), 一些服務(wù)內(nèi)容仍需依賴實(shí)體大廳人工辦理;在服務(wù)過程及其成果方面, 鮮有行進(jìn)軌跡及成果呈現(xiàn), 全流程可視、追蹤和問責(zé)機(jī)制闕如;在服務(wù)產(chǎn)出及其形式方面, 仍有欄目無效、鏈接無效、產(chǎn)出無效現(xiàn)象, 難以滿足服務(wù)對象需求。為解決上述共性問題, 應(yīng)從思維觀念、體制機(jī)制、方式模式上找原因, 確立明確的發(fā)展方向, 提出合理的對策建議。
從1999年國家啟動(dòng)政府上網(wǎng)工程開始, 各級(jí)政府和部門相繼建立基于互聯(lián)網(wǎng)的政府網(wǎng)站。2002年, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》, 明確提出將政府門戶網(wǎng)站建設(shè)列為我國電子政務(wù)的重要建設(shè)內(nèi)容。2011年, 國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府網(wǎng)站管理工作的通知》, 將政府網(wǎng)站功能定位為“發(fā)布政府信息、提供在線服務(wù)、與公眾互動(dòng)交流”。2017年, 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》 (以下簡稱《指引》) , 提出政府網(wǎng)站應(yīng)具備“信息發(fā)布、解讀回應(yīng)、辦事服務(wù)、互動(dòng)交流”四大功能, 并對政府網(wǎng)站集約化平臺(tái)建設(shè)提出倡議要求, 推動(dòng)各級(jí)地方政府門戶網(wǎng)站及部門網(wǎng)站向省級(jí)政府門戶網(wǎng)站集中, 這表明省級(jí)政府門戶網(wǎng)站將成為未來政府電子公共服務(wù)的主要門戶。為考查省級(jí)政府門戶網(wǎng)站近20年來在服務(wù)型政府建設(shè)方面的發(fā)展成果和存在問題, 我們選取除臺(tái)灣省以外的33個(gè)省級(jí)政府門戶網(wǎng)站 (包括香港、澳門特別行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站) 的服務(wù)供給情況展開網(wǎng)絡(luò)調(diào)研, 找出它們在政府電子公共服務(wù)供給方面存在的共性問題, 以期對發(fā)展?fàn)顩r做出診斷并給出建議。
一、主要狀況
本次調(diào)研采取“網(wǎng)絡(luò)調(diào)研+模擬用戶+統(tǒng)計(jì)分析”的方式, 采用瀏覽、使用、下載、體驗(yàn)等方法, 對除臺(tái)灣省 (由于連接受限無法獲取相關(guān)數(shù)據(jù), 故排除在外) 以外的所有省級(jí)政府門戶網(wǎng)站 (共33家) 的政府電子公共服務(wù)供給狀況進(jìn)行近乎全樣本的調(diào)研。之所以選擇我國省級(jí)政府門戶網(wǎng)站作為調(diào)研對象, 一方面, 是因?yàn)椤吨敢穼φW(wǎng)站集約化平臺(tái)建設(shè)提出的倡議要求, 省級(jí)政府門戶網(wǎng)站將成為今后發(fā)展的重點(diǎn), 地方各級(jí)政府門戶網(wǎng)站及部門網(wǎng)站均要向省級(jí)集約化平臺(tái)部署, 省級(jí)政府門戶網(wǎng)站將逐漸成為政府提供公共信息和公共服務(wù)的“第一平臺(tái)”;另一方面, 是因?yàn)槠駷橹? 各級(jí)政府和部門網(wǎng)站, 特別是省級(jí)政府門戶網(wǎng)站, 無論在服務(wù)數(shù)量、服務(wù)內(nèi)容還是服務(wù)質(zhì)量上, 在現(xiàn)有的眾多政府公共服務(wù)提供渠道中都是表現(xiàn)最為突出、效益最為明顯的一個(gè), 其投資力度也最大, 服務(wù)功能也更為豐富, 代表著我國政府網(wǎng)站電子公共服務(wù)的發(fā)展水平。
根據(jù)全國政府網(wǎng)站基本信息數(shù)據(jù)庫2017年10月29日更新的最新數(shù)據(jù)顯示, 中國政府網(wǎng)站運(yùn)行總數(shù)為28565個(gè)較2015年8月的8.4萬余家在數(shù)量上大幅度減少, 顯示政府網(wǎng)站數(shù)量銳減, 呈現(xiàn)集約化管理趨勢, 表明無論是現(xiàn)在還是未來, 省級(jí)政府門戶網(wǎng)站都集中代表和反映我國政府電子公共服務(wù)供給的狀況。綜觀33個(gè)省級(jí)政府門戶網(wǎng)站上的電子公共服務(wù)供給, 在服務(wù)對象和手段、服務(wù)功能和內(nèi)容、服務(wù)產(chǎn)出及其形式等方面雖各具特色, 但表現(xiàn)出相近的取向, 取得了比較顯著的成果。
(一) 服務(wù)對象主要面向個(gè)人和法人
在33家調(diào)研對象中, 沒提供明顯服務(wù)對象分類的有天津市、湖北省、西藏自治區(qū)、青海省4家, 其他的29家均提供了面向不同服務(wù)對象的服務(wù)分類, 且除黑龍江省政府門戶網(wǎng)站 (中國黑龍江) 提供“面向公眾”“面向企業(yè)”“面向其他” (囊括行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他單位) 的服務(wù)分類之外, 其余調(diào)研對象的服務(wù)對象分類基本上分成群體與個(gè)體兩類。其中, 群體分類名稱有“法人”“企業(yè)”“單位”等, 個(gè)體分類名稱有“個(gè)人”“居民”“自然人”“公眾”“公民”“市民”等。此外, 有近三分之一的政府門戶網(wǎng)站對個(gè)體服務(wù)對象進(jìn)行了細(xì)分, 主要涉及外國人、外來人口、非本地居民、港澳臺(tái)僑、旅游者、農(nóng)民、農(nóng)民工、殘疾人、失業(yè)下崗 (者) 、特困家庭、婦女 (或孕產(chǎn)婦) 、老年人、離退休及孤獨(dú)老人、嬰幼兒和兒童青少年、大中小學(xué)學(xué)生等多類特定人群。
(二) 服務(wù)手段主要采用電子與傳統(tǒng)方式相結(jié)合
在33個(gè)調(diào)研對象中, 除澳門特別行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站之外, 其余政府門戶網(wǎng)站均不同程度提供了政務(wù)微博、政務(wù)微信、移動(dòng)客戶端等新媒體服務(wù)手段, 有近85%的政府門戶網(wǎng)站提供了至少兩種新媒體服務(wù)手段, 不同程度地實(shí)現(xiàn)了與“兩微一端”新媒體的融合, 表明電子服務(wù)手段應(yīng)用更加廣泛, 據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心 (CNNIC) 第39次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì), 截至2016年12月, “我國包括支付寶/微信城市服務(wù), 政府微信公眾號(hào)、網(wǎng)站、微博、手機(jī)端應(yīng)用等在內(nèi)的在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)到2.39億”。此外, 相較于服務(wù)的電子手段, 政府門戶網(wǎng)站還通過政府信息公開指南, 公示政府主動(dòng)公開信息查詢、依申請公開受理等渠道, 提供包括機(jī)構(gòu)名稱、通信地址、電話號(hào)碼、電子郵箱等信息, 公眾可以通過上門咨詢、電話咨詢、郵寄信件、電郵等傳統(tǒng)服務(wù)手段查詢、申請所需信息及進(jìn)行服務(wù)申訴。此外, 電子手段還與報(bào)紙、期刊雜志、廣播、電視等傳統(tǒng)手段以及審批中心、政務(wù)大廳、行政服務(wù)中心等實(shí)體載體運(yùn)用相結(jié)合, 一同為政府電子公共服務(wù)供給提供更多服務(wù)渠道。
(三) 服務(wù)功能內(nèi)容相當(dāng)豐富
現(xiàn)在的服務(wù)功能大多遵循2011年國務(wù)院提出的政府網(wǎng)站三大功能定位設(shè)置, 依據(jù)《指引》提出的四大功能建設(shè)擴(kuò)充目前還未完全顯現(xiàn), 總體情況是, 我國省級(jí)政府門戶網(wǎng)站在信息發(fā)布、辦事服務(wù)、互動(dòng)交流三大功能建設(shè)上已基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋, 其相應(yīng)欄目在政府門戶網(wǎng)站首頁的辨識(shí)度較高。
在信息發(fā)布方面, 現(xiàn)有功能多命名為信息公開, 主要對“地區(qū)概況、政策文件及解讀、人事信息、規(guī)劃計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政務(wù)動(dòng)態(tài)”等基本信息和“財(cái)政信息、政府清單、執(zhí)法監(jiān)督、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、民生信息、公共資源配置”等重點(diǎn)領(lǐng)域信息進(jìn)行主動(dòng)公開, 并面向服務(wù)對象提供依申請公開功能。
在辦事服務(wù)方面, 主要集中于審批事項(xiàng)在線辦理, 提供了包括辦事指南、表格下載、在線咨詢、在線預(yù)約、在線申報(bào) (或在線受理) 、結(jié)果查詢 (或在線查詢) 甚至網(wǎng)上支付 (如“中國上海”) 在內(nèi)的一系列服務(wù)功能, 并能夠依據(jù)上述流程提供服務(wù), 但真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上多部門聯(lián)審、聯(lián)辦服務(wù), 即完全實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理服務(wù)的還不多。雖然政府門戶網(wǎng)站和支撐政府辦事服務(wù)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的整合已經(jīng)產(chǎn)生明顯效果, 但很多省份還是處于兩個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)完全獨(dú)立的狀態(tài), 形式上整合, 實(shí)質(zhì)上未予整合。
在互動(dòng)交流方面, 大多設(shè)置了咨詢投訴、意見征集、在線訪談等功能, 功能欄目有互動(dòng)、互動(dòng)交流、政民互動(dòng)、問政等不同命名, 且命名與本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和信息化水平幾相呼應(yīng), 即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多以問政或政民互動(dòng)命名, 欠發(fā)達(dá)地區(qū)則多以互動(dòng)或互動(dòng)交流命名。具體功能欄目的分類有很多, 既有像公眾留言、評(píng)論、實(shí)時(shí)在線訪談、意見建議征集、問題調(diào)查、信息咨詢、投訴、領(lǐng)導(dǎo)信箱、網(wǎng)上直播等中規(guī)中矩的命名, 也有像回應(yīng)關(guān)切、政民零距離、我要咨詢、“我要……”等更具特色的命名, 表現(xiàn)出對了解公眾關(guān)注、聽取公眾呼聲、匯聚社情民意的重視。
目前, 與“解讀回應(yīng)”對應(yīng)的內(nèi)容一般是放在政府信息發(fā)布或互動(dòng)交流之下的一個(gè)欄目, 常被命名為“政策解讀”或“文件解讀”。《指引》要求政府網(wǎng)站在政府部門制定、發(fā)布重要政策文件時(shí)必須同時(shí)發(fā)布由政府權(quán)威部門提供的政策、文件解讀材料, 便利公眾了解到文件的背景、形成過程、目的意義, 以及文件要解決什么樣的問題, 以便公眾在知情的基礎(chǔ)上廣泛參與和實(shí)施監(jiān)督, 這對政府門戶網(wǎng)站提出了新的功能要求, “解讀回應(yīng)”將在今后一段時(shí)間成為建設(shè)焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。
關(guān)于功能, 面向公眾的部分主要呈現(xiàn)了在線信息服務(wù)、遠(yuǎn)程行政、遠(yuǎn)程旅行、遠(yuǎn)程教育與培訓(xùn)、遠(yuǎn)程就醫(yī)、虛擬圖書館服務(wù)、電子求職、電子化社會(huì)保障、電子報(bào)稅服務(wù)、電子商務(wù)、電子民主、電子身份認(rèn)證等內(nèi)容 (如圖1所示) , 面向企業(yè)的部分主要提供了電子商務(wù)、電子行政審批、電子采購與招標(biāo)、電子稅務(wù)、電子工商行政管理、進(jìn)出口配額許可證網(wǎng)上發(fā)放、綜合信息服務(wù) (包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、企業(yè)信用信息、政府經(jīng)濟(jì)白皮書、國際貿(mào)易統(tǒng)計(jì)資料、已注冊商標(biāo)數(shù)據(jù)庫、待轉(zhuǎn)讓的科技成果) 等內(nèi)容 (如圖2所示) , 基本上是依照公眾和企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求設(shè)計(jì)相應(yīng)功能。
(四) 服務(wù)內(nèi)容主要涉及信息服務(wù)和辦事服務(wù)
信息服務(wù)主要包括信息發(fā)布、互動(dòng)交流和解讀回應(yīng)三項(xiàng)內(nèi)容。其中, 信息發(fā)布最為成熟, 覆蓋范圍廣泛、內(nèi)容形式豐富、分類多種多樣, 既包括像地方概況、政府機(jī)構(gòu)、政府文件、統(tǒng)計(jì)信息、信息資源目錄、政務(wù)動(dòng)態(tài)、數(shù)據(jù)或文件下載等共性的信息服務(wù)分類, 也包括很多有網(wǎng)站自身特點(diǎn)的信息服務(wù)分類, 比如像北京市政府網(wǎng)站上的市政地圖、視頻北京, 云南省的旅游云南, 貴州省的應(yīng)用商城, 四川省的便民查詢, 上海市的數(shù)據(jù)開放等信息服務(wù)分類, 在展現(xiàn)出服務(wù)內(nèi)容豐富、多樣, 更貼近公眾需求的同時(shí), 體現(xiàn)了政府網(wǎng)站的“以人為本”建站理念。公眾可以通過政府網(wǎng)站提供的互動(dòng)交流與政策解讀回應(yīng)等欄目, 以咨詢、投訴、在線訪談等形式進(jìn)一步獲取與公眾切身利益相關(guān)的信息, 反映公眾需求。
圖1 面向公眾提供的政府電子公共服務(wù)功能內(nèi)容
圖2 面向企業(yè)提供的政府電子公共服務(wù)功能內(nèi)容
辦事服務(wù)是政府網(wǎng)站的核心服務(wù)內(nèi)容, 服務(wù)內(nèi)容常常按照服務(wù)部門、不同服務(wù)對象的服務(wù)主題進(jìn)行分類, 便于服務(wù)對象定位自己需要的服務(wù)內(nèi)容。目前, 所提供的辦事服務(wù)內(nèi)容無論是在質(zhì)量上還是在數(shù)量上都較以往有了很大提升, 但多部門聯(lián)審、聯(lián)辦的辦事服務(wù)項(xiàng)目不多。辦事服務(wù)的具體內(nèi)容包括面向公民個(gè)人的教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療、住房、交通、婚育、公用事業(yè)服務(wù)、證件辦理等項(xiàng)目, 也包括企業(yè)的開辦設(shè)立、納稅、工商管理、質(zhì)量檢查、安全防護(hù)、勞動(dòng)保障、執(zhí)業(yè)資格、商務(wù)投資、環(huán)境保護(hù)、破產(chǎn)注銷、外貿(mào)與交流、建設(shè)與管理等多項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容, 雖然辦事服務(wù)還遠(yuǎn)達(dá)不到國家要求的服務(wù)目標(biāo)和社會(huì)公眾的服務(wù)需求, 但基本上能夠覆蓋公民個(gè)人、法人單位整個(gè)生命周期的主要階段和主要節(jié)點(diǎn)的關(guān)鍵服務(wù)事項(xiàng)。如圖3描繪的依公民個(gè)人生命周期中重要人生事件提供的服務(wù)項(xiàng)目, 連同在公民個(gè)人的生命周期全過程中隨時(shí)需要政府提供的各類其他公共服務(wù), 包括交通出行、文體旅游、出境入境、公共事業(yè)、民族宗教、醫(yī)療衛(wèi)生、證件辦理、其他服務(wù)等, 已在一些門戶網(wǎng)站中有所體現(xiàn)。
(五) 服務(wù)產(chǎn)出的形式和有效性方面有待完善
在服務(wù)產(chǎn)出方面, 有過半的調(diào)研對象能夠從教育水平、自身能力、語言差異等方面綜合考慮不同用戶群體的特點(diǎn), 提供多種網(wǎng)頁瀏覽版本, 但在頁面展現(xiàn)、結(jié)構(gòu)布局上, 各網(wǎng)站表現(xiàn)風(fēng)格不一, 形式美觀度、查找便利性不強(qiáng)的情況并不鮮見。如新疆維吾爾自治區(qū)政府門戶網(wǎng)站首頁提供的政務(wù)微信二維碼標(biāo)識(shí)過小, 辨識(shí)度不高, 導(dǎo)致手機(jī)無法掃描識(shí)別, 政務(wù)微信渠道形同虛設(shè), 不能實(shí)現(xiàn)有效的服務(wù)。且欄目與內(nèi)容建設(shè)不規(guī)范、信息更新滯后、欄目內(nèi)容不充實(shí)、錯(cuò)別字、斷鏈、錯(cuò)鏈等問題仍然存在。
關(guān)于公眾都需要什么樣的服務(wù), 開布勒 (Ki?ler) 等曾對德國哈根市市民進(jìn)行過一項(xiàng)主題為“市民希望從市政府的行政管理中得到什么”的調(diào)查, 所獲得的依重要性排名在前14位的需求分別是:友好的工作人員、能懂的表格、全面的建議、殘疾人可訪問、快速處理、短暫的排隊(duì)時(shí)間、延長辦公時(shí)間、職責(zé)信息、填寫表格協(xié)助、靈活性解釋、一廳式辦公、短距離、愉快的等候區(qū)、愉快的辦公室。這些需求調(diào)研成果為滿足政府公共服務(wù)需求的可期程度探討提供了重要線索, 一些省級(jí)政府門戶網(wǎng)站將其映射到網(wǎng)上虛擬空間, 在滿足人們對政府電子公共服務(wù)的需求方面付出了努力, 服務(wù)形式和有效性由淺入深的不同程度依次排列如圖4所示, 箭頭指向順序展示了政府電子公共服務(wù)供給形式和有效性由淺度至深度的漸次趨向, 說明供給程度趨向末端的一些政府網(wǎng)站確有比較完善的政府電子公共服務(wù)供給, 但供給程度離末端越遠(yuǎn)的政府網(wǎng)站其功能內(nèi)容的質(zhì)量和績效越難盡如人意, 無法滿足需求, 這是為什么一些政府網(wǎng)站飽受詬病的原因, 漸次趨向體現(xiàn)出一些省級(jí)政府門戶網(wǎng)站政府電子公共服務(wù)在“以人為本”方面做出的努力, 可為政府電子公共服務(wù)供給獲得成功提供關(guān)鍵性元素和方向性指引。
圖3 依公民個(gè)人生命周期中重要人生事件提供的服務(wù)項(xiàng)目
圖4 服務(wù)形式和有效性漸次趨
(六) 服務(wù)形式已能提供多語種瀏覽及無障礙瀏覽
在服務(wù)形式方面, 除遼寧、黑龍江、山東、西藏4家政府門戶網(wǎng)站僅提供中文簡體瀏覽版本, 其余各家政府門戶網(wǎng)站均提供兩種以上的語言文字瀏覽版本, 英文、中文繁體瀏覽版本最為常見, 且多數(shù)政府門戶網(wǎng)站還能依據(jù)本地區(qū)特點(diǎn)及人口特征提供更為豐富的多種語種服務(wù)瀏覽形式, 如澳門特別行政區(qū)政府門戶網(wǎng)站提供的葡文版本, 內(nèi)蒙古自治區(qū)政府門戶網(wǎng)站提供的蒙文版本, 青海省政府門戶網(wǎng)站提供的藏文版本, 吉林省政府門戶網(wǎng)站提供的日文、韓文、俄文版本, 香港特別行政區(qū)政府網(wǎng)站提供的印地語、印尼語、尼泊爾語、烏爾都語、菲律賓語、泰語、越南語版本等等。值得注意的是, 當(dāng)前的多語種服務(wù)形式多停留在瀏覽功能上, 如提供英文版本的政府門戶網(wǎng)站就大多是直接鏈接到商務(wù)部門的英文網(wǎng)站, 能直接提供英文版網(wǎng)上辦事的政府門戶網(wǎng)站不多。
除常規(guī)形式的信息瀏覽形式之外, 更豐富的信息瀏覽形式也在不斷涌現(xiàn)。有60% (20家) 的政府門戶網(wǎng)站針對老年人、視覺障礙者、文化程度低者提供無障礙信息瀏覽服務(wù), 通過調(diào)整字體、利用純文本模式、改變頁面配色、增加閱讀輔助線、詞句點(diǎn)讀、語音導(dǎo)航等輔助功能來滿足有閱讀障礙服務(wù)群體的特殊服務(wù)需求, 對特殊服務(wù)群體的服務(wù)形式更為直接和有效, 該項(xiàng)服務(wù)開展時(shí)間不長, 還存在很多不足, 有很大的提升空間, 但確是政府提供無差別公共服務(wù)非常有益的探索和嘗試。
此外, 部分政府門戶網(wǎng)站重視服務(wù)形式對用戶體驗(yàn)的影響, 關(guān)注服務(wù)易用性。如在新媒體入口標(biāo)識(shí)明顯, 湖南省與上海市政府門戶網(wǎng)站做得較有特色, 它們將可以代表新媒體的經(jīng)典圖標(biāo)置于網(wǎng)頁上, 形象美觀、易于辨識(shí), 特別是湖南省政府門戶網(wǎng)站, 當(dāng)用戶移動(dòng)鼠標(biāo)至新媒體圖標(biāo)時(shí)可以顯示對應(yīng)欄目文字, 則更加易于公眾使用。
二、共性問題
對33家省級(jí)政府門戶網(wǎng)站的問題進(jìn)行比較梳理, 發(fā)現(xiàn)它們在政府電子公共服務(wù)供給的服務(wù)對象和手段、服務(wù)功能和內(nèi)容、服務(wù)過程及其成果、服務(wù)產(chǎn)出及其形式等方面普遍存在以下共性問題。
(一) 服務(wù)對象和手段
服務(wù)對象分類不盡一致, 手段并用未予便利提供, 難以達(dá)成用戶良好體驗(yàn)。
?、狈?wù)對象
就服務(wù)對象來說, 學(xué)術(shù)界達(dá)成的基本共識(shí)是, 政府電子公共服務(wù)供給的服務(wù)對象主要是公民和企業(yè)。如胡廣偉等認(rèn)為, “EGPS的服務(wù)對象主要包括兩類:公眾與企業(yè)組織。其中企業(yè)組織還可細(xì)分為企業(yè)、非營利性公共組織、社會(huì)團(tuán)體等。”李章程認(rèn)為, “就服務(wù)對象來說, (在線服務(wù)) 主要包含電子化企業(yè)服務(wù)與電子化公民服務(wù)。”王建玲等認(rèn)同Dialogic研究報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)變量——電子服務(wù)的先決條件 (即本研究的基礎(chǔ)條件) 和電子服務(wù)的使用強(qiáng)度, 認(rèn)為電子服務(wù)的使用強(qiáng)度“涉及到公眾如何使用特定公共電子服務(wù)、商業(yè)部門如何使用特定公共電子服務(wù)以及企業(yè)使用信息技術(shù)的程度等”。歐洲電子政府公共服務(wù)“測評(píng)聚焦于電子政府前—后臺(tái)公共服務(wù), 對象是20項(xiàng)電子化公共服務(wù)項(xiàng)目, 包括對公民提供的12項(xiàng)服務(wù)……為企業(yè)提供的8項(xiàng)服務(wù)”, 由此可見, 主要面向公眾和企業(yè)提供政府電子公共服務(wù)成為各國實(shí)踐界開發(fā)建設(shè)政府電子公共服務(wù)系統(tǒng)的重點(diǎn)。
33家省級(jí)政府門戶網(wǎng)站為公民和企業(yè)提供的服務(wù)項(xiàng)目主要采取了如下三種分類方式:
一是以北京市人民政府門戶網(wǎng)站 (首都之窗) 、上海市人民政府門戶網(wǎng)站 (中國上海) 為代表的一類政府門戶網(wǎng)站, 這類網(wǎng)站占絕大多數(shù)。它們明顯的共同之處是將為公民個(gè)人和為企業(yè)法人提供的服務(wù)項(xiàng)目分開呈現(xiàn), 且分類與服務(wù)項(xiàng)目處在不同的層級(jí)上。當(dāng)然, 它們也有各自的特色, 如:“首都之窗”首頁上的四類服務(wù)欄目包括“政務(wù)信息、政民互動(dòng)、政務(wù)服務(wù)、便民服務(wù)”。其中, “政務(wù)服務(wù)”欄目之下分別提供“法人服務(wù)、個(gè)人服務(wù)”、按委辦局找服務(wù)、熱點(diǎn)推薦、辦事進(jìn)度查詢”等分類服務(wù)項(xiàng)目;“便民服務(wù)”欄目之下又分別提供“教育培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、住房保障、交通出行、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、婚育收養(yǎng)、公用事業(yè)”等分類服務(wù)項(xiàng)目?！爸袊虾！笔醉撋弦彩撬念惙?wù)欄目, 分別是“政府信息公開、網(wǎng)上政務(wù)大廳、政民互動(dòng)、公眾服務(wù)”。其中, “網(wǎng)上政務(wù)大廳”欄目下提供“審批事項(xiàng)、服務(wù)事項(xiàng)、事中事后監(jiān)管、數(shù)據(jù)開放”四個(gè)分類;“服務(wù)事項(xiàng)”欄目下按生命周期分類, 又為公民“個(gè)人”提供“生育收養(yǎng)、戶籍辦理、教育科研、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、納稅繳費(fèi)、婚姻登記、住房保障、社會(huì)保障、證件辦理、出境入境、醫(yī)療衛(wèi)生、離職退休”等類別的服務(wù)項(xiàng)目;為“法人”提供“設(shè)立變更、準(zhǔn)營準(zhǔn)辦”、稅收財(cái)務(wù)、人力資源、投資審批、國土建設(shè)、環(huán)保綠化、醫(yī)療衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、質(zhì)量技術(shù)、檢驗(yàn)檢疫、破產(chǎn)注銷”等類別的服務(wù)項(xiàng)目。
二是以天津市等為代表的政府門戶網(wǎng)站, 它們基本上把為公民個(gè)人和為企業(yè)法人提供的服務(wù)項(xiàng)目混在一起, 當(dāng)然也不排除其中有個(gè)別類別是分開呈現(xiàn)的。如天津市人民政府門戶網(wǎng)站首頁上有三類服務(wù)欄目, 分別是“信息公開、服務(wù)、問政”。其中, “服務(wù)”欄目之下又分為“公眾服務(wù)、查詢服務(wù)、行政審批平臺(tái)、微服務(wù)、便民服務(wù)”等類別。以“公眾服務(wù)”為例, 該欄目下又分為“辦事服務(wù)、主題服務(wù)、生命周期服務(wù)”等類別。其中, “辦事服務(wù)”欄目下提供“設(shè)立變更、經(jīng)營許可、企業(yè)納稅、年檢年審、質(zhì)量檢查、公共資源、勞動(dòng)保障、商務(wù)投資、對外交流、建設(shè)管理、安全防護(hù)、環(huán)境保護(hù)、婚姻家庭、生育收養(yǎng)、戶籍身份、教育培訓(xùn)、勞動(dòng)就業(yè)、兵役服務(wù)”等分類服務(wù)項(xiàng)目, 是將為公民個(gè)人和為企業(yè)法人提供的服務(wù)項(xiàng)目混在一起呈現(xiàn)?！爸黝}服務(wù)”欄目下提供“公司開辦、企業(yè)開辦、企業(yè)變更、商務(wù)商貿(mào)、市容環(huán)境、公路道橋、其他法人、公共事業(yè)、個(gè)人服務(wù)、涉外服務(wù)、專利保護(hù)”等分類服務(wù)項(xiàng)目, 是專為企業(yè)法人提供的。“生命周期服務(wù)”欄目下提供“產(chǎn)前與嬰幼兒、義務(wù)教育、高職中、高等教育、工作、就業(yè)、婚姻、離退休、離世”等分類服務(wù)項(xiàng)目, 是專為公民個(gè)人提供。
三是以重慶市為代表的政府門戶網(wǎng)站, 雖然將“辦事服務(wù)”分為“個(gè)人辦事”和“單位辦事”, 但如果用戶不知道應(yīng)該到哪個(gè)部門辦事或弄不清辦事的主題屬于哪類, 那就只能在迷宮中摸索了。如重慶市政府門戶網(wǎng)站首頁上的服務(wù)欄目分為“政府信息、辦事服務(wù)、互動(dòng)交流”, 再將“辦事服務(wù)”分為“個(gè)人辦事、單位辦事、進(jìn)度查詢”等, 但下一級(jí)呈現(xiàn)的卻是“按部門”和“按主題”提供兩個(gè)服務(wù)分類, “按部門”下列44個(gè)部門;“按主題”下列23個(gè)主題, 其中竟然還有“其他服務(wù)”和“綜合其他”之別, “證件辦理”欄目下羅列了11頁的辦理項(xiàng)目, 極不便利查找, 無法做到讓服務(wù)對象有良好的體驗(yàn)。將服務(wù)分類與具體服務(wù)項(xiàng)目混在一起呈現(xiàn), 雖然與服務(wù)項(xiàng)目紛繁復(fù)雜和為每類服務(wù)對象提供的很多服務(wù)項(xiàng)目不能一步分類到位有關(guān), 但與相關(guān)部門和工作人員的理念、觀念和認(rèn)識(shí)問題更密切相關(guān)。因?yàn)樵诂F(xiàn)代信息技術(shù)的支持下, 利用可視化的圖譜形象化地將服務(wù)類別的整體架構(gòu)予以展示, 再依服務(wù)對象的可能需求和搜索請求來友好呈現(xiàn)服務(wù)項(xiàng)目的索引信息, 本來不是一件十分困難的事情。不能予以清晰呈現(xiàn)、不能為公民和企業(yè)提供按圖索驥便利條件的關(guān)鍵原因, 表面上是網(wǎng)站服務(wù)水平不夠成熟、獲得性差, 從根上追究卻是相關(guān)部門和工作人員的理念、觀念和認(rèn)識(shí)不夠成熟以致行動(dòng)難以跟上發(fā)展節(jié)奏。
?、卜?wù)手端
就服務(wù)手段而言, 胡廣偉等曾提及“組織執(zhí)行戰(zhàn)略方案時(shí)可選的手段, 主要包括財(cái)政手段、人力手段和技術(shù)手段”, 并認(rèn)為“確定解決問題的技術(shù)與工具, 它允許針對不同政府部門的情況, 選用不同的工具和技術(shù), 確定解決問題的不同途徑”。澳大利亞福利署 (Centrelink) 對用戶調(diào)研得到的結(jié)論是, 雖然互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)逐漸普及, 但是“公眾更喜歡選擇電話以及面對面的方式獲得公共服務(wù)”。他們的觀點(diǎn)和結(jié)論所給予的啟示是, 雖然行政環(huán)境和服務(wù)手段發(fā)生了變化, 但面對不同服務(wù)對象的不同需求和他們自身的秉賦條件, 采取多樣化的服務(wù)手段 (包括提供不同的渠道和載體) 以滿足用戶個(gè)性化的需求始終是必要的, 面向不同的服務(wù)對象提供不同的服務(wù)手段, 才是真正地在踐行“以人為本”和“以用戶為中心”。其實(shí), 可以像澳大利亞福利署 (Centrelink) 一樣采取四種服務(wù)渠道——面對面、電話、在線、信件, 并以多種形式的載體——呼叫中心、客戶服務(wù)中心、信件、網(wǎng)絡(luò)、代理中心、服務(wù)接入點(diǎn)、自助亭、傳真、家訪等展現(xiàn)。不能因?yàn)檎呀?jīng)在網(wǎng)上提供政府電子公共服務(wù)了, 就不顧實(shí)際情況和現(xiàn)有條件, 把傳統(tǒng)的、便利的服務(wù)手段斷然摒棄。然而, 在具體實(shí)踐中, 這種情況卻是大量存在著。如申請港澳通行證, 只能在網(wǎng)上預(yù)約才能辦理, 那些用不好信息技術(shù)工具的老年人, 就是人已經(jīng)到了辦事大廳現(xiàn)場, 且現(xiàn)場只有很少人在辦理, 也不被允許直接辦理, 必須到網(wǎng)上預(yù)約之后才能現(xiàn)場辦理, 這根本就不是出于便民目的和為民著想, 這種情況應(yīng)予糾正, 以保證新舊系統(tǒng)轉(zhuǎn)換過程中各項(xiàng)秩序穩(wěn)定, “形成線上線下相融合的公共服務(wù)模式”, 使公民多元化需求得以滿足。
(二) 服務(wù)功能和內(nèi)容
在服務(wù)功能方面無法做到徹底的在線服務(wù), 一些服務(wù)內(nèi)容仍需依賴實(shí)體大廳人工辦理。
⒈服務(wù)功能
就服務(wù)功能來說, 公眾是政府電子公共服務(wù)的主要接受者和最終受益者, 政府“電子公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和核心在于提高政府滿足公眾需要的能力”。而政府滿足公眾需要的能力主要由政府電子公共服務(wù)功能設(shè)置及其建設(shè)來保障, 因?yàn)楣娛峭ㄟ^使用政府電子公共服務(wù)系統(tǒng)功能來滿足其公共服務(wù)需求的, 這無疑凸顯出服務(wù)功能的重要性。并且一定的忠誠度和滿意度是政府電子公共服務(wù)的績效、質(zhì)量和效益的最有力的證明, 基于此, 政府也應(yīng)像企業(yè)一樣以維持顧客忠誠度和降低顧客抱怨作為重要目標(biāo), 力求服務(wù)功能設(shè)置要簡便易用, 因?yàn)橹挥泄δ芎啽阋子貌艜?huì)有更多的人滿意, 才會(huì)有更多的人用, 才有忠誠度可言。
我國省級(jí)政府門戶網(wǎng)站在信息發(fā)布、辦事服務(wù)、互動(dòng)交流功能建設(shè)上基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋, 但在解讀回應(yīng)功能建設(shè)方面卻表現(xiàn)出明顯不足。以東北三省政府門戶網(wǎng)站為例, 黑龍江省人民政府門戶網(wǎng)站首頁提供的服務(wù)功能包括“省情、省政府、政務(wù)發(fā)布、專題專欄、辦事服務(wù)、互動(dòng)交流”。其中, “省情、省政府、政務(wù)發(fā)布、專題專欄”對應(yīng)信息發(fā)布功能;在“政務(wù)發(fā)布”之下設(shè)置的“政策解讀”對應(yīng)解讀回應(yīng)功能。
吉林省人民政府門戶網(wǎng)站首頁提供的服務(wù)功能包括“省政府、省長、政務(wù)、服務(wù)、互動(dòng)、省情、數(shù)據(jù)”。其中, “省政府、省長、政務(wù)、省情、數(shù)據(jù)”對應(yīng)信息發(fā)布;“服務(wù)”對應(yīng)辦事服務(wù);“互動(dòng)”對應(yīng)互動(dòng)交流。相應(yīng)功能建設(shè)不可謂不完備, 但絕大多數(shù)網(wǎng)站對應(yīng)解讀回應(yīng)和“互動(dòng)”過程中的公民參與度都顯得明顯不足, 說明對此類功能建設(shè)未予足夠重視, 不能不說是明顯缺憾。
遼寧省人民政府門戶網(wǎng)站首頁顯示的功能欄目涵蓋“走近遼寧、政府信息、網(wǎng)上辦事、互動(dòng)交流、專題專欄”。其中, “走近遼寧、政府信息、專題專欄”對應(yīng)信息發(fā)布功能, “政府信息”之下包括的“文件解讀”對應(yīng)解讀回應(yīng)功能;“網(wǎng)上辦事”對應(yīng)辦事服務(wù)功能。在“政府信息”之下設(shè)置的“文件解讀”明顯顯示出對解讀回應(yīng)的重視度不夠。實(shí)際上, 2013年10月1日頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》早已明確指出:“面對公眾關(guān)切不回應(yīng)、不發(fā)聲等問題, 易使公眾產(chǎn)生誤解或質(zhì)疑, 給政府形象和公信力造成不良影響……要以主動(dòng)做好重要政策法規(guī)解讀、妥善回應(yīng)公眾質(zhì)疑、及時(shí)澄清不實(shí)傳言、權(quán)威發(fā)布重大突發(fā)事件信息為重點(diǎn)”, 切實(shí)加強(qiáng)政府新聞發(fā)言人制度建設(shè), 加強(qiáng)機(jī)制建設(shè) (包括健全輿情收集和回應(yīng)機(jī)制, 完善主動(dòng)發(fā)布機(jī)制, 建立專家解讀機(jī)制, 建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制) , 完善保障措施 (包括加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo), 加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn), 加強(qiáng)督查指導(dǎo))。因此, 無論是解讀回應(yīng)功能闕如還是在二級(jí)目錄下設(shè)置說明, 都顯示相關(guān)政府部門對“解讀回應(yīng)”功能建設(shè)重視不夠, 表明該《意見》貫徹落實(shí)沒有到位, 政府應(yīng)對自身是否真正對公眾參與感興趣、是否愿意了解公眾意見建議以及有否阻礙公眾參與到政府事務(wù)中來等方面進(jìn)行自我檢省。
?、卜?wù)內(nèi)容
服務(wù)內(nèi)容是服務(wù)存在的基礎(chǔ)。政府門戶網(wǎng)站服務(wù)內(nèi)容建設(shè)還基本停留在信息公開和在線服務(wù)初級(jí)階段, 服務(wù)欄目設(shè)置的無序性和內(nèi)容質(zhì)量的失序性不同程度地存在著, 前者說明關(guān)涉服務(wù)內(nèi)容獲得性、友好性欄目的頂層設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)的規(guī)劃布局不足, 欠缺規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化約束;后者凸顯信息管理制度和監(jiān)控審核機(jī)制缺失, 使得日常信息審核走過場, 監(jiān)控審核程序流于形式。
例如, 網(wǎng)站首頁是網(wǎng)站內(nèi)容的聚類和索引, 它的最主要的作用是讓使用者——公眾直觀了解政府網(wǎng)站的主要功用。如果將多個(gè)欄目板塊完整列于網(wǎng)站首頁, 呈現(xiàn)在用戶面前的是碎片化信息, 不僅為用戶快速準(zhǔn)確查找所需資源設(shè)置了障礙, 還影響到用戶體驗(yàn)感, 可能會(huì)破壞公眾對政府服務(wù)的第一印象。
再比如, 一項(xiàng)審批事項(xiàng)線下辦理一般要經(jīng)過在線流程 (看指南) 、在線申報(bào)、在線預(yù)約、在線辦理、進(jìn)度結(jié)果查詢、獲取服務(wù)結(jié)果等幾個(gè)步驟, 當(dāng)前政府網(wǎng)站在審批事項(xiàng)辦事服務(wù)中雖然提供了包括辦事指南、表格下載、在線咨詢、在線預(yù)約、在線申報(bào) (或在線受理) 、結(jié)果查詢 (或在線查詢) 甚至網(wǎng)上支付 (如“中國上?！? 在內(nèi)的一系列服務(wù)功能, 但是從審批事項(xiàng)整個(gè)辦理流程來看, 這些本該由線上完成的辦事服務(wù)事項(xiàng), 尚無法實(shí)現(xiàn)徹底的一體化的“一站式”“一條龍”在線服務(wù), 仍需依賴線下實(shí)體政務(wù)大廳、政務(wù)服務(wù)中心推動(dòng)。
以“首都之窗”為例, 它在網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳中雖明確了審批事項(xiàng)的辦理流程, 依次是“看指南”“在線申報(bào)”“在線預(yù)約”“實(shí)體大廳辦事”“進(jìn)度結(jié)果查詢”“取證”, 但在所提供的在線審批服務(wù)事項(xiàng)中大多數(shù)是無法實(shí)現(xiàn)在線申報(bào)的, 說明政府網(wǎng)站辦事服務(wù)內(nèi)容建設(shè)沒有到位, 內(nèi)容的完整化、全流程供給遠(yuǎn)未達(dá)成。
從上述服務(wù)內(nèi)容來看, 各級(jí)政府和部門對自身網(wǎng)站的功能欄目設(shè)置缺乏科學(xué)嚴(yán)密的前期論證, 存在因可行性研究走過場而在條件不充分的情況下啟動(dòng)欄目建設(shè)的情況, 這種缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃、先天不足以及只管建設(shè)不顧結(jié)果的做法給功能欄目后期運(yùn)維埋下了隱患。如出現(xiàn)信息零散無分類的現(xiàn)象, 不方便公眾查尋信息。這種現(xiàn)象極易識(shí)別, 積重難返主要?dú)w因于領(lǐng)導(dǎo)未給予足夠重視, 未推動(dòng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)論證和科學(xué)的日常監(jiān)控審核復(fù)審機(jī)制的貫徹實(shí)施, 也歸因于具體管理者把關(guān)不嚴(yán), 對信息公開過程缺乏有效監(jiān)督等, 從而使信息失誤在所難免, 這一類問題的解決需要加強(qiáng)對信息效益的評(píng)估, 使政府網(wǎng)站把精力放在管好用好信息以及加強(qiáng)欄目設(shè)置及其內(nèi)容監(jiān)控的科學(xué)性上。
(三) 服務(wù)過程及其成果
在服務(wù)過程及成果方面鮮有行進(jìn)軌跡及成果呈現(xiàn), 全流程可視、追蹤和問責(zé)機(jī)制闕如。在要求政府網(wǎng)站應(yīng)具備的四大功能之中, 需要并能夠呈現(xiàn)服務(wù)過程、中間成果以及最后結(jié)果的功能非“辦事服務(wù)”莫屬。以調(diào)研對象的“辦事服務(wù)”中的“辦件查詢”功能為例, 絕大多數(shù)政府門戶網(wǎng)站僅向公眾公示事項(xiàng)辦理的最終結(jié)果, 少數(shù)政府門戶網(wǎng)站設(shè)置有“進(jìn)度查詢”“快遞跟蹤”“結(jié)果公示” (如吉林省政府門戶網(wǎng)站) , 進(jìn)度大多涉及“已收件”“審核中”“辦理中”“辦結(jié)”四種狀態(tài)。至于服務(wù)過程中的業(yè)務(wù)流程行進(jìn)軌跡及細(xì)節(jié), 如業(yè)務(wù)已流經(jīng)哪些部門、正在哪個(gè)部門辦理、辦理到什么程度、中間成果如何、欲流向哪個(gè)部門等基本未予以呈現(xiàn), 服務(wù)對象當(dāng)然就無從知曉辦事過程及相關(guān)細(xì)節(jié), 對中間階段的成果和相關(guān)人員的辦事績效也難以知情。
實(shí)際上, 很多行政審批系統(tǒng)已經(jīng)依據(jù)辦件承諾期限預(yù)設(shè)了預(yù)警、提醒、督促等功能, 只是這部分功能只提供給政府內(nèi)部人員使用而未對申請者提供。明顯缺少服務(wù)流程中間環(huán)節(jié)和節(jié)點(diǎn)處的階段性成果的細(xì)節(jié)性展示, 使得政府電子公共服務(wù)本來可以擁有的能夠?qū)崿F(xiàn)全流程透明、可視與可追蹤以保證公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的潛力和效力基本無從發(fā)揮, 在很大程度上影響了服務(wù)對象的服務(wù)體驗(yàn)度和滿意度, 制約了政務(wù)公開的腳步。同時(shí), 上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)或其他需要與之協(xié)同配合工作的政府部門也因?yàn)檗k事流程透明度有限、可視化不足而無從掌控全局、把握情況、有序銜接, 以致配合不力、救助不足、質(zhì)量和績效無法保障。尤其是在涉及多部門聯(lián)合辦公或跨部門聯(lián)合審批時(shí)情形更為嚴(yán)峻復(fù)雜, 以致在一定程度上阻礙了在服務(wù)提供中對行政權(quán)力的有效監(jiān)督, 甚至連實(shí)現(xiàn)對行政官員辦事不力的有序問責(zé)一道流于形式, 淪為空談。而實(shí)際上利用現(xiàn)代化的工具手段, 是可以做到對服務(wù)的運(yùn)行狀況及執(zhí)行操作的“相關(guān)部門及其工作人員的行為狀況的跟蹤評(píng)估, 并依據(jù)不同狀況作出相應(yīng)處理”, 從而實(shí)現(xiàn)對服務(wù)運(yùn)行狀況的全流程可視化及執(zhí)行操作的追蹤問責(zé)。
(四) 服務(wù)產(chǎn)出及其形式
在服務(wù)產(chǎn)出及形式方面, 仍有欄目無效、鏈接無效、產(chǎn)出無效現(xiàn)象, 難以滿足服務(wù)對象需求。
?、狈?wù)產(chǎn)出
就服務(wù)產(chǎn)出而言, 一些省級(jí)政府門戶網(wǎng)站仍存在欄目、鏈接和產(chǎn)出無效的現(xiàn)象, 易用性差, “一站式政府”狀態(tài)遠(yuǎn)未達(dá)成。如重慶市人民政府門戶網(wǎng)站, 在其“辦事服務(wù)”功能欄目下設(shè)置了“個(gè)人辦事功能”欄目, 在下一級(jí)又分為“按部門”和“按主題”兩個(gè)功能欄目。其中, 在“按主題”下列的23個(gè)主題之中的“證件辦理”功能欄目下又羅列了11頁的辦理項(xiàng)目, 當(dāng)查到“高校教師資格認(rèn)定”功能欄目后, 點(diǎn)擊“立刻辦理”功能模塊后, 會(huì)發(fā)現(xiàn)所顯示的是空白頁, 說明該欄目無效、鏈接無效、相應(yīng)產(chǎn)出無效, 只能是讓公眾在費(fèi)盡周折找到所需要的功能后再進(jìn)一步體驗(yàn)失望。由此可見, 雖然政府門戶網(wǎng)站提供的服務(wù)功能及其產(chǎn)出日趨豐富, 但其功能及產(chǎn)出的有效性、易用性仍未得到有力保障。
除此之外, 一些網(wǎng)站還不同程度地存在著內(nèi)容更新滯后、信息回應(yīng)不及時(shí)、信息發(fā)布不準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)更新信息時(shí)效性不強(qiáng)等問題, 影響了服務(wù)功能乃至網(wǎng)站的易用性, 使得信息和服務(wù)質(zhì)量都大打折扣。
最不應(yīng)該的是, 一些原本是熱點(diǎn)問題或主題專欄的功能欄目, 由于提供的信息內(nèi)容不足、時(shí)效不佳甚至出現(xiàn)“空欄目”現(xiàn)象, 使得信息的價(jià)值大打折扣, 這種情況持續(xù)下去, 勢必會(huì)造成用戶體驗(yàn)不友好的后果, 給公眾造成“形式主義”“形象工程”和“花架子”的印象, 以致嚴(yán)重?fù)p害政府網(wǎng)站的信譽(yù), 降低公眾的滿意度。如四川省政府門戶網(wǎng)站的省長信箱欄目, 意見反饋時(shí)間明顯偏長, 一般的意見咨詢回復(fù)時(shí)間都在一個(gè)月左右, 其中一個(gè)主題是“審車”的咨詢, 咨詢時(shí)間是2017年7月12日, 回復(fù)時(shí)間是2017年8月17日, 時(shí)間更是超過一個(gè)月;再比如黑龍江政府門戶網(wǎng)站的“互動(dòng)交流”的“網(wǎng)上咨詢”欄目中, 有一則主題為“請問全省的農(nóng)村大病醫(yī)保的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是”的咨詢, 政府回復(fù)“今年年初政府不能職能調(diào)整”出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤, 將“政府部門”錯(cuò)寫成“政府不能”。這些問題都將直接影響政府的服務(wù)形象和公眾對服務(wù)滿意度。雖然公眾對某政府門戶網(wǎng)站的服務(wù)產(chǎn)出的滿意度與公眾預(yù)期相關(guān), 與網(wǎng)站的用戶友好性相關(guān), 也與其他政府門戶網(wǎng)站的比較差異相關(guān), 但最主要的, 還是取決于該政府門戶網(wǎng)站自身服務(wù)產(chǎn)出的績效與質(zhì)量。
?、卜?wù)形式
就服務(wù)形式而言, 同一種內(nèi)容在不同條件下可以采取不同的形式, 同一種形式在不同條件下可以體現(xiàn)不同的內(nèi)容。但政府門戶網(wǎng)站在表現(xiàn)形式上顯得相對單調(diào), 整體體驗(yàn)效果欠佳。比如, 在所調(diào)研的33家省級(jí)政府門戶網(wǎng)站中, 盡管大部分政府門戶網(wǎng)站均能提供微博、微信和移動(dòng)客戶端, 但僅有極個(gè)別政府門戶網(wǎng)站提供了情景式服務(wù)導(dǎo)航, 即通過預(yù)設(shè)辦事活動(dòng)、模擬現(xiàn)實(shí)情境來增強(qiáng)用戶體驗(yàn)感, 絕大多數(shù)政府門戶網(wǎng)站仍單一地采取文字、圖片、音視頻等表現(xiàn)形式, 由此造成提供信息量不足, 使用效果受限, 影響到一部分服務(wù)對象對服務(wù)內(nèi)容的理解和使用, 影響著公眾對政府電子公共服務(wù)的滿意度。
實(shí)際上, 服務(wù)內(nèi)容是可以采用多語種、多媒體、無障礙辦事、“一條龍”服務(wù)等多樣化形式提供的, 還可以輔以“不同信息管理工具和器具, 如管理工具、證件查找工具等”多種形式提供, 以便利用戶個(gè)性化選擇和搜索。
一些政府門戶網(wǎng)站雖提供了相關(guān)服務(wù)形式, 但總體效果表現(xiàn)不是很理想。比如, 使用多語制服務(wù)形式的“首都之窗”, 其中文版本明顯不及其英文版本那樣富有條理、清晰明確, 兩者風(fēng)格表現(xiàn)出明顯的不統(tǒng)一。同時(shí), 它的一些重要的服務(wù)模塊, 如“北京微博發(fā)布廳”欄目顯示的字體過小, 用戶查找閱讀都不方便。
再比如多媒體服務(wù)形式提供, 雖然一些網(wǎng)站針對老年人、盲人、文盲等不便閱讀人群的瀏覽需求和特點(diǎn)提供了純文本模式、字體放大縮小、頁面配色、輔助線、語音瀏覽及語音提供快捷鍵等多種服務(wù)形式, 但由于其實(shí)現(xiàn)形式和程度有所差異, 有的政府門戶網(wǎng)站提供語音服務(wù)但無點(diǎn)讀功能, 不利于視障人員使用, 如北京、江蘇、江西等政府門戶網(wǎng)站;有的網(wǎng)站無語音瀏覽服務(wù), 僅提供純文本模式或字體放大縮小功能等, 只能滿足老年人、聽障人員的使用, 如山西、上海、湖北、湖南、甘肅、重慶等政府門戶網(wǎng)站;有的網(wǎng)站無障礙版還需下載無障礙客戶端, 不便使用, 如青海、貴州等政府門戶網(wǎng)站。在無障礙版本提供上, 河北、云南、福建、香港政府門戶網(wǎng)站能夠做到點(diǎn)讀功能?？梢? 當(dāng)前政府門戶網(wǎng)站在易用性以及用戶面范圍擴(kuò)展上還有待提高, 需要進(jìn)一步利用相關(guān)信息技術(shù), 針對各類服務(wù)對象群體特點(diǎn), 提供可視化、可讀性更強(qiáng)的政府在線服務(wù)。
此外, 關(guān)于無障礙服務(wù)形式, 很多政府門戶網(wǎng)站僅限于無障礙瀏覽, 遍歷所有省級(jí)政府政務(wù)服務(wù)平臺(tái), 云南省政府門戶網(wǎng)站是為數(shù)不多的提供無障礙政務(wù)服務(wù)的, 其為特殊服務(wù)群體提供了更為直接、有效、便利的服務(wù)供給方式。在辦事服務(wù)分類上, 除澳門、香港政府直接針對外籍或非居民人士進(jìn)行分類外, 只有貴州和江蘇政府服務(wù)網(wǎng)站為特殊人群提供了綠色通道, 但服務(wù)的內(nèi)容則遠(yuǎn)不如其他分類服務(wù)內(nèi)容豐富, 而多數(shù)網(wǎng)站僅從個(gè)人、法人 (或企業(yè)) 兩個(gè)方面進(jìn)行服務(wù)分類, 尚難以滿足所有服務(wù)對象的個(gè)性化需求, 網(wǎng)站服務(wù)的包容度與易用性尚顯不足, 網(wǎng)站的視覺體驗(yàn)和國際化程度均不夠完善, 有待進(jìn)一步提高。
關(guān)于“一條龍”服務(wù), 政府門戶網(wǎng)站的各類行政審批項(xiàng)目服務(wù)具體采取將不同服務(wù)對象所涉及的審批類服務(wù)集中整合到統(tǒng)一的操作界面的方式, 即采用網(wǎng)上政務(wù)大廳的形式整合各類審批類服務(wù), 以便利公眾申請操作。如“首都之窗”是將在線服務(wù)整合到北京市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳, “中國上?！笔菍⒃诰€服務(wù)整合到網(wǎng)上政務(wù)大廳。在上述情形下, 公眾在使用在線服務(wù)過程中面臨著需要在政府網(wǎng)站與具體辦理部門服務(wù)平臺(tái)之間切換跳轉(zhuǎn)與業(yè)務(wù)對接的問題。以“首都之窗”面向公民個(gè)人提供在線服務(wù)為例, 若一名高中教師分別在教育服務(wù)與婚姻兩類服務(wù)中在線申請辦理“高級(jí)中學(xué)教師資格認(rèn)定”與“結(jié)婚登記”兩項(xiàng)業(yè)務(wù), 則需從北京市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳切換跳轉(zhuǎn)至北京市教師資格網(wǎng)與北京民政信息網(wǎng)這些相關(guān)部門網(wǎng)站, 這種切換跳轉(zhuǎn)使用的鏈接往往并未直接鏈接到具體的業(yè)務(wù)辦理界面, 而是以一種“便利于職能部門”的方式直接鏈接到相關(guān)部門網(wǎng)站首頁, 這意味著公民不得不重新定位和重新查找相應(yīng)業(yè)務(wù)辦理界面, 無形中為其獲取在線服務(wù)設(shè)置了諸多障礙。這種松散的業(yè)務(wù)整合方式極易導(dǎo)致政府在線服務(wù)業(yè)務(wù)“斷鏈”, 于是將原來在線下的“群眾跑路”搬到了線上, 群眾仍需不停地在各種業(yè)務(wù)平臺(tái)上切換、跳轉(zhuǎn)、尋找, 并且有時(shí)需要在不同業(yè)務(wù)平臺(tái)進(jìn)行多次的身份認(rèn)證。如通過“首都之窗”申請企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)業(yè)務(wù), 在頁面跳轉(zhuǎn)至北京工商登記申請服務(wù)平臺(tái)之后, 申請企業(yè)需要通過用戶名密碼方式進(jìn)行用戶身份驗(yàn)證方可登錄系統(tǒng)。多窗口在線辦理模式與多次身份認(rèn)證操作會(huì)嚴(yán)重影響公眾在線獲取政府服務(wù)的友好性與滿意度, 降低政府電子公共服務(wù)的供給效率和信用。
最后, 關(guān)于利用信息管理工具和器具。在吉林省政府門戶網(wǎng)站鏈接的省公安廳網(wǎng)站中用搜索工具查找“港澳通行證”, 根本無法獲得證件辦理相關(guān)信息;在浙江省政府門戶網(wǎng)站搜索“負(fù)面清單”一項(xiàng), 檢索結(jié)果多是對各地方政府出臺(tái)負(fù)面清單相關(guān)政策的介紹或一些統(tǒng)計(jì)信息, 無實(shí)質(zhì)的、具體的負(fù)面清單內(nèi)容, 而且浙江省政府門戶網(wǎng)站在其單獨(dú)設(shè)立的“負(fù)面清單”板塊中, 實(shí)質(zhì)顯示的內(nèi)容是“企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄”, 欄目與內(nèi)容不符。而實(shí)際上, 只要構(gòu)建一個(gè)與搜索結(jié)果相關(guān)的完整的知識(shí)體系就能有效解決搜索無效問題。
應(yīng)當(dāng)看到, 各級(jí)政府和部門網(wǎng)站欄目名稱多依照政府網(wǎng)站評(píng)估指標(biāo)名稱命名, 對于網(wǎng)站評(píng)估來說易于識(shí)別歸類, 但對于網(wǎng)站服務(wù)的使用者——公眾來說, 由于其缺乏對政府網(wǎng)站績效評(píng)估的深入了解, 無法熟知政府網(wǎng)站基本的功能結(jié)構(gòu)。因此, 從服務(wù)人性化角度考慮, 政府應(yīng)進(jìn)一步明確政府網(wǎng)站服務(wù)于民的功能定位, 以公眾需求為導(dǎo)向, 有效平衡服務(wù)提供與政府網(wǎng)站績效評(píng)估之間的沖突, 實(shí)現(xiàn)政府在信息與服務(wù)便利性 (或用戶體驗(yàn)感) 與服務(wù)內(nèi)容有序增加之間的平衡。
三、問題總結(jié)和相關(guān)建議
分析33家省級(jí)政府門戶網(wǎng)站在服務(wù)對象和手段、服務(wù)功能和內(nèi)容、服務(wù)過程及其成果、服務(wù)產(chǎn)出及其形式等方面存在共性問題的成因, 主要是緣于思維觀念、體制機(jī)制、方式模式方面的問題沒有有效解決, 導(dǎo)致我國政府電子公共服務(wù)效能難以有效發(fā)揮。具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
在思維觀念上, 政府部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員尚未形成溝通、協(xié)調(diào)、積極主動(dòng)的工作方式和服務(wù)理念, 以支配、強(qiáng)制、消極被動(dòng)為特征的官僚化思維尚未根除, 這種固化的思維定式影響著政府的決策、工作作風(fēng)、服務(wù)提供等各個(gè)方面, 直接造成縱向唯上盲目遵從, 橫向溝通不暢、服務(wù)效率低下, 問題意識(shí)不強(qiáng), 欠缺系統(tǒng)性思維, 導(dǎo)致不能從整體出發(fā), 全面、動(dòng)態(tài)、聯(lián)系地看待問題, 充分考慮不同服務(wù)對象群體的差異化、個(gè)性化、多元化需求, 反而采取一刀切、絕對的、一元化的服務(wù)模式, 而且領(lǐng)導(dǎo)欠缺系統(tǒng)化思維易造成對部門局部利益的過分看重, 不利于系統(tǒng)共建共享, 難以在政府內(nèi)部、部門內(nèi)部和各部門間, 以及和企業(yè)、社會(huì)組織、行業(yè)中介組織、志愿者組織等政府外部組織建立有效的合作和協(xié)作機(jī)制, 形成多方良性共治的格局。
在體制機(jī)制上, 集中表現(xiàn)為職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、管理體制上的問題。其一, 單向度的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致職能履行不均衡, 不能有效配置政府管理資源與服務(wù)資源, 職能分工合作往往變成分割背離、相互推諉和推卸責(zé)任。由于政府職權(quán)過于集中, 公共服務(wù)職能弱化, 大政府的全能式運(yùn)作無法靈活適應(yīng)多元化的服務(wù)需求, 不能有效保障服務(wù)質(zhì)量。其二, 我國對事項(xiàng)的設(shè)置、執(zhí)行和裁決還沒有建立起合理的分離制約又高效協(xié)調(diào)的機(jī)制, 導(dǎo)致事項(xiàng)管理缺乏科學(xué)性和合理性;政府領(lǐng)導(dǎo)層統(tǒng)籌協(xié)同職能尚待強(qiáng)化, 全局性和長遠(yuǎn)性的城市與政府發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃缺位;重決策、輕執(zhí)行, 重過程、輕績效, 審批過程環(huán)節(jié)重復(fù)、繁瑣復(fù)雜, 而政府權(quán)力對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)不到位, 導(dǎo)致監(jiān)管環(huán)節(jié)弱化、缺失。其三, 管理體制不能完全適應(yīng)信息化需要, 表現(xiàn)為電子政務(wù)主管部門權(quán)威性較差, 職責(zé)不明確, 難以正常發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用;管理手段缺乏, 監(jiān)督約束機(jī)制不健全, 難以實(shí)現(xiàn)對電子政務(wù)項(xiàng)目從立項(xiàng)、招標(biāo)、驗(yàn)收到績效評(píng)估的整個(gè)過程進(jìn)行全面系統(tǒng)的有效管理, 難以保證工程質(zhì)量及項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成情況;管理多頭, 政出多門, 導(dǎo)致電子政務(wù)統(tǒng)籌推進(jìn)困難, 資源分散低效;條塊部門數(shù)據(jù)林立, 缺乏統(tǒng)籌, 互聯(lián)互通困難;電子政務(wù)人員力量分散且分布不均, 電子政務(wù)人才儲(chǔ)備亟待加強(qiáng)。
在方式模式上, 信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱, 信息資源共享程度低、共享成本高, “條塊分割”的行政管理體制現(xiàn)狀及其導(dǎo)致的數(shù)據(jù)資源建設(shè)現(xiàn)狀與“互聯(lián)網(wǎng)+”甚至“互聯(lián)網(wǎng)+政府改革”需求的兼具統(tǒng)一性、開放性、交互性和融合性的平臺(tái)、形態(tài)和生態(tài)之間存在矛盾沖突, 缺乏對信息管理平臺(tái)和系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃, 重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重;政府電子公共服務(wù)建設(shè)過程與政府改革過程難于重合甚至改革相對滯后, 兩者不總能同步發(fā)展造成管理和服務(wù)的應(yīng)然與實(shí)然之間沖突對立, 需要政府職能作出相應(yīng)調(diào)適, 以實(shí)現(xiàn)與政府電子公共服務(wù)建設(shè)步伐一致;政府的科技素質(zhì)和信息能力不高, 治理模式能力欠缺, 缺少高水平專業(yè)技術(shù)人員, 無法實(shí)踐綜合數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)模型、參考模型、業(yè)務(wù)模型、功能模型、平臺(tái)框架、接口標(biāo)準(zhǔn), 以及項(xiàng)目建設(shè)模式、發(fā)展階段、運(yùn)維模式和效果評(píng)價(jià)體系的創(chuàng)新治理模式。
針對上述問題和成因, 需要圍繞建設(shè)一個(gè)什么樣的政府電子公共服務(wù)系統(tǒng), 以及怎樣進(jìn)行建設(shè)提出對策建議, 還需要重點(diǎn)關(guān)注政府公共服務(wù)與信息技術(shù)結(jié)合的問題, 不斷加強(qiáng)對政府電子公共服務(wù)系統(tǒng)的創(chuàng)新, 以適應(yīng)信息環(huán)境變遷和信息技術(shù)進(jìn)展。
