摘要：浙江省“最多跑一次”改革顯示, 將評價改革成效的權(quán)力交給人民群眾, 扭轉(zhuǎn)以往政府中心主義的改革邏輯, 是浙江省得以實質(zhì)性推進簡政放權(quán)的重要經(jīng)驗。在浙江省委省政府領(lǐng)導(dǎo)下, 各地、各部門都把運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)作為“最多跑一次”改革的必備要素, 通過推進政務(wù)標準化, 促進不同部門、不同層級和不同區(qū)域政府的數(shù)據(jù)共享, 形成了整體性政府的改革模式, 在提高行政效率、規(guī)范權(quán)力運行和降低體制成本等方面都取得了顯著成效。深化“最多跑一次”改革, 需要進一步實現(xiàn)政務(wù)標準化和信息共享, 其關(guān)鍵不只在于技術(shù)革命, 也在于管理創(chuàng)新;不應(yīng)在于權(quán)力集中, 而在于部門協(xié)調(diào)。
浙江“最多跑一次”改革自2016年12月提出后, 迅即在全省全面推開, 形成了各地、各部門積極探索、改革創(chuàng)新的熱潮。2018年1月, 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報告》并予以肯定。2018年3月, “最多跑一次”被正式寫入李克強總理的政府工作報告。
一年多來, “最多跑一次”改革已經(jīng)取得顯著成效, 積累了重要經(jīng)驗, 但也存在政務(wù)標準化水平低、“信息孤島”以及一些改革與法律法規(guī)相沖突等問題。2018年1月2日, 浙江省委書記車俊在全省全面深化改革大會上表示, 要深化認識、豐富內(nèi)涵、拓展外延、提升質(zhì)量, 堅定不移推動這項改革向縱深發(fā)展。受浙江省委政研室委托, 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院成立了“最多跑一次”改革研究課題組, 訪問了浙江省機構(gòu)編制辦公室等與“最多跑一次”改革緊密相關(guān)的核心部門, 同時調(diào)研了杭州市、衢州市等地的改革進展。杭州市是浙江省較早開始探索電子政務(wù)、移動政務(wù)的地區(qū), 衢州市則在改革中率先形成了“一窗受理、集成服務(wù)”的新模式, 兩者分別代表了省內(nèi)發(fā)達地區(qū)、相對欠發(fā)達地區(qū)的改革進展?？绮块T、跨層級和跨地區(qū)的實證調(diào)研, 能夠更好呈現(xiàn)浙江省“最多跑一次”改革的實踐進程。與此同時, 課題組以體驗式調(diào)查方式走訪了杭州“市民之家”等多個行政服務(wù)中心, 登錄了浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、政務(wù)服務(wù)APP等實際感受“最多跑一次”的在線用戶體驗?；谶@些調(diào)研, 結(jié)合課題組前期在杭州市桐廬縣和湖州市德清縣等地的實證研究發(fā)現(xiàn), 以及對湖北省武漢市“三辦改革”、江蘇省“不見面審批”等具體做法的調(diào)研, 我們形成了以下研究報告。
一、浙江省“最多跑一次”改革的緣起與進展
浙江省“最多跑一次”改革始于2016年12月, 旨在以“最多跑一次”的理念和目標深化政府自身改革, 并由此撬動經(jīng)濟體制改革、公共服務(wù)體制改革和權(quán)力運行機制改革等。這一改革既是對中央政府主導(dǎo)的“放管服”改革的響應(yīng)和落實, 也是對浙江省自2014年以來“四張清單一張網(wǎng)”改革的推進與深化。當然, “最多跑一次”改革并不只是浙江省以往政府改革的簡單延續(xù), 而是試圖通過創(chuàng)新理念、借力技術(shù), 形成整體性政府的改革模式, 增創(chuàng)浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制新優(yōu)勢。
浙江省推進“最多跑一次”改革, 有著扎實的前期工作基礎(chǔ)。2013年黨的十八屆三中全會后, 浙江省在全國率先啟動、推行政府權(quán)力清單制度, 并在權(quán)力清單之外制定了“企業(yè)項目投資負面清單”、“政府責(zé)任清單”, 以及“省級部門專項資金管理清單”, 旨在更好約束行政權(quán)力、優(yōu)化營商環(huán)境。針對當時浙江省未建立省級行政服務(wù)大廳的客觀現(xiàn)狀, 時任省委副書記、省長李強提出了建設(shè)“在線政務(wù)大廳”的設(shè)想, 即通過建立全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)互聯(lián)網(wǎng), 為市民和企業(yè)提供咨詢、辦事和查閱等多種服務(wù)。2014年6月, 浙江省“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”正式上線, 從而奠定了浙江省“四張清單一張網(wǎng)”的基本格局。依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng), 浙江省公布了省市縣三級部門的所有服務(wù)事項, 以及42個省級部門權(quán)力清單上的4236項行政權(quán)力。到2014年10月底, 全省101個市、縣 (區(qū)) 的政府部門“權(quán)力清單”在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正式向社會公布, 以此保證政府部門“法無授權(quán)不可為”。至此, 市民和企業(yè)可以在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)完成水電煤繳費, 也可以查詢政府服務(wù)的辦事流程和民生事項。不過, 由于各職能部門往往需要市民、企業(yè)按照特定流程攜帶身份證等證明材料前往不同部門辦理手續(xù), 大部分政務(wù)事項仍然不能通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)完成。
以政府部門為主體推進簡政放權(quán)、清理非行政審批許可事項, 盡管取得了較大成效, 但始終未能徹底清理大量不必要的、重復(fù)的行政審批事項, 始終難以實質(zhì)性地降低市民、企業(yè)獲得政務(wù)服務(wù)的成本, 甚至常常出現(xiàn)“證明你媽是你媽”的現(xiàn)象。2015年5月6日, 國務(wù)院總理李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上嚴厲批評了這一現(xiàn)象, 要求各部門、各級政府扎實推進“放管服”改革。為了使政府改革更好轉(zhuǎn)化為市民、企業(yè)的滿意感、獲得感, 切實優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境, 浙江省明確提出以“最多跑一次”改革推進與深化“四張清單一張網(wǎng)”。與以往改革相比, “最多跑一次”的主語由政府轉(zhuǎn)變?yōu)榱耸忻?、企業(yè), 即“按照群眾和企業(yè)到政府辦事‘最多跑一次’的理念和目標”, “從與群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活關(guān)系最緊密的領(lǐng)域和事項做起”, “倒逼各地各部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。換言之, “最多跑一次”不再是從政府自身邏輯出發(fā), 而是以市民、企業(yè)等的辦事體驗為出發(fā)點倒逼政府及其部門改革, 具有顯著的“需求導(dǎo)向”、“問題導(dǎo)向”、“效果導(dǎo)向”等特點。在許多以往的政府改革創(chuàng)新項目中, 政府官員和專家是改革的提出者、倡導(dǎo)者和評價者, 大量市民游離在政府改革之外, 不僅無法參加改革過程, 從公共服務(wù)或社會治理中獲益, 甚至未必充分知曉這些政府改革。以政府自身邏輯出發(fā)梳理行政權(quán)力已不容易, 要使這些工作立竿見影有成效, 實實在在轉(zhuǎn)化為市民、企業(yè)的獲得感就更加困難了。也正因此, 浙江省委省政府最初提出“最多跑一次”改革時并未得到所有干部的支持。有干部認為, 為避免改革沒有回旋余地, 可以先從個別部門、個別地區(qū)先行先試, 待取得成效后再全面鋪開。不過, 浙江省委省政府認為, “ (黨委和政府) 不能因為怕?lián)敹蝗ジ母铩薄?2017年2月, 浙江省人民政府印發(fā)《加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》, 明確要求“省市縣鄉(xiāng)四級全面推進‘最多跑一次’改革”。
作為一項自上而下推動的重大改革, 浙江省委省政府建立了實質(zhì)性的領(lǐng)導(dǎo)班子, 協(xié)調(diào)各部門共同推進“最多跑一次”改革。省委書記車俊高度關(guān)注改革進程, 省長袁家軍每兩個月召開一次專題會議, 常務(wù)副省長馮飛每個月召開例會, 以強化這一改革的頂層設(shè)計。在工作機制上, 浙江省設(shè)立了省政府推進“最多跑一次”深化“四單一網(wǎng)”改革協(xié)調(diào)小組, 以及由省政府辦公廳、省編辦、省發(fā)展改革委、省法制辦等單位組成的“最多跑一次”改革專題組。在改革實踐進程中, 省政府辦公廳承擔了主要協(xié)調(diào)工作, 負責(zé)協(xié)調(diào)省編辦、省信訪局, 以及省發(fā)改委 (企業(yè)投資項目) 、省工商局 (商事制度改革) 、省公安廳和省人力社保廳等 (便民服務(wù)) 職能部門的具體工作, 如事項梳理、標準化和數(shù)據(jù)共享、對接等。
除了扎實的領(lǐng)導(dǎo)機制和有效的工作機制, “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是浙江省得以實質(zhì)性推進“最多跑一次”改革的重要技術(shù)支撐。在省級層面, 浙江省早在2015年11月就成立了數(shù)據(jù)資源管理中心。在“最多跑一次”改革中, 省數(shù)據(jù)資源管理中心與省編辦等職能部門通力合作, 選取市民、企業(yè)辦件量最多的前100個事項集中攻關(guān), 明確提出“讓數(shù)據(jù)跑代替老百姓跑”的口號。針對每一個事項, 各部門以事項標準化為切入點, 統(tǒng)一主項名稱、子項名稱、適用依據(jù)、申請材料、辦事流程、業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程、辦理時限和表單內(nèi)容等, 并將辦事材料分門別類整理為數(shù)據(jù)目錄, 區(qū)分出可以由其他部門提供共享的數(shù)據(jù)、本部門產(chǎn)生的數(shù)據(jù), 以及必須由辦事者提交的數(shù)據(jù)等。在此基礎(chǔ)上, 浙江省同步推進了各省級單位的數(shù)據(jù)倉建設(shè), 并基于個人、法人的數(shù)據(jù)庫建設(shè), 謀劃了省市兩級資源共享的大數(shù)據(jù)中心。各部門圍繞“數(shù)據(jù)”的一系列工作, 致力于通過政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享, 最大程度地減少市民、企業(yè)辦事時所需提供的證明材料;通過部門間的系統(tǒng)對接, 最大限度地簡化市民、企業(yè)在部門間兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的辦事流程, 降低他們的辦事成本。通過這一改革, 浙江省逐步從“政務(wù)服務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”實現(xiàn)了向“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。以往, 政務(wù)服務(wù)網(wǎng)是傳統(tǒng)政府行政體系的增加項, 主要提供政務(wù)咨詢等服務(wù), 市民和企業(yè)仍然需要依據(jù)行政流程跨部門流動辦事;現(xiàn)在, 政務(wù)服務(wù)網(wǎng)成為了政府行政的“大腦”, 市民、企業(yè)在辦理事項時只要到責(zé)任部門“一窗受理”, 即可獲得后臺各部門間數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)對接后提供的“集成服務(wù)”。行政服務(wù)辦事大廳、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、自助終端機, 以及政府服務(wù)APP則成為了無縫對接“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與市民、企業(yè)的接口橋梁。不過, 受制于數(shù)據(jù)共享、對接進程的工作量, 目前的政務(wù)服務(wù)形態(tài)仍然是以“線下服務(wù)為主、線上服務(wù)為輔”, 即更多以行政服務(wù)辦事大廳這一載體為市民、企業(yè)提供便利。
值得注意的是, “最多跑一次”改革盡管是浙江省委省政府自上而下推動的政府改革項目, 但它仍然保留了地方政府因地制宜、因時制宜創(chuàng)新的自主性, 省委省政府把自身角色嚴格界定為引導(dǎo)、規(guī)范和支持。一是明確目標, 通過頂層設(shè)計引導(dǎo)地方政府開展“最多跑一次”改革。以發(fā)布《加快推進“最多跑一次”改革實施方案的通知》為標志, 浙江省政府明確了以人民為中心的改革思想, 確立了“一窗受理”、“網(wǎng)上辦理”等主要改革方向和切入點。二是規(guī)范進程, 通過加大考核督查, 啟動追責(zé)機制, 確保各地、各部門都能夠切實推進“最多跑一次”改革。三是提供支持, 即要求各省級部門為各地區(qū)同系統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)工作提供業(yè)務(wù)培訓(xùn), 支持地方政府推進改革進程。在統(tǒng)一目標方向的前提下, 地方政府可以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、地理區(qū)位等實際情況, 選擇適當?shù)那腥朦c探索推進“最多跑一次”改革的方式方法。如在經(jīng)濟相對欠發(fā)達的衢州市, 企業(yè)投資項目、商事服務(wù)和便民服務(wù)事項辦理人次總體較少, 當?shù)卣褪紫忍剿髁恕耙淮笆芾?、集成服?wù)”這一模式, 以物理集成為突破口倒逼各部門再造流程、減少事項。在人口數(shù)量密集且前期電子政務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)良好的杭州, 當?shù)卣桶选盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為突破口, 實現(xiàn)了“60分鐘完成不動產(chǎn)登記”的杭州速度。在工業(yè)化、城市化處于快速發(fā)展期的湖州市德清縣, 當?shù)卣畡t嘗試了企業(yè)投資項目“并聯(lián)審批”、“區(qū)域環(huán)評”和“標準地建設(shè)”等新做法。
二、“最多跑一次”改革成效
浙江省“最多跑一次”改革自提出以來, 在較短時間內(nèi)就取得了顯著成效。從短期來看, 浙江省“最多跑一次”改革較好提升了政府便民服務(wù)、商事登記和企業(yè)投資審批項目等的辦事效率, 降低了市民、企業(yè)的辦事成本;從長遠來看, 浙江省“最多跑一次”改革超越了行政管理意義上的效率提升, 它通過以事項為載體撬動了跨部門的流程再造, 倒逼各部門減少行政權(quán)力, 在推動簡政放權(quán)、規(guī)范行政權(quán)力行使等方面成效顯著, 已經(jīng)初步顯現(xiàn)出推動經(jīng)濟社會體制全面深化改革的撬動效應(yīng)。而且, 浙江省在“最多跑一次”改革中探索形成了基于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的整體性政府改革模式, 也為下一階段黨和國家機構(gòu)改革積累了重要經(jīng)驗。
1. 政府行政效率明顯提高
在政府管理領(lǐng)域, 服務(wù)質(zhì)量和行政效率始終是各國人民詬病政府的重要內(nèi)容, 中國政府也不例外。改革開放后, 老百姓到政府辦事“門難進”、“臉難看”的問題長期存在、極為突出。中國綜合社會調(diào)查 (2015) 顯示, 只有極少部分 (3.3%) 市民表示他們相當滿意獲取政府公共服務(wù)的便利程度, 但有近三分之一 (29.2%) 的市民明確表示不滿意。中國老百姓對于政府公共服務(wù)的不滿, 首先表現(xiàn)為信息獲取困難, 即不了解應(yīng)當如何完成某個政務(wù)服務(wù)事項。如有將近一半 (48.2%) 的市民認為, 他們到政府機關(guān)辦理公司注冊、房產(chǎn)過戶、申請護照等類似事項時, 要獲得完整、有效和易懂的辦事介紹材料是相當困難的。老百姓不滿政府服務(wù)的另一個原因是效率低下。即便是在提出建設(shè)服務(wù)型政府后, 老百姓仍然較為普遍地認為政府部門辦事效率不高。在常見政務(wù)事項中, 老百姓認為行政效率最高的是“辦理身份證”, 但仍然有將近五分之一 (18.5%) 的市民認為該事項的辦理效率較低。老百姓對到政府部門開證明的評價最低, 有將近三成 (28.9%) 老百姓認為政府部門開具證明的辦事效率較低 (表1) 。
以政務(wù)服務(wù)事項中辦事頻次最高的100個事項入手, 浙江省“最多跑一次”改革在解決市民、企業(yè)到政府部門辦事難、辦事慢等突出問題方面取得了顯著成效。2016年12月以來, 浙江省各級政府通過部門間流程再造和權(quán)力重構(gòu), 系統(tǒng)梳理、公布了“最多跑一次”事項清單。按照省委省政府的界定, “最多跑一次”是指市民和企業(yè)到政府辦理一件事情, 在申請材料齊全且符合法定受理條件時, 從受理申請到形成辦理結(jié)果的全過程之需要一次上門或零上門。到2017年12月, 浙江省“最多跑一次”事項實現(xiàn)比例已經(jīng)超過九成, 意味著市民、企業(yè)不再需要輾轉(zhuǎn)奔波于各個部門之間開齊證明才能獲得便民服務(wù)、商事登記和企業(yè)投資項目的審批。
通過推進政府部門間的信息共享和流程再造, “最多跑一次”改革在最大限度為市民、企業(yè)獲得政務(wù)服務(wù)創(chuàng)造便利條件的同時, 也大大提高了行政效率。在便民服務(wù)方面, 杭州市已經(jīng)實現(xiàn)平均60分鐘完成不動產(chǎn)登記, 是全國最快速度;在商事證照登記方面, “多證合一”證照辦理的時間壓縮到了1-2個工作日;在企業(yè)投資審批項目方面, 全省平均所需時間為104個工作日, 嘉興更是壓縮到了45個工作日。圍繞“最多跑一次”改革開展的多次滿意度調(diào)查中, 辦事群眾對改革的滿意度均達到了90%以上。
2. 撬動全面深化改革初顯成效
改革開放以來, 中國政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演了積極而重要的作用, 但也存在一些政府部門在行政管理中未能秉公執(zhí)法的現(xiàn)象, 造成了經(jīng)濟社會運行中相對較高的體制成本。中國綜合社會調(diào)查 (2015) 顯示, 各有約五分之一的老百姓認為政府并不能夠做到公平執(zhí)法 (18.7%) 、不會秉公辦事 (21.8%) 。在老百姓看來, 不少政府部門始終未能做到依法行政 (表2) 。在交通違章、違法經(jīng)營、違章建筑和餐館衛(wèi)生等常見的行政執(zhí)法或市場監(jiān)管領(lǐng)域, 都有約三分之一的老百姓認為政府部門沒有做到依法辦事。政府部門不能嚴格執(zhí)法, 市民、企業(yè)為了能夠辦成事, 就常常需要付出額外成本。在調(diào)查中, 有40.2%的老百姓表示, 他們經(jīng)常會為了辦事給公職人員送禮, 也有33.9%的老百姓表示他們有時會這么做。上述兩個數(shù)據(jù)不僅表明我國政府仍然存在相當高的體制成本, 也意味著廉政政府建設(shè)仍然面臨著相當大的挑戰(zhàn)。
表1 政府有關(guān)部門辦事效率的市民評價 (百分比, %)
表2 政府部門依法辦事的市民評價 (百分比, %)
浙江省“最多跑一次”改革在規(guī)范行政權(quán)力運行方面取得了顯著成效。在“最多跑一次”改革提出之初, 浙江省委省政府就明確提出, 這一改革盡管始于政府改革, 但它絕不限于行政效率提升。按照浙江省委省政府的政策初衷, “最多跑一次”改革不僅旨在改善政務(wù)服務(wù)質(zhì)量, 更是推動浙江省經(jīng)濟社會體制全面深化改革、再創(chuàng)體制機制優(yōu)勢的“牛鼻子”。換句話說, “最多跑一次”改革不但要在現(xiàn)有體制機制框架內(nèi)提高管理效率, 也要基于市民、企業(yè)的需求導(dǎo)向, 倒逼政府減少不必要的行政權(quán)力、規(guī)范行政權(quán)力的行使方式, 進而重構(gòu)政府與市場、社會的關(guān)系, 提高浙江省在經(jīng)濟社會發(fā)展中的制度優(yōu)勢。2016年12月以來, 浙江省“最多跑一次”改革借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等的力量, 業(yè)已初步顯現(xiàn)了在規(guī)范行政權(quán)力運行方面的作用。通過“最多跑一次”改革, 浙江省各地、各部門都建立了更為規(guī)范、清晰的事項辦理程序和標準, 并通過政府在線政務(wù)系統(tǒng)給予固化。與以往基于辦事人員的行政審批和政務(wù)服務(wù)相比, 依托互聯(lián)網(wǎng)建立新的政務(wù)系統(tǒng)標準化程度更高, 最大限度地增進了權(quán)力行使的規(guī)范化程度, 減少了辦事人員的隨意性, 降低了個人將公共的行政權(quán)力服務(wù)于私人利益的可能性。截至2017年11月30日, 浙江省級網(wǎng)上辦事事項達到797項, 占全部事項的79.7%;市縣兩級網(wǎng)上辦事事項平均為787項和546項, 開通率分別達到66.6%、65.8%。以“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托, 浙江省較大程度實現(xiàn)了“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。
3. 整體性政府改革模式基本形成
除了提高政務(wù)服務(wù)效率、撬動全面深化改革, 浙江省“最多跑一次”改革的又一重要成效是形成了整體性政府的改革理念, 并通過活躍的地方創(chuàng)新為下一階段黨和國家機構(gòu)改革積累了重要經(jīng)驗。與以往以部門為主體、以權(quán)力事項為依托的行政審批制度改革相比, “最多跑一次”改革充分發(fā)揮浙江省“四張清單一張網(wǎng)”的前期工作基礎(chǔ), 借力“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)支撐優(yōu)勢, 賦予了老百姓評價政府改革成效的權(quán)力, 形成了整體政府的改革模式。對外, 它為老百姓提供了無縫隙而非碎片化的政務(wù)服務(wù);對內(nèi), 它增進了各部門的團結(jié)協(xié)作, 在很大程度上減少了互相推諉現(xiàn)象。
浙江省各地在“最多跑一次”改革進程中開展了各項差異化探索。在省委省政府的大力推動下, 各地、各部門圍繞“最多跑一次”改革目標, 因地制宜、因時制宜, 在便民服務(wù)、商事登記和企業(yè)投資項目審批等領(lǐng)域探索了更好回應(yīng)人民訴求、提高行政效率的模式。除了前述省級部門和杭州、衢州和湖州市德清縣等的改革模式, 其他地區(qū)如紹興市諸暨市提出了“一張身份證辦一生事”的新理念, 金華市優(yōu)化了“就近跑”事項辦理地點的人性化、精細化布局, 麗水市云和縣結(jié)合自身特色打造了15分鐘辦事圈, 臺州市椒江區(qū)大陳鎮(zhèn)提出了“漁小二”代辦制, 寧波市海曙區(qū)探索了“全科工作人員”的新機制等。這些實踐為浙江乃至全國的“放管服”改革提供了重要經(jīng)驗。
三、浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗:整體性政府的理念與實踐
2016年以來, 以浙江省“最多跑一次”改革為代表的政府改革, 形成了整體性政府的改革新模式, 有效提高了行政效率, 撬動了經(jīng)濟社會體制的全面變革。與以往政府改革相比, 整體性政府改革突出強調(diào)應(yīng)以人民為中心, 把人民群眾的獲得感、滿意感作為評判改革成效的標志, 較好解決了以往政府部門間、層級間互相推諉、責(zé)任不明的情形, 顯著提高了政府改革的成效。浙江省“最多跑一次”改革為推進整體性政府改革提供了如下重要經(jīng)驗。
第一, 賦權(quán)市民、企業(yè)倒逼政府改革, 以人民為中心的發(fā)展思想是“整體性政府”改革模式的重要前提?！白疃嗯芤淮巍备母锸菍χ醒胝胺殴芊备母锏姆e極響應(yīng)和地方探索, 但它又超越了以往政府中心主義的簡政放權(quán)模式。在以往改革中, 政府盡管也把提高行政效率、改善服務(wù)質(zhì)量作為重要目標, 但在政府中心主義的改革模式下, 不少政府都更關(guān)注“投入”指標、“過程”指標, 即以減少、下放了多少行政權(quán)力為標準衡量政府改革的力度與成績。這種改革與大型科層制組織的行政邏輯高度匹配, 能夠在較短時間內(nèi)調(diào)動各部門、各層級政府力量梳理行政權(quán)力, 但卻難以避免部門利益引發(fā)的改革失敗。在大型科層制組織中, 各部門都存在保留、擴大權(quán)力的本能, 并不愿意下放核心權(quán)力影響所在部門的長遠利益。也正因此, 一些地區(qū)出現(xiàn)了較高層級政府取消“無用”權(quán)力, 或?qū)ⅰ盁o用”權(quán)力下放給下級的情形, 如一些平原地區(qū)把草場治理、礦產(chǎn)管理等在當?shù)夭⒉贿m用的權(quán)力下放給較低層級政府。在市民、企業(yè)等提出質(zhì)疑時, 各部門也難以避免地會出現(xiàn)互相推諉的情形, 進而導(dǎo)致政府改革較難切實轉(zhuǎn)化為老百姓的滿意感、獲得感。“最多跑一次”改革以結(jié)果為導(dǎo)向, 明確把市民、企業(yè)的辦事體驗作為評判標準, 賦予了市民、企業(yè)評價政府改革成效的權(quán)力, 由此倒逼各部門協(xié)力推進改革, 形成了整體性政府的改革模式。浙江省在本輪政府改革中, 市民、企業(yè)不再需要與碎片化的政府部門打交道, 他們只需向“政府”提出政務(wù)服務(wù)或行政事項的具體訴求, 就能獲得政府作為一個整體提供的符合法律法規(guī)要求的高效服務(wù)。相關(guān)政府部門則需要通過內(nèi)部的權(quán)力重構(gòu)、流程再造和信息共享, 響應(yīng)市民、企業(yè)提出的訴求。換言之, 市民、企業(yè)只需要通過一個窗口來獲得服務(wù), 而多個政府部門則需要集成提供服務(wù)。這種以人民為中心的發(fā)展思想, 解決了以往政府中心主義所導(dǎo)致的部門主義、碎片主義, 通過賦權(quán)于市民、企業(yè), 為整體性政府改革創(chuàng)造了條件。
第二, 強化縱向問責(zé), 以省委省政府牽頭的領(lǐng)導(dǎo)機制是浙江省得以較快推進“最多跑一次”改革的組織保障。以人民為中心的發(fā)展思想是整體性政府得以建立的重要理念基礎(chǔ), 但理念的落實需要組織的制度安排。在現(xiàn)代國家, 政府需要明確不同層級、不同部門的職責(zé)權(quán)限, 以提高大型組織的行政效率。已有關(guān)于科層制組織的研究已經(jīng)表明, 龐大的規(guī)模會導(dǎo)致組織缺乏對外部反饋的及時響應(yīng), 因而科層制組織普遍存在低效率、剛性、保守主義等問題。也正因此, 盡管“服務(wù)型政府”早在黨的十六大后就成為主導(dǎo)中國政府改革的核心目標, 不少地方政府卻始終未能從根本上轉(zhuǎn)變行為模式。為了解決這一問題, 浙江省委、省政府在“最多跑一次”改革中承擔了重要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任, 并建立了由省委書記和省長牽頭的實質(zhì)性領(lǐng)導(dǎo)機制, 通過強化縱向問責(zé)機制, 彌補地方層面橫向問責(zé)機制的不足, 從而確保各部門、各級政府都能真正重視并推進落實“最多跑一次”改革。
第三, 創(chuàng)新政策工具, “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是浙江省在分權(quán)體制下推進整體性政府建設(shè)的技術(shù)支撐。在以人民為中心的發(fā)展理念下, “最多跑一次”改革要求各級政府和各部門實現(xiàn)跨層級、跨部門和跨地區(qū)的權(quán)力重構(gòu)與流程再造, 即通過以事項為載體, 減少一些部門不必要的行政權(quán)力, 優(yōu)化各部門之間的辦事流程。以往, 這一改革不僅需要多次召開跨部門的協(xié)調(diào)會, 還常常會遭遇規(guī)范不統(tǒng)一以及改革短期化等問題。一方面, 在地方分權(quán)的行政體制中, 各地區(qū)、各層級政府對于同一事項的要求、流程很難統(tǒng)一, 這就導(dǎo)致改革的地方化傾向明顯, 難以適應(yīng)城市化進程中跨地區(qū)的人口流動對統(tǒng)一政務(wù)辦事標準、流程的訴求。另一方面, 簡政放權(quán)的實質(zhì)是層級間、部門間的權(quán)力重構(gòu), 但在部門利益的驅(qū)動下, 一些地方政府及其部門往往會在改革周期結(jié)束以后重新收回已經(jīng)下放的權(quán)力, 從而導(dǎo)致改革成果難以鞏固。浙江省在“最多跑一次”改革中, 借助“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新技術(shù), 除了延續(xù)以往跨部門協(xié)調(diào)會的模式推進權(quán)力重構(gòu)和流程再造, 更重要的是依托互聯(lián)網(wǎng)建立新的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng), 以建立更為規(guī)范、清晰的事項辦理程序和標準。與以往基于行政文書的改革相比, 依托互聯(lián)網(wǎng)建立新的政務(wù)系統(tǒng)標準化程度更高, 也能夠更好避免政府部門悄悄回收權(quán)力的可能性, 有助于鞏固整體性政府改革的實踐成果。
依托全新的政府改革理念、有力的領(lǐng)導(dǎo)體制和先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù), 浙江省的“最多跑一次”改革取得了顯著成效。而且, 課題組對江蘇省“不見面審批”和湖北省武漢市“三辦”改革的調(diào)研顯示, 上述經(jīng)驗不僅適用于浙江, 也適用于其他地區(qū)。也就是說, “以人民為中心”的改革思想主導(dǎo)了武漢市“三辦”改革, 即“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”;有力的領(lǐng)導(dǎo)體制同是武漢、江蘇兩地在較短時間內(nèi)取得改革成效的關(guān)鍵 ;“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”更是上述三地改革的共同點。由此可見, 浙江省“最多跑一次”改革的基本經(jīng)驗具有較好的普遍適用性。
四、浙江省“最多跑一次”改革的問題與挑戰(zhàn)
浙江省“最多跑一次”改革在取得階段性成效的同時, 也存在一些需要引起重視的問題, 突出表現(xiàn)為市民、企業(yè)的獲得感仍然有待提高, 政府職能轉(zhuǎn)變尚不到位等方面。這些問題, 既有浙江省改革實踐的內(nèi)生問題, 需要地方政府繼續(xù)轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新體制機制解決, 也有自下而上的地方化改革難以避免的外生困境, 需要高層級政府共同參與推進。
1. 作為地方實踐的內(nèi)生問題
“最多跑一次”改革是以人民為中心發(fā)展思想的政府改革實踐, 并形成了整體性政府這一新的改革模式。不過, 作為一項自上而下推動的政府改革, 浙江省“最多跑一次”改革還存在著不少問題有待解決, 突出表現(xiàn)為部分地區(qū)和部門對于改革目標的認識不夠準確, 也缺乏以人民為中心這一政府改革理念的體制機制供給, 導(dǎo)致市民、企業(yè)的獲得感不強, 政府職能轉(zhuǎn)變的目標尚未完全實現(xiàn)。
第一, 部分地區(qū)和部門未能充分理解“以人民為中心”的新理念。在“最多跑一次”改革中, 一些地方和部門仍然存在“任務(wù)導(dǎo)向”的情形, 把滿足領(lǐng)導(dǎo)要求作為開展工作的出發(fā)點和落腳點, 在工作推進時過度追求完成改革任務(wù), 以數(shù)量取勝為第一要務(wù), 卻忽視了對改革質(zhì)量的把握。如有的地區(qū)在改革中出現(xiàn)了形象工程、政績工程的傾向, 突出表現(xiàn)為重實體投入、輕制度優(yōu)化。“一窗受理、集成服務(wù)”的行政服務(wù)中心是“最多跑一次”改革的重要階段性成果, 但一些地區(qū)在建設(shè)中重硬件投入, 忽略了基于人口數(shù)量、辦事需求等合理規(guī)劃行政服務(wù)中心的空間布局, 也未能根據(jù)事項辦理頻次恰當配置行政服務(wù)中心內(nèi)不同職能窗口數(shù)量和辦事人員, 一些需求旺盛的便民服務(wù)項目人力供給明顯不足, 降低了老百姓的現(xiàn)場滿意感。更嚴重的是, 一些地區(qū)和部門在探索“最多跑一次”改革工作方式的過程中, 出現(xiàn)了“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”的情形, 使得一些重要的創(chuàng)新成果未能有效擴散。
第二, 部分地區(qū)的政府中心主義邏輯仍然突出?！白疃嗯芤淮巍备母飬^(qū)別于以往改革的最大特征是“以人民為中心”的工作思路, 但現(xiàn)實改革中距離這一指導(dǎo)思想的切實落地仍有距離。一方面, 當前各部門雖然梳理了“最多跑一次”事項, 但這些“最多跑一次”是邏輯上的“一次”, 而不是實際上的“一次”。在實踐中, 由于政務(wù)服務(wù)信息公布不充分, 老百姓缺乏如何辦事的必要信息, 導(dǎo)致獲得感降低。另一方面, 一些部門、地區(qū)將“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”簡單等同于“政務(wù)服務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”, 只是簡單將政務(wù)服務(wù)信息搬上網(wǎng)絡(luò), 始終未能真正發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢, 即未能借力互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)簡化政務(wù)服務(wù), 反而增加了工作量;始終未能樹立用戶意識, 提供用戶真正需要的資訊, 網(wǎng)站設(shè)計也存在瀏覽器不兼容、信息檢索功能不完善等問題, 導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)網(wǎng)未能真正運轉(zhuǎn)起來。
第三, 部分改革措施缺乏組織保障?！白疃嗯芤淮巍备母锸峭七M治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要切入點。作為一場全方位深層次的變革, 它內(nèi)在地要求重構(gòu)政府組織架構(gòu)、運行方式和人力資源配備。但在一些地區(qū), 改革目標提了, 方式有了, 組織能力卻沒有能夠跟上。在辦事服務(wù)中, 這突出表現(xiàn)為優(yōu)秀窗口工作人員的缺失、流失。目前, 行政服務(wù)大廳窗口人員往往是合同聘用工, 工資水平較低, 福利待遇很難保證, 與改革要求窗口工作人員業(yè)務(wù)熟練、技術(shù)過硬、態(tài)度良好不相匹配。在執(zhí)法監(jiān)管中, 這突出表現(xiàn)為專業(yè)化干部的結(jié)構(gòu)性短缺。在市場監(jiān)管體制改革后, 基層站所主要基于原工商站所布局設(shè)立, 但執(zhí)法監(jiān)管中食品藥品監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等的專業(yè)技術(shù)要求很高, 專業(yè)監(jiān)管人員不足, 就難以滿足“雙隨機”的監(jiān)管要求。
最后, 部分地區(qū)和部門未能準確把握政府職能轉(zhuǎn)變的根本目標。作為“放管服”改革的重要組成部分, “最多跑一次”改革強調(diào)各級政府、部門更好為市民、企業(yè)服務(wù)。簡政放權(quán)不是放而不管, 而是更好地全面履行政府職能, 在提高行政效率、改善政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的同時, 提升政府的市場監(jiān)管、社會治理能力。在實踐中, 部分地區(qū)存在重服務(wù)放權(quán)、輕執(zhí)法監(jiān)管的情形。在浙江省, 不少改革的多項舉措均以“放”為目標, 對“管”的推進多停留在宣傳倡議階段。“放”的確有助于激活市場活力, 但長期來看, 放而不管將嚴重損害市場秩序。
2. 作為地方探索的外部制度約束
地方差異化探索是各項改革實踐因地制宜、因時制宜的重要保障。推進改革實踐、鞏固改革成果內(nèi)在地要求地方實踐與國家制度之間實現(xiàn)良性互動。在浙江省, “最多跑一次”改革的持續(xù)推進, 業(yè)已凸顯地方改革面臨著突出的外部制度環(huán)境約束, 亟需中央?yún)f(xié)調(diào)、介入。圍繞改革目標, “最多跑一次”改革等地方實踐普遍面臨著信息孤島、法治困境, 以及長效機制缺失等問題。這些外部制度約束, 也是江蘇省、湖北省武漢市在同類改革中遭遇的突出問題。
第一, 地方改革實踐中面臨著突出的信息孤島問題, 即各部門與國家部委系統(tǒng)信息對接不暢, 導(dǎo)致地方性改革中沒有數(shù)據(jù)“替老百姓跑”。在浙江省, 各地盡管都響應(yīng)了“最多跑一次”改革, 并在實踐中較好落實了整體性政府的改革理念, 但在全省范圍內(nèi), 改革仍然存在著碎片化現(xiàn)象。這一方面表現(xiàn)在政務(wù)標準化水平偏低, 即各層級政府、不同區(qū)域政府對事項的梳理、對同一事項所要求的材料、采用的流程以及權(quán)限的下放等都未能統(tǒng)一, 導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)難以實現(xiàn)“就近能辦、同城通辦、異地可辦”。改革碎片化現(xiàn)象的另一個表現(xiàn)則是“信息孤島”問題, 即省內(nèi)各系統(tǒng)、各地區(qū)由于條塊割裂、系統(tǒng)林立等原因, 始終未能完成信息共享、交換等工作, 降低了行政效率。在一省范圍內(nèi), 省委省政府牽頭的領(lǐng)導(dǎo)機制有可能解決跨地區(qū)、跨部門的信息共享和標準統(tǒng)一, 但伴隨著改革進程的持續(xù)推進, 浙江省與中央部委及其他省份的信息共享就將成為問題。
第二, 地方化改革與全國性法律法規(guī)沖突的問題?！白疃嗯芤淮巍备母镆蟾鲗蛹壵透鞑块T以事項為載體, 減少一些部門不必要的行政權(quán)力。為了盡可能提高效率, 浙江省開展了諸如“電子證照”等改革實踐。但這些行政權(quán)力的減少、“電子證照”等全新實踐的嘗試, 都無一例外地遭遇了法治困境。就行政權(quán)力而言, 各行政部門的權(quán)力均有法律規(guī)定。在簡政放權(quán)改革中, 上級政府部門往往采用“委托交辦”的方式授權(quán)下級行政部門行使特定權(quán)力, 但這一做法使得改革始終缺乏法治保障。更為突出的問題則表現(xiàn)在“電子證照”等創(chuàng)新實踐之中。由于不符合成文法規(guī)定, “電子證照”只在浙江有效。一旦市民、企業(yè)需要跨省辦事, 仍然需要采用傳統(tǒng)證照, 反而增加了麻煩。
第三, 以重點任務(wù)模式推進“最多跑一次”改革, 缺乏長效機制。在“最多跑一次”改革過程中, 浙江省委省政府采用了強化縱向問責(zé)的方式, 推動各級地方政府和各部門落實整體性政府的改革模式。但重點任務(wù)總有時間限制, 往往會伴隨黨委換屆和政府改革戰(zhàn)略變化而發(fā)生轉(zhuǎn)變。也正因此, “最多跑一次”改革需要建立更為有效的長效機制, 保證地方政府始終能夠堅持以人民為中心的發(fā)展思想, 建立順應(yīng)市民、企業(yè)需求的政務(wù)服務(wù)優(yōu)化機制。在現(xiàn)有行政體制中, 這一長效機制的建立有賴于高層級政府推動, 即做強以地方人民代表大會、監(jiān)察體制等為核心的橫向問責(zé)機制。
五、推動“最多跑一次”改革升級到2.0版
經(jīng)過一年多時間的改革, 浙江省“最多跑一次”改革業(yè)已取得良好成效。不過, 正如浙江省委書記車俊所指出, “最多跑一次”改革雖已破題、遠未結(jié)束。當前, 如何充分發(fā)揮“最多跑一次”改革的撬動作用, 以政府改革為切入點推進全面深化改革, 是深化、鞏固“最多跑一次”改革成果的關(guān)鍵?；谝延羞M展, “最多跑一次”改革可以通過建立以人民為中心的工作機制, 加強頂層設(shè)計等深化、鞏固改革成效。同時, 浙江省也需要充分發(fā)揮“最多跑一次”改革的撬動效應(yīng), 推動經(jīng)濟社會體制等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革。
1. 鞏固“最多跑一次”改革成效
針對掣肘“最多跑一次”改革的兩個核心問題, 即政務(wù)信息公布不充分、信息孤島等, 浙江省政府可以通過繼續(xù)優(yōu)化體制機制予以解決:一是加強頂層設(shè)計, 更好協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門的政務(wù)標準化和信息共享, 破除整體性政府建設(shè)的制度藩籬;二是建立“以人民為中心”的工作機制, 通過打造回應(yīng)型政府, 更好激發(fā)“最多跑一次”改革在提高老百姓滿意感、獲得感方面的潛力。
信息孤島是制約“最多跑一次”改革向縱深發(fā)展的重點難點問題, 但解決這一問題的關(guān)鍵不在于集權(quán), 而在于協(xié)調(diào)。有觀點認為, 信息孤島是各地區(qū)、各部門數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)不兼容所導(dǎo)致的技術(shù)問題, 以及由于市民隱私或其他敏感信息不便共享而出現(xiàn)的權(quán)限問題。事實上, 整體性政府的建立并不必然要求各系統(tǒng)間共享所有數(shù)據(jù), 而是只要能夠?qū)崿F(xiàn)跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接, 在老百姓辦事時由本人授權(quán)讀取必要證明信息即可。在現(xiàn)階段, 信息孤島背后既不是技術(shù)問題, 也不是權(quán)限問題, 而是跨部門協(xié)調(diào)產(chǎn)生的管理問題。在行政分權(quán)體制下, 不同層級、不同地區(qū)政府在政務(wù)服務(wù)中要求的材料、采用的流程和下放的權(quán)限等存在差異是正?，F(xiàn)象。當前, 浙江省的城市化進程已經(jīng)進入都市區(qū)一體化的新階段, 它內(nèi)在地要求城鄉(xiāng)之間、城市之間實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、要素資源和體制機制的互聯(lián)互通。解決各部門、各地區(qū)條塊割裂、系統(tǒng)林立的現(xiàn)象, 關(guān)鍵在于加強“最多跑一次”改革的頂層設(shè)計, 建立全省統(tǒng)一的市場準入標準、政務(wù)服務(wù)標準, 及時總結(jié)、推廣實踐有效的地方經(jīng)驗。加強頂層設(shè)計并不是要壓縮地方差異化探索的空間, 而是旨在規(guī)范、引導(dǎo)各地實踐, 建立跨部門、跨地區(qū)、跨層級的工作協(xié)調(diào)機制, 為“最多跑一次”改革從點上突破到面上推廣創(chuàng)造支持性條件。
針對一些改革舉措尚未能夠轉(zhuǎn)化為老百姓、企業(yè)滿意感、獲得感的問題, 政府需要意識到, “以人民為中心”的改革理念, 還得要“以人民為中心”的工作機制予以支撐。調(diào)研顯示, 制約“最多跑一次”改革成效的主要因素突出表現(xiàn)為政務(wù)信息公布不充分、不合理, 造成了市民、企業(yè)與政府之間的信息不對稱;一些行政服務(wù)中心資源配置不合理, 未能基于市民、企業(yè)的實際辦事需求完善空間布局和功能設(shè)置;政務(wù)服務(wù)網(wǎng)用戶體驗差, 更多基于管理部門而非用戶習(xí)慣設(shè)計頁面等。這些問題盡管表現(xiàn)形態(tài)不一, 但其根源都在于用戶導(dǎo)向的缺失。在深化、鞏固“最多跑一次”改革成效的過程中, 各級政府需要認識到, 政府改革并不只需要行政部門的參與, 老百姓的充分知曉、充分接受、充分使用是決定“最多跑一次”實踐成效的關(guān)鍵。換句話說, “最多跑一次”改革實踐成果的鞏固, 不能只靠政府的單方面努力, 而是只有在政府和老百姓的互動中才能實現(xiàn)。將“最多跑一次”進行到底, 要求各級政府確立回應(yīng)型政府的基本理念, 建立老百姓需求意愿表達、用戶體驗反饋, 以及政務(wù)服務(wù)投訴三個方面為一體的制度化參與渠道, 在充分了解老百姓需求偏好的情況下, 更為精準地提供辦事服務(wù)清單、優(yōu)化辦事服務(wù)方法。
2. 發(fā)揮“最多跑一次”改革的撬動效應(yīng)
浙江省自“最多跑一次”改革提出之日起, 就不只是圍繞行政效率做文章, 而是明確把撬動重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革作為題中之義, 致力于通過政府自身改革推進全面深化改革, 增創(chuàng)浙江經(jīng)濟社會等領(lǐng)域的體制機制新優(yōu)勢。在“最多跑一次”改革業(yè)已取得較好階段性成果的基礎(chǔ)上, 浙江省委省政府明確提出要在深化“最多跑一次”改革的同時, 在“撬”字上狠下功夫, 統(tǒng)籌推進重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得重大突破, 不斷放大“最多跑一次”改革對全面深化改革的牽引作用。這就是說, “最多跑一次”改革是浙江選準的“牛鼻子”, 是“放管服”改革在浙江的具體實踐和前沿探索, 更是浙江各級政府職能轉(zhuǎn)變的重要引領(lǐng)。
完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置是當前深化經(jīng)濟體制改革的兩大重點任務(wù)。如何通過“最多跑一次”改革撬動產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置改革?這里的核心思路在于, 以創(chuàng)新政府服務(wù)方式來建設(shè)最佳營商環(huán)境, 以高水平服務(wù)來支撐高質(zhì)量發(fā)展。在完善產(chǎn)權(quán)制度方面, 我們需要不斷鞏固和發(fā)揮我省國有經(jīng)濟優(yōu)、民營經(jīng)濟活、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的優(yōu)勢, 深化國有企業(yè)混合所有制改革, 不斷把國有資本做強做優(yōu)做大;平等對待不同產(chǎn)權(quán)主體, 在執(zhí)法、司法和行政實踐中加強對市場主體之間產(chǎn)權(quán)糾紛的公平裁決, 破除部分民營企業(yè)家心中存在的疑慮, 推動民營經(jīng)濟實現(xiàn)新飛躍。在要素市場化配置改革方面, 這是我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系建設(shè)中長期存在的“短板”, 與商品和服務(wù)市場相比, 要素市場建設(shè)相對滯后, 勞動力、土地、資金、技術(shù)、信息等要素自由流動不暢。伴隨著勞動、資本等要素紅利逐步消失, 經(jīng)濟增長主要依靠要素數(shù)量投入來驅(qū)動的格局難以為繼, 必須實現(xiàn)從供給要素數(shù)量驅(qū)動到供給要素質(zhì)量驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。深化要素供給的市場化改革, 提高要素供給的質(zhì)量和效率, 是我國經(jīng)濟可持續(xù)增長的必然要求, 也是經(jīng)濟體制改革的必由之路。當前, 浙江省已經(jīng)在工業(yè)領(lǐng)域推出了“畝均論英雄”改革, 在項目領(lǐng)域推出了“標準地”改革, 推行“區(qū)域能評+區(qū)塊能耗標準”、“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”, 在生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域推出了主要污染物排放財政收費、綠色發(fā)展財政獎補機制等制度。接下來, 我們還需要充分利用政府的制度供給, 降低體制成本。比如在土地市場改革中, 加快實施農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同價同權(quán), 農(nóng)民宅基地在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、抵押、擔保等, 甚至著手解決由來已久的小產(chǎn)權(quán)房問題, 形成浙江經(jīng)驗。
提高保障和改善民生水平、加強和創(chuàng)新社會治理是當前社會體制改革的主要內(nèi)容。以“最多跑一次”改革撬動社會體制改革, 關(guān)鍵在于不斷完善公共服務(wù)體系, 提高公共服務(wù)水平, 讓人民群眾有更多改革獲得感;打造共建共治共享的社會治理格局, 實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在提高保障和改善民生水平方面, 我們要緊緊圍繞人民群眾對美好生活的期盼來謀劃改革。在這里, 為了讓人民群眾有更多改革獲得感, 必須實現(xiàn)政府的公共服務(wù)供給與人民的真實需求相匹配, 而這又要求政府能夠及時、全面、準確地掌握和辨識人民群眾的真實需求, 進而積極、高效、精準地回應(yīng)和滿足人民群眾的真實需求。過去, 我們較多地從人均收入、居民消費水平等冰冷的數(shù)據(jù)來表征人民群眾的生活水平和生活質(zhì)量, 而相對忽視了人民群眾共享發(fā)展改革成果的主觀感受。一些地方政府的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出一種強烈的“一廂情愿”色彩, 將“政府責(zé)任”簡化為“家長主義”, 導(dǎo)致公共服務(wù)供給與人民群眾真實、迫切的公共服務(wù)需求發(fā)生較大偏差, 其結(jié)果是政府盡管增加了公共服務(wù)的財力、人力投入, 卻未明顯帶來或提高人民群眾的獲得感。這種情形必須通過改革予以改變。在加強和創(chuàng)新社會治理方面, 打造共建共治共享的社會治理格局, 既要努力構(gòu)建社會政策體系, 加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設(shè), 又要改善現(xiàn)有經(jīng)濟結(jié)構(gòu), 大力建設(shè)民生經(jīng)濟;改革政府管理體制, 建設(shè)服務(wù)型政府;還要擴大人民群眾的參與權(quán), 為人民群眾參與治理創(chuàng)造條件, 形成公民、市場、社會與政府的合力。在共建中共治共享, 在共治共享中共建, 是我們既把社會治理理解為一個具有特定內(nèi)涵的社會目標, 又把它與市場經(jīng)濟建設(shè)、民主政治建設(shè)、先進文化建設(shè)聯(lián)系起來的最重要依據(jù)。而在基層社會治理方面, 發(fā)端于浙江省桐鄉(xiāng)市并在全省燎原的自治、法治、德治“三治合一”建設(shè), 形成了升級“楓橋經(jīng)驗”的重要經(jīng)驗。今后, 如何落實鄉(xiāng)村治理中自治的核心作用、法治的保障作用和德治的支撐作用, 如何將鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)經(jīng)驗拓展到其他社會領(lǐng)域, 如何實現(xiàn)在鄉(xiāng)村乃至全社會的有效治理, 都有大量工作要做, 其中全方位的制度性供給是保障, 需要開展一系列重大改革舉措和制度建設(shè)。
總之, 以“最多跑一次”改革撬動重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革是一項系統(tǒng)工程。推進“最多跑一次”改革并發(fā)揮其撬動作用, 不但可以為浙江改革闖關(guān), 而且可以為全國改革探路。
參考文獻：略
作者：郁建興 高翔
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