摘要：克林頓、小布什和奧巴馬擔任美國總統(tǒng)時期曾大力推進數(shù)字政府治理進程，這一進程有三個亮點：注重法制化建設、構建數(shù)字政府治理的完備管理體制及良好運營模式。我國數(shù)字政府治理過程中借鑒美國經(jīng)驗面臨的困難主要存在于環(huán)境、政府和公務員三個方面。在借鑒美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗的基礎上推進數(shù)字政府治理法制化建設、構建數(shù)字政府治理的完備管理體制及良好運營模式，有助于推進我國的數(shù)字政府治理進程。

　　20世紀90年代，美國逐步展開數(shù)字政府治理進程，于21世紀初出現(xiàn)數(shù)字時代治理“第一波”浪潮，即“數(shù)字治理1.0時代”，并在2010年之后逐漸出現(xiàn)數(shù)字時代治理“第二波”浪潮，即“數(shù)字治理2.0時代”。

　　與美國相比，我國的數(shù)字治理進程起步稍晚，這一進程可以分為三個階段：(1)萌芽階段，從2006年1月至2012年10月。中國政府網(wǎng)于2006年1月1日正式開通，標志著我國正式進入“數(shù)字治理1.0時代”。(2)生成階段，從2012年11月至2017年11月。2012年11月，中共十八大勝利召開，這次會議強調我國要加強網(wǎng)絡建設。之后數(shù)年間，我國將數(shù)字治理的一些地方①經(jīng)驗逐漸推廣到全國。大數(shù)據(jù)、云計算和社會網(wǎng)絡在數(shù)字治理中的作用日益凸顯，我國的數(shù)字治理進程顯著加快，并進入“數(shù)字治理2.0時代”。(3)發(fā)展階段，從2017年12月至今。2017年12月9日，習近平主席在中共中央政治局第二次集體學習時強調，要實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設數(shù)字中國。這標志著我國的數(shù)字治理進程進入發(fā)展階段。

　　在此過程中，我國的數(shù)字政府治理能力得到很大提升。從已有研究成果來看，諸多學者對美國數(shù)字政府治理經(jīng)驗進行了介紹，但極少有學者對我國數(shù)字政府治理過程中借鑒美國經(jīng)驗所面臨的困難及破解途徑展開分析。為了提升我國數(shù)字政府治理水平，強化服務型政府能力，我國有必要借鑒美國的有益經(jīng)驗。本文擬對美國數(shù)字政府治理歷程及經(jīng)驗予以介紹，并分析這些經(jīng)驗在我國的可行性，希望對我國數(shù)字政府治理工作有所裨益。

　　一、美國數(shù)字政府治理歷程

　　美國數(shù)字政府治理起步最早，且一直在該領域處于國際領先地位。1992年，蘇聯(lián)已經(jīng)解體，美國成為唯一的超級大國。為了鞏固這一地位，牢固掌控世界領導權，美國政界、商界和學界等均在考慮采取各種措施繼續(xù)增強綜合國力，通過實現(xiàn)電子化提升政府效率是備受矚目的舉措之一。由此開始，美國正式推進數(shù)字政府治理進程。

　　（一）克林頓總統(tǒng)時期的舉措

　　克林頓在1993年1月就任美國第42任總統(tǒng)時宣布：電子化和“少紙”是他領導的聯(lián)邦政府致力實現(xiàn)的目標。1993年，克林頓政府將構建“電子政府”作為其施政改革的重要內容之一，并成立國家績效評估委員會負責實施?；诖罅空{查研究，國家績效評估委員會向克林頓總統(tǒng)及聯(lián)邦政府遞交了兩份報告：《創(chuàng)建經(jīng)濟高效的政府》及《運用信息技術改造政府》。這兩份報告認為，美國在政府管理及服務供給過程中存在諸多問題，先進信息網(wǎng)絡技術的運用有助于這些問題的解決。

　　這兩份報告倡導構建“電子政府”，揭開了美國數(shù)字政府治理的序幕。1994年12月，美國政府信息技術服務小組發(fā)布了《政府信息技術服務的前景》，這是美國數(shù)字政府治理取得階段性成果的重要標志。其后，美國聯(lián)邦政府于1995年出臺了《政府紙張消除法》。依照這一法律的規(guī)定，政府各部門提交公文時必須采用電子形式。這一舉措進一步加快了美國的數(shù)字政府治理進程。美國政府在1996年啟動的“重塑政府”計劃及“走近美國”計劃中提出了構建電子政府的具體目標。2000年9月，美國政府建成旨在加快政府反饋公民訴求速度的第一政府網(wǎng)，美國的數(shù)字政府治理進程進一步推進了。

　　（二）小布什總統(tǒng)時期的舉措

　　2001年初，小布什就任美國總統(tǒng)。盡管與克林頓不屬于同一黨派，但小布什也繼續(xù)致力于推進美國數(shù)字政府治理進程。他決定將電子政府從“以信息技術為中心”變?yōu)椤耙怨駷橹行摹?，以促進政府與公民的互動，提高政府工作效率和改善政府對公民的服務和反饋能力。2001年7月，小布什總統(tǒng)在總統(tǒng)管理日程中提出擴展電子政府這一內容；緊隨其后的是，美國總統(tǒng)管理和預算辦公室構建致力于研究電子政府戰(zhàn)略規(guī)劃的電子政府工作小組與電子政府和信息技術辦公室。同年10月，在總統(tǒng)管理委員會的主導下，跨部門項目組得以構建，這讓美國推進數(shù)字政府治理進程獲得更強保障。為了消除“9·11”事件的負面影響，美國政府將信息產(chǎn)業(yè)作為刺激經(jīng)濟復蘇的著力點之一，而推進數(shù)字政府治理進程則是其重要手段。

　　2002年2月，美國公布了新的數(shù)字政府治理戰(zhàn)略。2004年初，致力于分析聯(lián)邦政府業(yè)務結構的特別工作組成立，美國數(shù)字政府治理過程中出現(xiàn)的職能交叉、效能不夠高等問題得到有效解決。美國數(shù)字政府治理至2006年已經(jīng)取得諸多成果：全民性、集成性的電子福利支付系統(tǒng)得以構建；全國性、整合性的網(wǎng)絡接入和信息內容服務系統(tǒng)穩(wěn)定運行；全國性的執(zhí)法和公共安全咨詢網(wǎng)絡已經(jīng)構建。2007年1月，美國政府官方網(wǎng)站進行了改組。美國聯(lián)邦政府及地方政府還制定了一系列法律法規(guī)以保障數(shù)字政府治理的推進有法可依。

　　（三）奧巴馬總統(tǒng)時期的舉措

　　2009年初，奧巴馬就任美國總統(tǒng)。他也致力于通過推進美國數(shù)字政府治理進程以增強綜合國力，并采取了一系列新的舉措。美國數(shù)字政府治理的目標自2009年開始由“電子政府”轉向“開放政府”。2010年2月26日，美國聯(lián)邦首席信息官會議發(fā)布了聯(lián)邦數(shù)據(jù)中心整合提案，至該年底，一共公布了25條提議。白宮根據(jù)這些提議于12月9日發(fā)布了《聯(lián)邦信息技術管理改革實施計劃》。2012年5月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布《信息技術共享服務戰(zhàn)略》，其最重要目標是延續(xù)開放政府計劃。這一戰(zhàn)略主要包括兩方面的內容：實施計劃和主要內容；執(zhí)行組織框架和保障措施。其中可共享的IT服務包括三類：商業(yè)化服務，以外包方式實現(xiàn)；任務型服務，為政府的核心業(yè)務提供支持；支持性服務，涵蓋所有的后臺管理業(yè)務。

　　美國在執(zhí)行這一戰(zhàn)略過程中以“共享第一”為根本理念，其切入點為“整合商業(yè)化IT服務”。這一戰(zhàn)略的內容主要有：(1)依據(jù)該戰(zhàn)略能否順利實施的關鍵影響因素，為各責任部門制定了執(zhí)行計劃；(2)分析了中長期戰(zhàn)略發(fā)展目標，提出首先確定兩個共享服務領域，供各部門實施共享服務遷移；(3)對跨部門共享服務的整合執(zhí)行。該戰(zhàn)略將進一步梳理政府業(yè)務領域，近期提交執(zhí)行進度以及計劃創(chuàng)建在線IT服務目錄，供全政府范圍發(fā)現(xiàn)、共享與共用。

　　二、美國數(shù)字政府治理的三大亮點

　　（一）注重法制化建設

　　美國聯(lián)邦政府及地方政府制定了大量法律法規(guī)以保障數(shù)字政府治理進程的順利推進。1986年，美國政府就已經(jīng)頒布《計算機反欺詐與濫用法》，這一舉措可以視為美國數(shù)字政府治理進程的先聲。1987年，美國又頒布《計算機安全法》，這一法律旨在強化聯(lián)邦政府計算機系統(tǒng)的安全性。1995年5月，美國國會通過了《紙張作業(yè)消減法》。1996年，美國在啟動了“重塑政府”計劃后，制定了4部法律以保障電子政府網(wǎng)絡建設的順利推進，這4部法律分別是：《聯(lián)邦征購改革法案》《電信法案》《信息技術管理改革法案》和《電子信息自由法修正案》。其后，美國于1998年又制定了四部法律：《數(shù)字著作權法》《因特網(wǎng)稅務自由法案》《電子簽名法案》和《政府紙質文書消除法》。

　　其中，《政府紙質文書消除法》涉及美國信息系統(tǒng)安全保障及數(shù)字政府治理過程中的規(guī)劃等問題，所以盡管這一法律并不屬于電子政府信息安全這一領域的專門立法，但它的頒布對加強美國數(shù)字政府治理信息安全保障起到了不可忽視的作用，增強了美國在數(shù)字政府治理過程中信息安全保障方面的能力。進入21世紀后，美國又在數(shù)字政府治理過程中制定了一系列法律法規(guī)。

　　2000年，美國頒布了《政府信息安全改革法》。該法的一大亮點是，依照這一法律的規(guī)定，各政府部門必須評估自身電子信息系統(tǒng)存在的風險，并將評估結果向美國管理和預算辦公室報告。2002年，美國頒布了《電子政府法實施指南》和《電子政府法》，這標志著美國的數(shù)字政府治理水平達到了一個新高度。2003年，美國聯(lián)邦政府頒布了《反垃圾郵件法》和《自愿適用聯(lián)邦政府對關鍵基礎設施信息處理的標準規(guī)范促進法》。美國管理和預算辦公室于2003年4月公布了《美國電子政府戰(zhàn)略》，此戰(zhàn)略將網(wǎng)絡空間安全度作為衡量電子政府建設水平的重要指標，迫使聯(lián)邦政府各部門及各地方政府提高對網(wǎng)絡空間安全的關注度。除此之外，美國政府于2005年2月制定《對聯(lián)邦信息設備的推薦安全控制》。通過制定這一系列法律，美國構建了較為完備的數(shù)字政府治理法律體系，保障了數(shù)字政府治理進程的順利推進。

　　（二）構建數(shù)字政府治理的完備管理體制

　　西方發(fā)達國家在數(shù)字政府治理進程中均建立了權威的管理體制。各政府部門及地方政府在這種權威管理體制中有序運行，有效執(zhí)行中央政府制定的關于推進數(shù)字政府治理的計劃，在量變的基礎上實現(xiàn)了質變。完備的管理體制是西方發(fā)達國家有效推進數(shù)字政府治理進程的必備條件，美國在此方面的管理體制是西方發(fā)達國家的代表。美國推進數(shù)字政府治理進程的最高領導是總統(tǒng)，由此可以看出美國政府對推進數(shù)字政府治理進程的重視。在總統(tǒng)的領導下，美國構建了完備的推進數(shù)字政府治理的管理體制，其主要的組成機構和人員為：

　　(1)美國總統(tǒng)管理委員會。該委員會主要負責數(shù)字政府治理過程中的宏觀協(xié)調，包括相關計劃或規(guī)劃的研究和實施等。備受關注的政府信息技術小組是美國總統(tǒng)管理委員會中的一個專設機構，其主要的職責是對聯(lián)邦政府各部門及地方政府推進數(shù)字政府治理進程進行指導，其中包括相關法律法規(guī)及政策的建議，在對政府業(yè)績進行評估的基礎上改善政府的服務，對數(shù)字政府治理領域的投資進行管理，積極引進和采用先進的技術來推進數(shù)字政府治理進程等。

　　(2)總統(tǒng)行政辦公室。美國總統(tǒng)行政辦公室也稱為總統(tǒng)行政班子或美國總統(tǒng)辦事機構。數(shù)字政府治理進程的推進主要由行政管理和預算辦公室負責，該辦公室主任從總統(tǒng)處獲得授權，指導其下屬推進數(shù)字政府治理進程，并及時向總統(tǒng)報告進展情況。該辦公室有一個直接對主任負責的、負責數(shù)字政府治理日常事務的副主任。

　　(3)任職于各級行政機構的首席財務官、首席信息官、采購總監(jiān)和人力資源委員會。首席財務官主要負責與數(shù)字政府治理相關的財務管理，如資金的匯集、運用及監(jiān)管；首席信息官主要負責其所屬機構的數(shù)字政府治理；采購總監(jiān)主要負責推進數(shù)字政府治理過程中采購方面的管理和監(jiān)督；人力資源委員會主要負責數(shù)字政府治理人才的培養(yǎng)、引入、使用和管理等。

　　（三）構建數(shù)字政府治理的良好運營模式

　　20世紀70年代末80年代初，西方發(fā)達國家開始推進新公共管理運動。這一運動開始的標志是1979年撒切爾夫人在英國上臺和1980年里根總統(tǒng)在美國上臺。新公共管理運動的特點是：在政府部門的運行過程中采用企業(yè)管理技術；服務及顧客導向的強化；將市場機制及競爭功能引入政府部門之中；在政府內部實施績效管理和產(chǎn)出控制等。20世紀90年代，這一運動逐漸擴張到世界各地，也影響了眾多欠發(fā)達國家的改革進程。之后，歐美國家繼續(xù)推進這一運動，如克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時期開展的“重塑政府運動”。

　　進入21世紀之后，這一運動盡管不再像20世紀80年代那樣引人注目，但依然在推進。以美國數(shù)字政府治理進程中所采用的方式為例：美國數(shù)字政府治理進程起步于20世紀90年代初，時值克林頓總統(tǒng)開展“重塑政府運動”。這一運動的開展勢必對數(shù)字政府治理產(chǎn)生不可忽視的影響，其中備受關注的是民營化過程中常采用的舉措——“外包”被引入數(shù)字政府治理過程中。為了獲得專業(yè)化的服務，美國政府將信息技術任務外包，將信息技術的供給交由專業(yè)的信息技術公司負責，這些公司借助優(yōu)秀的人力資源和雄厚的資金在規(guī)定時間內向政府部門提供優(yōu)質的信息技術服務，政府部門的公務員在此基礎上主要負責信息收集和分析等工作。這一舉措使政府部門能夠花費較少的資金獲得優(yōu)質的信息技術服務，削減了行政成本，且避免了行政機構的膨脹，有效地保證了政府部門的高效運行。