首先基于歷史邏輯的視角闡釋了我國大數(shù)據(jù)治理的歷史變遷、演化歷程和政策部署。繼而從思維困境、管理困境、法治困境三個層面剖析了我囯大數(shù)據(jù)治理當前面臨的藩籬。在充分借鑒發(fā)達囯家大數(shù)據(jù)治理過程中在法律保障、共享開放、質(zhì)量管理等方面的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出了我國大數(shù)據(jù)治理的價值模型，進而從信息擴張、市場拉動、政府公信、績效評價和法律保障五個維度規(guī)劃了未來發(fā)展思路，以期對我國大數(shù)據(jù)治理有所益助。本研究為大數(shù)據(jù)治理困境提供了機理性的框架解釋，也拓展了大數(shù)據(jù)治理研究的分析路徑。
一、我國大數(shù)據(jù)治理發(fā)展現(xiàn)狀分析
(一）大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展環(huán)境日益完善
據(jù)統(tǒng)計，政府掌握著社會上80%的信息資源。有鑒于此，從政府數(shù)據(jù)出發(fā)，審視大數(shù)據(jù)治理的歷史變遷更具有一般性意義。在我國，政府大數(shù)據(jù)治理起步于20世紀90年代，基本與國家的電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展同步進行。20年來，為強化國家各級政務(wù)部門大數(shù)據(jù)治理，國家電子政務(wù)主管部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門相繼出臺了多項大數(shù)據(jù)治理政策文件，圍繞統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息共享、業(yè)務(wù)應(yīng)用、安全保密、標準規(guī)范、法律法規(guī)和績效考核等領(lǐng)域做了全方位任務(wù)分解和實施部署（參見表1)。
表1 大數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策對比分析
毋庸置疑，20多年來，中辦、國辦、國家發(fā)展與改革委、工信部、原國信辦等相關(guān)部門經(jīng)過不懈努力，逐步明確了大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展方向、重點領(lǐng)域、推進思路、組織體系、工作機制和保障措施，為大數(shù)據(jù)治理健康發(fā)展提供了強有力的制度保障，使我國大數(shù)據(jù)治理發(fā)展環(huán)境和領(lǐng)域生態(tài)得到持續(xù)改善，對發(fā)揮信息化建設(shè)效能起到了關(guān)鍵作用。近些年來國家在大數(shù)據(jù)治理方面的重點聚焦在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、安全保密、業(yè)務(wù)應(yīng)用和信息共享，開放數(shù)據(jù)的歷史任務(wù)亦提上日程，國發(fā)〔2015〕40號、國發(fā)〔2015〕50號和發(fā)改高技〔2017〕1449號分別做了相關(guān)要求。
(二）大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展共識已經(jīng)形成
大數(shù)據(jù)是新一輪信息技術(shù)革命與經(jīng)濟社會發(fā)展融合的產(chǎn)物，深深地充斥了人類經(jīng)濟社會的許多角落，其與云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)相結(jié)合，正在迅疾并日益深刻地改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。界內(nèi)對大數(shù)據(jù)的作用、地位、意義等認識不斷深化和拓展，在全球信息化快速發(fā)展的大背景下，數(shù)據(jù)作為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的重要地位已得到社會普遍認可。國務(wù)院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》國發(fā)〔2015〕50號深刻認識到大數(shù)據(jù)正日益對全球生產(chǎn)、流通、分配、消費活動以及經(jīng)濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產(chǎn)生重要影響，數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性資源、重要生產(chǎn)要素和新生創(chuàng)新動力的作用日益彰顯。
首先，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為經(jīng)濟增長的新引擎。囯家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，推動了大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算與各行業(yè)、各領(lǐng)域深度融合和數(shù)字資源開發(fā)，大數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，深刻影響著社會分工協(xié)作的組織模式，在企業(yè)的決策、生產(chǎn)、營銷、渠道物流等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮的支撐作用已經(jīng)得以顯現(xiàn)。大數(shù)據(jù)將創(chuàng)新作為強勁新引擎，加速轉(zhuǎn)化新技術(shù)、新成果，選擇發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，為經(jīng)濟穩(wěn)增長積蓄新動能，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，新興產(chǎn)業(yè)要素不斷集聚，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不斷提升，新興產(chǎn)業(yè)龍頭快速發(fā)展。深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用已成為維護穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的內(nèi)在需要。
其次，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成社會變革的新動力。作為21世紀的"鉆石礦"，大數(shù)據(jù)帶來的社會變革是小數(shù)據(jù)無法比擬的，大數(shù)據(jù)已被認為是社會第四生產(chǎn)要素，深刻改變著社會發(fā)展格局，是驅(qū)動社會變革和創(chuàng)新的新動力。大數(shù)據(jù)時代的社會運行特點及規(guī)律體現(xiàn)在兩個方面。一是萬物皆可數(shù)據(jù)化。2011年，麥肯錫公司對全世界大數(shù)據(jù)的分布作了一個研究和統(tǒng)計，中國2010年新增的數(shù)據(jù)量約為250PB，歐洲約為2000PB，美國約為3500PB。物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)是大數(shù)據(jù)的重要來源。目前，eBay的分析平臺每天處理的數(shù)據(jù)量高達100PB，超過了納斯達克交易所每天的數(shù)據(jù)處理量。二是社會運行機理的可模擬化。全量數(shù)據(jù)突破了傳統(tǒng)信息技術(shù)和數(shù)據(jù)收集"只見樹木不見森林"的局限，為社會發(fā)展軌跡和演化規(guī)律進行精準模擬和對未來發(fā)展走勢作出科學(xué)預(yù)測。大數(shù)據(jù)已經(jīng)在智慧城市、應(yīng)急管理、輿情監(jiān)測、社會治理等方面開展了深入應(yīng)用。
再次，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府治理的新支撐。大數(shù)據(jù)已經(jīng)在"智能化"地重新塑造著政府治理模式，被認為是繼互聯(lián)網(wǎng)革命之后又一次技術(shù)革命和政府治理現(xiàn)代化的重要推動力量。技術(shù)變革既可以帶給政府治理手段的創(chuàng)新，也可能推動治理機制的創(chuàng)新，最終變革政府治理范式彌。大數(shù)據(jù)重塑著整體政府的運作機制。整體性治理模式(holistic governance)是在對新公共管理批評基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。大數(shù)據(jù)已經(jīng)對政府的決策機制、治理模式和工作方式均產(chǎn)生了深刻的影響，有助于打破政府信息孤島和業(yè)務(wù)藩籬，打造縱橫貫通、上下聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)同的整體性治理大格局。建設(shè)服務(wù)型政府也不能缺少大數(shù)據(jù)的支撐，其大幅提升政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，重塑公眾對對政府的信任，避免政府陷入"塔西佗陷阱"。
(三）大數(shù)據(jù)治理推進路徑日益清晰
首先，國家層面強化頂層設(shè)計。大數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為國家意志，黨中央國務(wù)院注重大數(shù)據(jù)治理體系的前后銜接性，打出一系列組合拳，把大數(shù)據(jù)上升至國家戰(zhàn)略，與行業(yè)發(fā)展深度融合，大數(shù)據(jù)治理模式、機制、體系和生態(tài)初步形成（參見表2)。
表2國家層面有關(guān)大數(shù)據(jù)治理相關(guān)文件部署
其次，各地區(qū)各部門注重協(xié)同推進大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在近年如雨后春筍般涌現(xiàn)。2014年2月廣東省大數(shù)據(jù)管理局成立，拉開了全國大數(shù)據(jù)局成立的帷幕，截至2017年6月中衛(wèi)市云計算和大數(shù)據(jù)發(fā)展服務(wù)局設(shè)立，全國已經(jīng)成立12家大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。從級別上看，主要分為正廳級（如貴州省大數(shù)據(jù)管理局）、副廳級（如蘭州市大數(shù)據(jù)管理局）、正處級（如銀川市大數(shù)據(jù)管理服務(wù)局，全國第一家省會城市成立）和副處級。大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)主要職能主要定位在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章草案、地方性行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標準等方面。此外，大數(shù)據(jù)治理需要發(fā)展規(guī)劃的有力保障。2015年是大數(shù)據(jù)政策頂層設(shè)計年，2016年是大數(shù)據(jù)政策部署細化部署年，2017年是大數(shù)據(jù)政策落地年。國務(wù)院部門和地方政府出臺了一系列建設(shè)方案、指導(dǎo)意見、發(fā)展規(guī)劃、行動計劃等行業(yè)和地方政策有力推進著國家文件部署落地實施（參見表3)。
表3部分國務(wù)院部門和地方出臺的行業(yè)政策（示例)
加快大數(shù)據(jù)與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合的步伐是大數(shù)據(jù)治理的重要環(huán)節(jié)。我國的大數(shù)據(jù)發(fā)展勢頭迅猛，正加速融入經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域。國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)加快推進，2015年9月，貴州啟動全國首個大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)建設(shè)工作。跨區(qū)域類綜試區(qū)（京津冀、珠江三角洲），區(qū)域示范類綜試區(qū)（上海、河南、重慶、沈陽），大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展類綜試區(qū)（內(nèi)蒙古)建設(shè)成效顯著，京津冀三地將在"十三五"期間共建大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)。很顯然，這些舉措將為有效打破數(shù)據(jù)資源壁壘、強化基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌，推動相關(guān)制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，提升政府治理能力，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。
二、影響我國大數(shù)據(jù)治理的瓶頸障礙
大數(shù)據(jù)時代的到來為推動信息共享、部門協(xié)同、社會治理、科學(xué)決策提供了千載難逢的發(fā)展機遇，但同時也會遇到許多新的問題與挑戰(zhàn)，阻礙了我國經(jīng)濟社會發(fā)展和政府治理模式的轉(zhuǎn)型升級。
(一）思維困境
所謂大數(shù)據(jù)思維，就是一切以數(shù)據(jù)為中心的思維模式，即從大數(shù)據(jù)出發(fā)研究問題，從海量數(shù)據(jù)中剖析問題、理解問題、解決問題，用數(shù)據(jù)來管理經(jīng)濟社會活動，用數(shù)據(jù)來進行科學(xué)決策。大數(shù)據(jù)思維是這個時代對每一個人、每一個組織機構(gòu)提出的要求。正如美國諺語所言，"除了上帝，任何人都必須用數(shù)據(jù)來說話"。數(shù)據(jù)是科學(xué)的度量，人們不能漠視數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)治理的前提是樹立正確的大數(shù)據(jù)觀。但由于受傳統(tǒng)管理行為、思想觀念、行為模式的影響，人們對大數(shù)據(jù)的思維認識仍存在許多誤區(qū)，亟需一一厘清。
首先，大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源，奧巴馬政府甚至將大數(shù)據(jù)定義為"未來的新石油"，是21世紀人類最寶貴的財富，由此可見大數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源的重要性。其次，大數(shù)據(jù)是一種技術(shù)和方法，有人將它稱為繼實驗科學(xué)、理論科學(xué)和計算科學(xué)之后的第四種科學(xué)研究模式。早在1980年，著名未來學(xué)家阿爾文·托夫勒（Alvin Toffler)便在《第三次浪潮》一書中，熱情地將大數(shù)據(jù)贊頌為"第三次浪的華彩樂章"。再次，大數(shù)據(jù)是一門新興科學(xué)。如經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、信息學(xué)一樣，大數(shù)據(jù)也是一門基礎(chǔ)學(xué)科。雖然在科學(xué)研究方面，大數(shù)據(jù)還沒有形成嚴密的理論基礎(chǔ)和邏輯體系，但是，作為一門萌芽學(xué)科，大數(shù)據(jù)正在從應(yīng)用實踐領(lǐng)域逐步形成自身的范式、理論、方法和標準。此外，中國科學(xué)院院士李國杰等指出，大數(shù)據(jù)科學(xué)作為一個橫跨信息科學(xué)、社會科學(xué)、網(wǎng)絡(luò)科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等諸多領(lǐng)域的新興交叉學(xué)科方向正在逐步形成。
由此，從統(tǒng)計學(xué)角度而言，大數(shù)據(jù)對抽樣方式造成了巨大沖擊，傳統(tǒng)的研究模式已經(jīng)難以為繼，比如公眾對政府統(tǒng)計部門公布的物價指數(shù)和基尼系數(shù)引發(fā)的懷疑正如舍恩伯格和肯尼思·庫克耶所言，隨機采樣方法具有與生倶來的缺陷：一是采樣的隨機性實現(xiàn)難度大，二是不適用考察子類別情況，三是采樣忽略了細節(jié)考察，四是調(diào)查結(jié)果缺乏延展性，五是難以用于奇異值分析。從信息技術(shù)角度來看，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)挖掘方法已不再適應(yīng)日新月異的數(shù)據(jù)環(huán)境，數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析以及可視化等諸多方面捉襟見肘，由此需要設(shè)計適合大數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)倉庫架構(gòu)。從思維邏輯審視，大數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)的因果關(guān)系帶來了顛覆性的挑戰(zhàn)。統(tǒng)計學(xué)家納特·西爾弗在其《信號和噪聲》中認為：大數(shù)據(jù)中大多數(shù)都是不相干的噪音。除非有很好的技術(shù)信息進行過濾和處理，否則將惹上麻煩。舍恩伯格等在《大數(shù)據(jù)時代》一書中指出，沒有必要非得知道現(xiàn)象背后的原因，而是要讓數(shù)據(jù)自己發(fā)聲。他們認為，相關(guān)關(guān)系能夠幫助我們更好地了解這個世界。該作者甚至大膽預(yù)言，大數(shù)據(jù)的核心將會是基于相關(guān)關(guān)系分析法上的預(yù)測，進而提出"大數(shù)據(jù)三原則"：要全體不要抽樣，要效率不要絕對精確，要相關(guān)不要因果。
(二）管理困境
傳統(tǒng)管理模式和組織架構(gòu)給跨部門、跨層級、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享帶來了實際困難，這是大數(shù)據(jù)治理面臨的最大挑戰(zhàn)。當前，80%的數(shù)據(jù)資源掌握在政府部門，應(yīng)該說，撬動政府數(shù)據(jù)治理是發(fā)揮數(shù)據(jù)效力的關(guān)鍵。遺憾的是，長期以來，我國政府組織架構(gòu)是中央-省-地-縣-鄉(xiāng)五級，加上一些副省級城市，行政層級長達六級，造成了政府各職能部門垂直互動難，中間經(jīng)過層級越多，信息傳遞速度越慢，信息被過濾和扭曲的可能性就越大。此外，我國目前尚未對信息資源的歸屬、采集、整合、開發(fā)、利用等權(quán)、責(zé)、利做出制度化安排，信息資源部門化，部門資源利益化現(xiàn)象普遍存在，給數(shù)據(jù)資源的共享協(xié)同架設(shè)了難以逾越的屏障，加劇了信息資源分割和壟斷，阻礙了政府信息資源有效整合和綜合應(yīng)用。囯家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)尚未完全建成。國家電子政務(wù)外網(wǎng)省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道覆蓋率分別達到100%、94.3%、83.5%和33.6%，現(xiàn)有外網(wǎng)承載各級政務(wù)部門的社會管理和公共服務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)較少，僅包括國家應(yīng)急平臺系統(tǒng)、監(jiān)察部糾風(fēng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)等10個部委的12項業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。此外，由于歷史原因，大量業(yè)務(wù)專網(wǎng)廣泛存在且互相隔離，中央的38個部門的80多個政務(wù)專網(wǎng)中，橫向交互率僅有0.1%，基本上都是信息孤島。我國目前電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和專網(wǎng)"三網(wǎng)并存"的格局給跨網(wǎng)的信息資源共享和數(shù)據(jù)開放設(shè)置了天然屏障。
數(shù)據(jù)開放給大數(shù)據(jù)治理提出了新挑戰(zhàn)。如果沒有信息的開放，大數(shù)據(jù)將是無源之水?！吨袊胤秸當?shù)據(jù)開放平臺報告》顯示，截止2017年6月，全國19個地方政府推出數(shù)據(jù)開放平臺。表3從國家部委、省、市、縣四個維度，對我國政府數(shù)據(jù)開放進展情況進行比較分析。
表3我國數(shù)據(jù)開放存在的問題統(tǒng)計
注：以上數(shù)據(jù)截止時間為2017年9月7日。
政府數(shù)據(jù)開放專題請復(fù)制鏈接或識別下方二維碼查看
http://www.fyzhizao.com/zt/91/
表3表明，雖然數(shù)據(jù)開放目前已經(jīng)取得了一定進展，但中央層面，缺乏國家級統(tǒng)一開放平臺，中央部門數(shù)據(jù)開放步履維艱。地方層面，很多地方已開始數(shù)據(jù)開放的嘗試，但總體而言開放深度和廣度均有限，社會關(guān)注度較低，格式大多單一，僅南海區(qū)采用XLS等6種格式。整體來看，可機讀性較差，開放授權(quán)程度較低，更新周期大多數(shù)未公布，數(shù)據(jù)鮮活性得不到有效保證。此外，關(guān)于大數(shù)據(jù)方面的地方性法規(guī)出臺進展緩慢。到目前為止，除貴陽已于2017年4月頒布全國首部政府數(shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)外，其他地區(qū)尚無公開報道。
(三）法治困境
法治思維是倡導(dǎo)理性之治、動態(tài)之治和合法之治的思維，是數(shù)據(jù)治理順利推進的有力保障。我國政府數(shù)據(jù)共享、信息公開和數(shù)據(jù)開放等方面的法律法規(guī)長期滯后。我國于2005年和2007年先后頒布《中華人民共和國電子簽名法》《中華人民共和國政府信息公開條例》，對推動政府部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同起到了一定推動作用，但電子印章、電子證照、數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬、數(shù)據(jù)交易等相關(guān)法律法規(guī)尚未出臺，阻礙了數(shù)據(jù)在部門間的互信互認互通，影響了垮部門、跨層級、跨區(qū)域業(yè)務(wù)開展。主要表現(xiàn)在以下三個方面。
一是大數(shù)據(jù)一致性和權(quán)威性得不到有效保證，劣質(zhì)數(shù)據(jù)的存在直接降低了數(shù)據(jù)質(zhì)量，影響了數(shù)據(jù)的可用性，乃至誘發(fā)了錯誤的決策與判斷。大數(shù)據(jù)一般來自多源頭，而且往往以動態(tài)數(shù)據(jù)流的形式產(chǎn)生，大數(shù)據(jù)的多源性導(dǎo)致了不同源頭的數(shù)據(jù)中存在相同的數(shù)據(jù)。相關(guān)政府部門與行政相對人之間的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不能實時同步于其他政府部門，而且需要行政相對人重復(fù)提交企業(yè)基礎(chǔ)信息，一個企業(yè)法人的信息多處存儲，而這些數(shù)據(jù)變更信息往往難以做到同步，造成信息不對稱、數(shù)據(jù)不一致，嚴重影響了數(shù)據(jù)質(zhì)量。比如，企業(yè)在工商部門注冊后，既沒去組織機構(gòu)代碼機構(gòu)領(lǐng)取組織機構(gòu)代碼證，也未領(lǐng)取稅務(wù)部門登記證就開張營業(yè)，組織機構(gòu)代碼中心和稅務(wù)部門就無法知曉這些企業(yè)的存在。2002年，國信辦選擇北京、杭州、深圳和青島開展企業(yè)基礎(chǔ)信息共享試點，意外發(fā)現(xiàn)大量企業(yè)存在偷稅漏稅現(xiàn)象，分別達到了17648、11718、8472、50000戶。
二是數(shù)據(jù)歸屬和權(quán)益分配不清。數(shù)據(jù)具有資產(chǎn)的屬性，國內(nèi)外相關(guān)政策均賦予數(shù)據(jù)該屬性。公共信息資源應(yīng)歸全民所有，從財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)來看，用戶享有個人數(shù)據(jù)的所有權(quán)；從投入成本來看，企業(yè)對于去隱私后的數(shù)據(jù)集享有所有權(quán)。我國目前數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬面臨的兩大困難是數(shù)據(jù)歸屬單位不清、缺乏完善的個人信息保護法律體系。
三是立法不完善。《信息公開條例》沒有涉及到跨部門的信息公開范疇，信息公開條例例外邊界劃分不清。雖然信息公開條例以公開為原則，以不公開為例外，但很多事項由于其特殊性和重要性，如何劃分公開邊界需要進一步厘清。對數(shù)據(jù)開放而言，《關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動綱要》提出了數(shù)據(jù)開放的具體任務(wù)，但從各部門目前進展來看，由于缺乏剛性約束，政府數(shù)據(jù)開放仍然步履維艱。
三、大數(shù)據(jù)治理的境外經(jīng)驗
(一）倡導(dǎo)法律先行
大數(shù)據(jù)治理的基本前提是強有力的法律保障。以共享開放為例，信息在立法上的自由是共享開放政府數(shù)據(jù)的關(guān)鍵。目前聯(lián)合國和其他區(qū)域組織在內(nèi)的多邊體系都通過一系列國家條款、國家公約或其他法律的形式來強調(diào)信息權(quán)利，已有93個成員國在本國法律中以特定立法強調(diào)數(shù)據(jù)治理的重要性，有35個國家在國家憲法中涉及了"信息自由法"章節(jié)，有24個國家有相關(guān)的立法草案。本文以G8國家為例，分析發(fā)達國家有關(guān)大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、行動剛要、信息化基礎(chǔ)、法律法規(guī)和組織體制等具體實施情況。
表4 G8 國家大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)政策
由表4可知，G8國家數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)較好，電子政務(wù)排名全球排名比較靠前，在治理過程中都非常注重法律法規(guī)和國家戰(zhàn)略的保障和引領(lǐng)作用，相關(guān)法律多數(shù)聚焦于保護公民隱私和信息公開。從國家戰(zhàn)略角度審視，大多關(guān)注通過數(shù)據(jù)治理，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)在國家治理、公共服務(wù)、社會管理中的作用，提升公眾參與度和政府透明度，提高政府在全球數(shù)據(jù)治理中的話語權(quán)。此外，G8所有國家都設(shè)有專職協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)國家數(shù)據(jù)治理相關(guān)溝通指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作。
(二）注重共享開放
發(fā)達國家信息化建設(shè)起步早，政府數(shù)據(jù)潛在的重大價值已經(jīng)得到廣泛認可。美國聯(lián)邦政府提出，數(shù)據(jù)是一項有價值的國家資本，應(yīng)對公眾開放，而不是把其禁錮在政府體制內(nèi)。英國將政府數(shù)據(jù)比作21世紀新的原材料，是難以想象的資源，大數(shù)據(jù)是未來有待開發(fā)的新服務(wù)和新產(chǎn)品。歐盟則將政府數(shù)據(jù)視作能夠帶來巨大經(jīng)濟社會效益的金礦。從發(fā)展歷程來看，國外數(shù)據(jù)共享開放可分為三個階段。一是被動共享開放階段（1960-2009年），二是主動共享開放階段（2009-2011年），三是挖掘數(shù)據(jù)價值階段（2011年至今）。目前，已有130個聯(lián)合國成員國在政府開支方面實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，在教育、衛(wèi)生、勞動力、環(huán)境、社會福利等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)共享的囯家數(shù)量分別是115個、109個、107個、106個、94個調(diào)查結(jié)果還顯示，共享政府開支數(shù)據(jù)是聯(lián)合國成員國最常見的信息公開行為，在193個聯(lián)合國成員國中，有97個國家開放了有關(guān)弱勢群體的數(shù)據(jù)。
2013年6月，八國集團首腦在北愛爾蘭峰會上簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》，法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯承諾，在2013年年底前，制定開放數(shù)據(jù)行動方案，最遲在2015年末按照憲章和技術(shù)附件要求來進一步向公眾開放可機讀的政府數(shù)據(jù)。
(三）強化質(zhì)量管理
世界各國（地區(qū)）普遍注重通過門戶網(wǎng)站提高數(shù)據(jù)的可用程度。某咨詢公司對全球23個國家和地區(qū)的數(shù)據(jù)開放門戶進行了調(diào)查，并對數(shù)據(jù)門戶的可用性和數(shù)據(jù)可用性兩個層次進行了深入分析（參見圖1)。
數(shù)據(jù)來源：Capgemini Consulting Analysis
圖1 數(shù)據(jù)門戶及數(shù)據(jù)可用性分布
在圖1中，圖例的大小代表了政府的支持度。整體而言，奧地利、愛沙尼亞、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋和摩洛哥等5個國家發(fā)展程度較低，屬于創(chuàng)始者層次；新加坡、丹麥、意大利、新西蘭、挪威、香港、愛爾蘭、加納、肯尼亞、西班牙、比利時、智利、摩爾多瓦等13個國家（地區(qū)）屬于追隨者層次；美國、英囯、法囯、加拿大、澳大利亞等5個發(fā)達國家屬于創(chuàng)新者，在開放數(shù)據(jù)的可用性較高。
此外，數(shù)據(jù)創(chuàng)新組織（the Center for Data Innovation)對G8數(shù)據(jù)開放情況進行了深入調(diào)查，并對他們在G8數(shù)據(jù)開放憲章提出的開放五原則進行對應(yīng)得分（每項原則最高得20分，參見圖2)結(jié)果顯示，G8數(shù)據(jù)開放情況差異性較大，但從數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量方面來看，各國重視程度普遍較高。
圖2 G8數(shù)據(jù)開放情況對比
信息的效用、質(zhì)量與獲取的便捷性取決于數(shù)據(jù)的發(fā)布形式。世界各國在數(shù)據(jù)開放方面普遍提供了多種數(shù)據(jù)格式。以美國為例，2009年5月data.gov網(wǎng)站正式上線，標志著美國政府數(shù)據(jù)開放實踐正式拉開帷幕。截至2014年2月10日，data.gov網(wǎng)站上共開放了88137個數(shù)據(jù)集，349個應(yīng)用程序，140個移動應(yīng)用，參與的部門達到175個。此外，美囯還有40個州、44個縣市建立了單獨的數(shù)據(jù)門戶。從數(shù)據(jù)開放格式看，各國開放的數(shù)據(jù)集以CSV、HTML、XLS、NII、PDF等一種或多種格式出現(xiàn)。美國數(shù)據(jù)開放提供數(shù)據(jù)格式多達46種，其中應(yīng)用最廣的格式是HTML、ZIP和XML，數(shù)據(jù)集分別高達20775個、12517個和11992個。2012年5月，美國出臺《數(shù)字政府戰(zhàn)略》，將政府開放數(shù)據(jù)作為電子政府發(fā)展的支撐，確保數(shù)據(jù)處于"開放和機器可讀（open and machine-readable)"的默認狀態(tài)，民眾可隨時隨地獲取政府提供的數(shù)據(jù)和服務(wù)。2013年5月，時任總統(tǒng)奧巴馬簽署《政府信息公開和機器可讀行政命令》，將機器可讀列為數(shù)據(jù)開放的重要內(nèi)容。此外，全球有86個國家的數(shù)據(jù)能夠通過電腦處理，56個國家以非專有數(shù)據(jù)發(fā)布，24個國家提供應(yīng)用程序編程接口，11個國家發(fā)布的數(shù)據(jù)需要利用萬維網(wǎng)標記與查詢語言，如RDF和SPARQL。
四、我國大數(shù)據(jù)治理的治理機制與相應(yīng)對策
縱觀全球，大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升為各主要國家的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素。大數(shù)據(jù)是工業(yè)社會的"自由"資源，誰掌握了數(shù)據(jù)，誰就掌握了主動權(quán)。面對多元、異構(gòu)、海量、動態(tài)的大數(shù)據(jù)，必須逐漸實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略化、政策性、智慧型管理，快速挖掘獲得高價值信息，提高領(lǐng)導(dǎo)決策能力、社會管理能力和公共服務(wù)能力，實現(xiàn)政府治理理念、架構(gòu)、模式、內(nèi)容、手段的轉(zhuǎn)型升級。
(一）構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理價值模型
Colin Wood認為，大數(shù)據(jù)治理將成為公共部門未來的前沿問題。隨著互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展和廣泛應(yīng)用，信息公開、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放已經(jīng)在全球范圍得到蓬勃開展，對大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)治理提出了新的要求，同時也已經(jīng)成為數(shù)據(jù)治理的應(yīng)有之義，基于此，我們提出了在數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)上構(gòu)建了大數(shù)據(jù)治理的價值模型（參見圖3)。
圖3數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的關(guān)聯(lián)模型
發(fā)展的觀點和聯(lián)系的觀點是馬克思唯物辯證法的兩個總特征，從數(shù)據(jù)管理發(fā)展到大數(shù)據(jù)治理，亦必須基于歷史的、邏輯的、演變的觀點來審視。筆者認為，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理主要是對數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理為核心，對數(shù)據(jù)進行采集、匯聚、清洗、分類、組織、編碼、存儲、檢索和維護，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，以達到數(shù)據(jù)質(zhì)量最優(yōu)化為最終目標。大數(shù)據(jù)治理則吸收了治理的思維理念，除了需要數(shù)據(jù)管理的基本支撐外，更側(cè)重體制機制的變革、組織行為的轉(zhuǎn)型和強有力的法律法規(guī)保障，推動數(shù)據(jù)共享，促進數(shù)據(jù)公開，強化數(shù)據(jù)整合利用，發(fā)揮數(shù)據(jù)潛在價值，為推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務(wù)、優(yōu)化科學(xué)決策提供及時、權(quán)威、完整、準確的數(shù)據(jù)支撐。
為更清晰描述數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的關(guān)聯(lián)和區(qū)別，作者根據(jù)大數(shù)據(jù)治理當前發(fā)展形勢和任務(wù)要求，進行了補充完善以便使讀者能夠?qū)烧哌M行更進一步區(qū)分。
表5數(shù)據(jù)治理與大數(shù)據(jù)管理區(qū)分度
注：圖中標志具體意義為相關(guān)比較項的難度或復(fù)雜度：高 H，中 M，低 L
與數(shù)據(jù)管理相比，大數(shù)據(jù)治理的范圍更加廣泛，既涵蓋傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，也包括大量的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)。從數(shù)據(jù)類型而言，既包括結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也包括非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)(即無法通過二維表結(jié)構(gòu)來表達的數(shù)據(jù)，包括視頻、音頻、圖片、圖像、文檔、文本等形式）。從數(shù)據(jù)安全的視角來看，在互聯(lián)網(wǎng)的開放環(huán)境下，如何有效保障國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私（比如公眾的通話記錄和網(wǎng)絡(luò)訪問記錄），是大數(shù)據(jù)治理必須直面和破解的重大挑戰(zhàn)。此外，垮部門、跨區(qū)域、跨層級、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)共享和交換，客觀上要求必須落實國家信息安全等級保護制度要求，加強數(shù)據(jù)安全管理，完善信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的互聯(lián)互認、身份認證和授權(quán)管理機制。
(二）構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理機制框架
科學(xué)順暢高效的大數(shù)據(jù)治理機制是實現(xiàn)上述目標的重要保證。筆者在近年對有關(guān)部門決策咨詢、實地調(diào)研、綜合分析基礎(chǔ)上，整理提煉出大數(shù)據(jù)治理的框架架構(gòu)（參見圖4)。
圖4大數(shù)據(jù)治理的框架結(jié)構(gòu)
1.信息擴張機制
信息擴張機制是大數(shù)據(jù)由部門內(nèi)部應(yīng)用逐漸實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同以及對社會公眾的數(shù)據(jù)開放。其中涵蓋兩層含義，其一是在共享和開放層面，數(shù)據(jù)能否共享和開放，涉及到數(shù)據(jù)的開放性、法律邊界、數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)等問題，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)由部門內(nèi)部共享（包括無條件共享、有條件共享、不予共享等三種形態(tài)）到對社會開放的歷史過程；其二是在原始數(shù)據(jù)利用層面，實現(xiàn)由信息公開向數(shù)據(jù)開放的歷史性跨越，實現(xiàn)政府部門大數(shù)據(jù)的增值利用。從歷史演化角度看，大數(shù)據(jù)治理過程經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：20世紀以前（萌芽階段）、20世紀（發(fā)展階段）、21世紀（成熟階段）。從實踐的深度和應(yīng)用效能來看，進入21世紀以來，大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展和政府治理中的應(yīng)用更為凸顯，尤其是以信息公開、數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)匯聚、整合利用為特征的四個發(fā)展階段對挖掘大數(shù)據(jù)潛在價值，提升部門協(xié)同治理水平和大數(shù)據(jù)市場化開發(fā)能力奠定了重要基礎(chǔ)。在此過程中，信息擴張機制應(yīng)該且一定能發(fā)揮重要的保障作用。
2.市場拉動機制
市場拉動機制是大數(shù)據(jù)由靜態(tài)存儲逐步實現(xiàn)市場化動態(tài)應(yīng)用的過程?，F(xiàn)代管理學(xué)之父德魯克認為，預(yù)測未來最好的方法，就是去創(chuàng)造未來。大數(shù)據(jù)就是預(yù)測未來、創(chuàng)造未來的重要引擎。在經(jīng)濟學(xué)情境下，市場拉動機制也就是把對社會而言具有稀缺性特征的大數(shù)據(jù)尤其是政府大數(shù)據(jù)，通過全部公開、部分公開、應(yīng)用公開等不同方式合理分配到社會領(lǐng)域中，建立市場化開發(fā)和應(yīng)用機制，重點開發(fā)行業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用，挖掘數(shù)據(jù)資產(chǎn)，催生大數(shù)據(jù)發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，為政府和社會公眾提供可定制化的信息和數(shù)據(jù)服務(wù)以及創(chuàng)新紅利，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的價值最大化。目前，我國在大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用方面已具備一定基礎(chǔ)，擁有市場優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?。通過市場拉動機制，是大數(shù)據(jù)成為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力、重塑國家競爭優(yōu)勢的新機遇和提升政府治理能力的新途徑，創(chuàng)新社會管理和服務(wù)模式，提高信息化條件下社會治理能力和公共服務(wù)水平。
3.政府公信機制
政府公信機制是通過信息公開、信息共享、數(shù)據(jù)開放等方式，實現(xiàn)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督等信息的有序匯聚和數(shù)據(jù)開放，支撐跨部門協(xié)同、領(lǐng)導(dǎo)決策和社會化利用，支撐實現(xiàn)整體政府、法治政府、開放政府、智慧政府和服務(wù)型政府建設(shè)，不斷提高政府的決策能力、履職水平和透明化程度，從而提升政府公信力。實現(xiàn)該目標有三個基本要求。一是加大行政審批、行政處罰、市場監(jiān)管等相關(guān)信息公開和數(shù)據(jù)開放。二是提升數(shù)據(jù)使用價值，激發(fā)群眾參與管理的主觀能動性和積極性。"天下多忌諱而民彌貧"。只有把束縛老百姓參與政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用手腳的繩索都解開了，才能真正發(fā)揮13億人的聰明才智和創(chuàng)造力。三是充分提升政策透明度，讓群眾看得見，看得懂，能切身感受到政府大數(shù)據(jù)帶來的實惠和便利。
4.績效評價機制
績效評價機制是大數(shù)據(jù)治理的重要抓手，創(chuàng)新電子監(jiān)察力度強化政府內(nèi)部監(jiān)督督查信息化手段，充分發(fā)揮社會公眾外部評價作用，建立內(nèi)外監(jiān)督評價雙軸驅(qū)動長效機制。前者著重從信息公開、數(shù)據(jù)共享開放廣度和深度開展督查，后者著力從社會和公眾體驗程度和領(lǐng)導(dǎo)決策支撐能力方面來科學(xué)制定評價指標體系和評價方法。建立健全"第三方評估"的模式，委托專業(yè)評估機構(gòu)，對數(shù)據(jù)開放信息共享政策落實情況進行評估，倒逼提升大數(shù)據(jù)治理成效。采用第三方評估手段組織開展大數(shù)據(jù)共享、開放、匯聚、整合、應(yīng)用的星級評估評價，以評價考核為手段倒逼各地區(qū)各部門不斷提升大數(shù)據(jù)治理質(zhì)量。
5.法律保障機制
數(shù)據(jù)開放、信息公開、個人隱私保護等重要領(lǐng)域，均離不開完善的法律保障。大數(shù)據(jù)治理過程中，法律保障機制主要包括三個方面。一是通過法律形式，確定大數(shù)據(jù)資源權(quán)益歸屬，即采集權(quán)、所有權(quán)、知情權(quán)、保存權(quán)、使用權(quán)。《經(jīng)濟學(xué)家》雜志數(shù)據(jù)編輯肯尼思·丘基爾認為，個人、企業(yè)、政府都可以是數(shù)據(jù)擁有者。厘清大數(shù)據(jù)資源的責(zé)權(quán)利是數(shù)據(jù)治理的重要前提。二是積極研究數(shù)據(jù)共享開放等方面制度，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源采集、共享、開放的規(guī)范管理，促進政府數(shù)據(jù)在風(fēng)險可控原則下最大程度開放。三是數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護。面對曰益開放的互聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)保護以及個人隱私權(quán)成了每個公民在大數(shù)據(jù)時代的新權(quán)益，而這些權(quán)益的濫用和侵害也勢必帶來新的倫理危機。如何依法依規(guī)加強對數(shù)據(jù)濫用、侵犯個人隱私等行為的管理和懲戒，也是大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)在需求。
五、總結(jié)與進一步思考
大數(shù)據(jù)治理是大數(shù)據(jù)、"互聯(lián)網(wǎng)+"情境下等所孕育的新命題，大數(shù)據(jù)治理困境的現(xiàn)實演繹促使人們進一步思考和理解大數(shù)據(jù)治理與政府治理日益融合的新形態(tài)。本文在現(xiàn)狀分析、經(jīng)驗借鑒基礎(chǔ)上，嘗試將多維機制框架從引入大數(shù)據(jù)治理問題，多重機制的互動、宏觀微觀的互動都高度耦合了大數(shù)據(jù)治理場域的特征，該框架為我們探索大數(shù)據(jù)治理困境提供了有益的分析工具。
研究為"互聯(lián)網(wǎng)+"時代的大數(shù)據(jù)治理提供了理論啟示。一方面，本文在大數(shù)據(jù)治理問題研究的維度下拓展了基于"思維一管理一法治"的三維考量模型，這從根本上提供了深入剖析大數(shù)據(jù)治理困境的有力工具。傳統(tǒng)的大數(shù)據(jù)治理研究聚焦于技術(shù)策略、實施工具等，卻忽視了思維漠視、管理混亂、法治短路，漫無目的的擴張式發(fā)展模式、政府部門協(xié)同的疊加低效讓大數(shù)據(jù)治理的管理者愈發(fā)力不從心。另一方面，大數(shù)據(jù)治理場域政府的權(quán)威和市場的拉動動力不足，基于政府權(quán)力、組織機制的研究未能引起足夠的重視。事實上，政府治理現(xiàn)代化視域下大數(shù)據(jù)治理的時代命題提供了契機，信息擴張、市場拉動、政府公信、繢效評價、法律保障均有其自身的發(fā)展邏輯，五維機制的動態(tài)關(guān)聯(lián)和高度耦合讓大數(shù)據(jù)治理的場景更加豐滿，五者之間的互動和演繹讓大數(shù)據(jù)治理困境有望從根本上得到解決。
當然，思維漠視、管理混亂、法治短路三者疊加的效力讓大數(shù)據(jù)治理陷入了困境，也折射出"互聯(lián)網(wǎng)+"、大數(shù)據(jù)時代大數(shù)據(jù)治理范式變革的迫切性。尤其是市場主體的協(xié)同治理絕不意味著政府權(quán)限和責(zé)任的減少，而是對政府的"多元治理"理念和"全景式"治理能力提出了更高的要求?，F(xiàn)實依然在演繹，導(dǎo)向性政策和政策細則之間的現(xiàn)實鴻溝仍然存在，研究也將在政府部門利益、市場拉動與政府治理模式之間進一步展開，需繼續(xù)直面多方利益博弈所引發(fā)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
