摘要：浙江省推行的“最多跑一次”改革是落實習近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想，為民簡政、為民放權，讓人民切實感受到“以民為本”政府服務價值理念的現(xiàn)實承載。從邏輯結(jié)構(gòu)上看，“最多跑一次”改革是政府流程再造和“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的有機結(jié)合，它積極推動了服務型、效率型政府治理的轉(zhuǎn)型與重塑，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了浙江樣本。在新時代新形勢下，深化行政審批制度改革要求政府部門樹立強烈的使命感、責任感，推動機構(gòu)重組，使政府的職能部門由分立模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合模式，以互聯(lián)網(wǎng)為依托進行流程再造，引入第三方評價機制倒逼部門間打破壁壘、實現(xiàn)真正的數(shù)據(jù)共享，持續(xù)推動“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展。
“最多跑一次”改革是黨的十八大以來浙江省推行的“四張清單一張網(wǎng)”改革的發(fā)展和完善，是新時代行政審批制度改革的再深化?！白疃嗯芤淮巍备母镆浴盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”為抓手，通過政府流程再造及電子政務的建設與運營，借助于公共數(shù)據(jù)的整合與共享，轉(zhuǎn)變政府行政職能、降低制度性交易成本，進一步提升行政效率和質(zhì)量，目的是“簡政放權”，促進政府提速增效，并與居民、企業(yè)及社會組織形成良好互動與回應。“最多跑一次”改革取得了不俗的成績，進一步改善了政府面貌、提升了政府的行政效率。但目前改革進入了深水區(qū)，遇到了諸多問題和困難，因此，持續(xù)推動“最多跑一次”改革深化和發(fā)展仍需要政府理念和技術創(chuàng)新。
一、“最多跑一次”改革體現(xiàn)了“以人民為中心”發(fā)展思想的價值理念
黨的十八大以來，黨中央、國務院持續(xù)推進行政體制改革，將簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務作為全面深化“放管服”改革的“當頭炮”和主抓手。改革成效如何，誰是評判者和檢驗者？毫無疑問，人民群眾是主考官，是改革成效的最終評價主體。把人民群眾當主考官，闡明了全面深化改革的目的與動力。以人民為中心是新時代黨治國理政的根本出發(fā)點和歸宿，也是“最多跑一次”改革的根本價值取向。
習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上指出：“全黨同志要把人民放在心中最高位置，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準，使我們黨始終擁有不竭的力量源泉”。
習近平在黨的十九大報告中強調(diào)：“全黨同志一定要永遠與人民同呼吸、共命運、心連心，永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”?！白疃嗯芤淮巍备母镯槕巳嗣袢罕姷钠谂危匀嗣袢罕姷墨@得感為檢驗改革的條件，是貫徹落實以人民為中心發(fā)展思想的浙江樣本。多年來我國政府部門存在紛繁復雜、拖沓冗長不合理的審批制度，如審批過程“踢皮球”、打太極，審批的“蝸牛速度”、審批的萬里長征①以及亂收費現(xiàn)象層出不窮，老百姓對到政府部門辦事“吃閉門羹”“門難進、臉難看、事難辦”現(xiàn)象深惡痛絕，行政審批制度改革勢在必行。
浙江省作為地方政府創(chuàng)新比較活躍的地區(qū)，早在20世紀90年代就開始了行政審批制度改革。1999年浙江省首開集中審批服務的先河，在紹興上虞市（即今上虞區(qū)）成立全國首家行政服務中心，成為行政服務中心體系的源頭，標志著浙江的行政審批制度改革率先在全國破冰。
在“最多跑一次”改革開始之前，浙江完成了四輪行政審批制度改革。第一輪審批制度改革（以下簡稱審改）從1999年至2005年，重點是清理減少審批事項、組建行政審批服務中心；第二輪審改從2006年至2008年，浙江省在全國率先出臺“兩集中、兩到位”改革的指導意見，重點是整合審批職能，提供“一站式”審批服務；第三輪審改從2009年至2012年，創(chuàng)新審批方式，下放審批權力，探索出并聯(lián)審批、網(wǎng)上審批、模擬審批、形式審查等多種審批方式；第四輪審改始于2013年，提出“審批事項最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”的改革目標，以“四張清單一張網(wǎng)”為主線，以清單形式明確政府權力的邊界，深化清單制度改革，致力于打造最簡、最優(yōu)、最高效的審批流程。
當前清單制度并未很好地落到實處，政府權責設計與流程尚需進一步優(yōu)化，政府權力清單尚需“瘦身”、責任清單仍需“強身”，為貫徹落實習近平以人民為中心的發(fā)展思想，2016年12月，時任浙江省長車俊在浙江省委經(jīng)濟工作會議上提出了“最多跑一次”的行政改革理念，強調(diào)要加大深化改革力度，深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，以“最多跑一次”倒逼政府部門簡政放權、優(yōu)化服務。
2017年2月，“最多跑一次”改革寫入浙江省政府工作報告，成為浙江提升服務效率、提升群眾滿意度改革的標志性工作。2017年6月，浙江省第十四次黨代會提出以“最多跑一次”作為改革強省的總抓手撬動各方面各領域改革，加快打造“審批事項最少、辦事效率最高、政務環(huán)境最優(yōu)、群眾和企業(yè)獲得感最強”的省份。
根據(jù)浙江省委、省政府要求，政府相關部門先后出臺了《浙江省深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作方案》《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務管理辦法》《浙江政務服務網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》，下發(fā)第一批《省級公共數(shù)據(jù)共享清單》，以及全國首個“最多跑一次”省級地方標準《政務辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》等多個文件，目標是到2017年年底基本實現(xiàn)群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次是原則、跑多次是例外”的要求，力爭覆蓋80%左右的行政權力事項。
總之，“最多跑一次”改革的內(nèi)涵，就是按照群眾和企業(yè)到政府部門申請辦事時，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，政府部門通過整合政務資源、優(yōu)化辦理流程、充分運用新技術實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享等方式，從受理申請到最終形成辦理結(jié)果，整個過程一次上門或零上門。
“最多跑一次”改革既是對“四張清單一張網(wǎng)”簡政放權創(chuàng)新和“放管服”立體化創(chuàng)新目標的量化管理，是對行政效能大幅提升的量化要求，也是對政府辦事效率和質(zhì)量升級的壓力管理。盛世豪研究員用網(wǎng)絡語言形象地說，浙江行政體制改革，1.0版是行政審批制度改革，2.0版是“四張清單一張網(wǎng)”，3.0版就是“最多跑一次”改革。每一次改革都得益于前一次改革打下的基礎，都是對前一次改革的深化。改得深才能跑得少。
省社科聯(lián)、浙江省公共政策研究院舉辦了“最多跑一次”研討會，“最多跑一次”改革是以人民為中心發(fā)展思想的生動表述和具體實踐，具有重大的理論與實踐意義。一是改革順應了人民的需要，把企業(yè)、居民等社會主體的需求進一步轉(zhuǎn)化為政府職能轉(zhuǎn)變、效能提升的外在壓力，有利于構(gòu)建多元主體共建、共享的治理格局；二是改革順應了中央政府改革的要求，敦促政府權力瘦身，有利于搭建政府和個體間建立對接、協(xié)商乃至達成共識的橋梁和載體；三是改革也是全省發(fā)展需求，為全省經(jīng)濟發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)的服務環(huán)境，有利于推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。
二、“最多跑一次”改革的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)在機理
“最多跑一次”改革從理論架構(gòu)上有著嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)和內(nèi)在機理，它以簡政放權為先導，以便民提效為目標，以事項清單梳理為基礎，以政府流程再造為核心，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為手段，目的是從根本上改變“政府部門一張嘴，群眾企業(yè)跑斷腿”的狀況，真正為企業(yè)減負、為群眾省時省力。
政府流程再造是20世紀70~80年代以來西方各國政府再造的主要內(nèi)容，是將源于企業(yè)管理中的流程再造思想和管理方法應用于“政府再造”之中。政府流程再造是指在引入現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務流程再造理念和方法的基礎上，以公眾需求為核心，對政府部門原有的組織機構(gòu)、服務流程進行全面、徹底的重組，形成政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有機聯(lián)系和互動，以適應政府部門外部環(huán)境的變化，謀求組織績效的顯著提高，使公共產(chǎn)品或服務更能取得社會公眾的認可和滿意。
中國的政府流程再造是基于服務型政府建設而始，是進一步優(yōu)化服務流程、簡化辦事程序、促進內(nèi)部協(xié)調(diào)、提高公共服務質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇，也是實現(xiàn)管理模式由管理型向服務型轉(zhuǎn)變的主要改革方向。上世紀90年代隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國家與社會、政府與市場關系的討論將政府體制改革的話題引向有關“大政府與小政府”的討論，西方經(jīng)典理論中的“小政府”模式被一度看好，精簡機構(gòu)逐漸成為政府改革的主要內(nèi)容。
進入新世紀后政府改革的主題進一步深化，轉(zhuǎn)變政府職能成為政府改革的核心議題，而改變政府管理模式構(gòu)建服務型政府，便理所當然成為政府改革的目標。而政府流程再造集中體現(xiàn)為公共服務領域的流程再造并與我國行政審批制度改革相伴而行。由適應市場經(jīng)濟的政府職能改革到公共服務領域的流程再造，體現(xiàn)著轉(zhuǎn)變政府職能以適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，這就必然要繼續(xù)進行再造政府流程，通過流程再造來不斷提高人民群眾對政府服務的滿意度。
隨著我國行政審批制度改革的不斷深入，公共服務流程再造也從最初的自發(fā)狀態(tài)逐漸走向更高的發(fā)展階段。“最多跑一次”改革是服務型政府進一步追求服務效率的流程再造的具體表現(xiàn)?！白疃嗯芤淮巍备母镌谛姓徟型ㄟ^以下三個方面來提升政府服務效率和服務質(zhì)量。
一是在審批中實行前臺統(tǒng)一受理，后臺分類審批。實行統(tǒng)一窗口出件的服務模式，即企業(yè)辦理審批業(yè)務時，不再需要分別跑部門、分別遞交申報材料，只需將核準申報材料包括規(guī)劃、國土等部門前置審批的申報材料一次性遞交綜合窗口即可，經(jīng)后臺分類審批辦理完成后實行快遞送達。
二是簡化審批中申報材料。嚴格按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》要求企業(yè)提供申報材料，對規(guī)定之外的材料一律不再要求企業(yè)提供。三是縮短審批時限。通過流程優(yōu)化、職能合并等措施，將審批時間大大縮短，辦事效率大幅提高。通過以上三種方式，政府行政流程提高了服務效率，獲得社會公眾的認可和點贊。
“最多跑一次”改革是服務型政府轉(zhuǎn)向的集中體現(xiàn)。有學者考證，“服務行政”一詞最早出自德國行政法學家厄斯特·福斯多夫（ErnstForsthof）1938年發(fā)表的題為《作為服務主體的行政》一文中。后來，中國臺灣學者陳新民在《公法學札記》一書及其他相關文章中予以介紹和解讀，使“服務行政”的觀念在大陸理論界逐漸得到引述和闡發(fā)。
從方法論上看，“最多跑一次”改革的浙江實踐，體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性三者的統(tǒng)一。一方面，它利用最新的互聯(lián)網(wǎng)技術與大數(shù)據(jù)基礎，通過系統(tǒng)集成、數(shù)據(jù)整合、網(wǎng)絡共享、流程優(yōu)化、服務提升、監(jiān)管創(chuàng)新等多個配套內(nèi)容，落實改革舉措，全面優(yōu)化政府服務流程、提升服務質(zhì)量；另一方面，它也促使政府從整體上關注改革的系統(tǒng)效果，注重實現(xiàn)改革舉措、改革路徑、改革力量的協(xié)同一致。
浙江省能很好實現(xiàn)“最多跑一次”是基于四個基礎：第一是行政審批改革基礎。行政審批制度改革、“四張清單一張網(wǎng)”改革為“最多跑一次”打下了很好的基礎，其中，政府權力清單通過劃清政府權力界限為優(yōu)化政府職能以及職能重組提供了保障。
第二是技術的支撐。它通過運用“互聯(lián)網(wǎng)技術+政務服務”這“一張網(wǎng)”來具體實現(xiàn)。浙江在大數(shù)據(jù)應用上走在全國前列，正因為有該平臺和網(wǎng)絡技術的支撐，我們才提出‘最多跑一次’，政府服務網(wǎng)為提高服務效率做了重要保障。
第三是流程再造。流程再造包括“加減法”?！凹臃ā笔峭ㄟ^加一個詳盡的辦事指南，提前讓辦事群眾得知辦理什么事要去哪個部門、要帶什么材料；“減法”是簡化辦事流程，包括減去多余的申報材料、減去不必要的審批手續(xù)和減去不必要的流程。
第四是制度保障。“最多跑一次”改革有嚴格的制度保障，在科學分析的基礎上，各級各部門公布“最多跑一次”事項。據(jù)介紹，經(jīng)過前后三批梳理公布，目前浙江省級對外公布“最多跑一次”事項已達889項，設區(qū)市本級平均845項，縣（市、區(qū)）平均732項，都達到同級辦事事項的80%以上。
政府、社會以及公民之間的關系是一個相互作用的關系，而這個相互作用的關系是以信息為中介的，信息成為連接政府、社會以及公民之間關系的紐帶，三者之間信息的相互傳遞效率就是整個社會實踐的效率。
“最多跑一次”改革通過政府流程再造，以“互聯(lián)網(wǎng)+政務”為依托，通過政務網(wǎng)、微平臺等發(fā)布辦理流程以及辦理所需材料，讓辦事群眾提前得知所辦事項流程及所需材料，通過讓“信息多跑”、讓信息在部門間跑，大大縮減了辦事時間，提高了政府的服務效率。
“最多跑一次”改革通過流程再造、流程重組等方式提高了三者之間信息傳遞的速率，有利于提高政府在社會發(fā)展中的監(jiān)管調(diào)節(jié)能力，進而提高群眾的獲得感和社會的滿意度。
