只有將依靠群眾納入制度安排和現(xiàn)代管理方法路徑，才能推進(jìn)政府績效管理進(jìn)入科學(xué)發(fā)展軌道。推進(jìn)政府績效管理，必須堅持“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，建立群眾路線運行機(jī)制，不斷提高群眾參與政府績效管理制度化、程序化與網(wǎng)絡(luò)化水平。實現(xiàn)群眾參與政府績效管理的制度化。
當(dāng)前，我國實施政府績效管理，在績效評價體制方面存在一定的制度性缺陷，這一點不容忽視。評價指標(biāo)的設(shè)定，也是世界公認(rèn)的難題。不同的公共部門承擔(dān)不同的政府職責(zé)，即便是功能相同的公共部門，也有規(guī)模大小的不同及地區(qū)性差異?？梢?，公共部門的指標(biāo)體系很復(fù)雜，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這也將成為困擾我國實施政府績效管理的一個難題。從公共部門的部分績效測量看，有些是不能通過量化指標(biāo)來測量的。如何結(jié)合定量指標(biāo)和定性指標(biāo)準(zhǔn)確實施群眾評價，也是需要我們解決的問題。從30多年改革開放、政府運作體制的發(fā)展過程看，經(jīng)過時間的沉淀，漸進(jìn)的發(fā)展與積累，推動社會總體水平發(fā)展，保障公平、正義，真正從維護(hù)人民群眾利益目的出發(fā)，最終實現(xiàn)政府績效管理的制度化將為期不遠(yuǎn)。
群眾參與政府績效管理的制度型構(gòu)建需要作多方面的努力。它意味著很多政府職能可以下放到社會和企業(yè)，在公共產(chǎn)品及服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化機(jī)制，允許多樣化的制度安排，如政府生產(chǎn)和政府供給，企業(yè)生產(chǎn)和政府供給，企業(yè)生產(chǎn)和企業(yè)供給等，而把政府的精力主要集中于規(guī)則的制定和實施上，營造一個有利的激勵環(huán)境，建設(shè)群眾廣泛參與的政府管理模式，促進(jìn)市場的有序運行，其本質(zhì)是要構(gòu)建服務(wù)型政府績效管理制度，這種制度要求政府實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，即由單純的管理者向真正的服務(wù)者轉(zhuǎn)變。同時，打破政府對公共產(chǎn)品的壟斷，給公眾更多的選擇空間。政府在供給公共服務(wù)時要重視質(zhì)量和效果，建立政府績效管理的公眾參與機(jī)制。關(guān)鍵是要建立一套健全的信息公開制度，在尊重公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，促使政府及時向社會披露政務(wù)信息。把信息公開作為政府的一項責(zé)任和義務(wù)，既有利于建設(shè)“陽光政府”，又為公眾監(jiān)督政府創(chuàng)造了條件，克服了雙方的信息不對稱，有助于解決社會公眾和政府之間的委托-代理問題。同時政府要對社會公眾的要求作出積極回應(yīng)，并采取積極措施，公正地、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。在這個回應(yīng)過程中，政府及工作人員履行其在整個社會中的職能和義務(wù)，包括法律和社會所要求的義務(wù)。實現(xiàn)群眾參與政府績效管理的程序化
首要任務(wù)是確定管理指標(biāo)和制訂管理方案。確定管理指標(biāo)的實質(zhì)是要解決管理的內(nèi)容問題。確定管理指標(biāo)時，要立足群眾需要，根據(jù)群眾需要對管理指標(biāo)作出選擇。如果違背群眾利益，不管指標(biāo)多么重要，也不宜將其作為管理指標(biāo)。還要從群眾需要角度全面系統(tǒng)估量指標(biāo)的必要性和可行性。應(yīng)從群眾視角全面、系統(tǒng)的高度分析和選擇管理指標(biāo)，體現(xiàn)政府績效管理的全面性、系統(tǒng)性和整體性。
制訂管理方案應(yīng)該包括多項內(nèi)容。一是確定政府績效管理的指導(dǎo)思想，包括服務(wù)宗旨、目的和要求，這是政府績效管理成功的一個重要前提。二是確定政府績效管理的對象。主要的管理對象確定后，還應(yīng)進(jìn)一步分析，可以是一級政府，也可以是一級政府的某個或某幾個職能部門或某一項專門的行政事務(wù)，還可以是政府中的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員個人。應(yīng)根據(jù)政府績效管理的目的明確對象，解決為誰服務(wù)的問題。三是確定政府績效管理標(biāo)準(zhǔn)。四是確定政府績效管理的方法。方法選擇是否得當(dāng)，直接影響政府績效管理的成敗及管理質(zhì)量的高低，應(yīng)根據(jù)管理對象的性質(zhì)和特點，選擇和確定管理的方法。五是確定政府績效管理的主體，即由哪些人來管理。地方政府績效管理的主體具有多元性，應(yīng)根據(jù)管理對象的性質(zhì)、特點和要求，選擇適當(dāng)?shù)墓芾碇黧w。
具體實施是績效管理程序中的一個核心環(huán)節(jié)。管理實施的主要任務(wù)是依靠群眾按照管理指標(biāo)體系和管理標(biāo)準(zhǔn)，利用各種有效手段全面收集績效管理的有關(guān)信息，對所獲得的有關(guān)績效管理的信息進(jìn)行整理、加工和處理，運用相應(yīng)的各種分析方法，去粗取精，去偽存真，由此及彼，由表及里，作出管理結(jié)論。政府績效管理過程中，一旦發(fā)生偏差，群眾不贊同績效管理結(jié)論，可以根據(jù)有關(guān)程序向管理主體提出意見或向上級機(jī)關(guān)提出管理申訴，管理主體或有關(guān)單位和部門應(yīng)及時受理群眾提出的要求或申請，復(fù)核或?qū)彶楣芾斫Y(jié)果。群眾參與既是管理的關(guān)鍵性方式，又是管理得以健康延續(xù)的基礎(chǔ)。實施過程中實現(xiàn)了管理的目的，人們可以根據(jù)管理結(jié)果，尋差距、找經(jīng)驗，促進(jìn)政府提高績效。同時還應(yīng)看到，政府績效管理基本程序的運行一環(huán)扣一環(huán)，依次遞進(jìn)，而且是一個不斷循環(huán)的過程。前一次的績效管理為后一次績效管理提供參考和啟示。政府績效管理的程序循環(huán)不是周而復(fù)始的簡單重合，而是在群眾廣泛參與的前提下螺旋式上升的邏輯進(jìn)程。實現(xiàn)群眾參與政府績效管理的網(wǎng)絡(luò)化
加快電子政務(wù)建設(shè)，是實現(xiàn)群眾參與政府績效管理的重要路徑。近年來，世界各國以調(diào)整政策法規(guī)和促進(jìn)政府服務(wù)電子化為突破口，加快了電子政府的建設(shè)步伐，并把“電子服務(wù)供給”作為電子政府的核心。其中，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)部定義的電子政府指數(shù)特別重視政府網(wǎng)站信息和服務(wù)的成熟度。該指數(shù)其實也體現(xiàn)了一個國家的經(jīng)濟(jì)生活、社會發(fā)展?fàn)顩r，對我們很有啟示。
電子政務(wù)是信息時代政府辦公管理最基本和最普遍的技術(shù)手段，不僅在公共行政領(lǐng)域，同時也在人類社會生活的各個領(lǐng)域逐漸產(chǎn)生了影響。電子政務(wù)本質(zhì)是對政府職能的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，目的是通過群眾的廣泛參與推動政府管理水平的跨越，是未來政府的運行模式。構(gòu)建一個服務(wù)型的電子政府，可以整體涵蓋“法治政府”、“責(zé)任政府”、“服務(wù)型政府”以及“廉潔、高效、公正、透明政府”的價值追求。目前我國政府基本功能定位的具體目標(biāo)是：要建立一個“責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)型政府”以及“廉潔、高效、公正、透明”的政府。實踐證明，電子政務(wù)是信息時代各級政府不可缺少的工具。電子政務(wù)對政府績效評價而言，改善了現(xiàn)有績效管理的信息基礎(chǔ)和信息通信手段，創(chuàng)立了全新的管理方法和管理措施，使電子政府的建設(shè)成為可能，使得政府績效目標(biāo)設(shè)計更加科學(xué)和準(zhǔn)確。
地方政府應(yīng)結(jié)合職能轉(zhuǎn)變和管理體制改革，著眼于自身業(yè)務(wù)建設(shè)和人民群眾的需求，把網(wǎng)上行政、政務(wù)公開作為門戶網(wǎng)站建設(shè)的重點。對面向公眾服務(wù)的辦事項目，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，簡化工作環(huán)節(jié)，讓企業(yè)和群眾享受到電子政務(wù)帶來的便利。電子政務(wù)建設(shè)除了正確把握需求導(dǎo)向，以應(yīng)用和實用促進(jìn)服務(wù)型地方政府的發(fā)展，還要加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提高信息資源的開發(fā)利用水平，為社會提供有價值的信息咨詢服務(wù)。目前對于大多數(shù)省級以下的地方政府而言，電子政務(wù)建設(shè)的重點，不能局限在門戶網(wǎng)站和外網(wǎng)建設(shè)方面，同時要看到，地方政府的內(nèi)網(wǎng)建設(shè)也很重要，不是可有可無的。不同層級的政府都應(yīng)該按照自身最能體現(xiàn)其職責(zé)的要求，來推動信息化建設(shè)。借助網(wǎng)絡(luò)手段不斷提高公共管理職能與公共服務(wù)職能的科學(xué)性和合理性。地方政府在作出決策前通過政府網(wǎng)站，就決策問題與公眾在網(wǎng)上進(jìn)行便捷、及時、面對面的溝通，能夠鼓勵公眾參與決策問題討論的積極性與主動性，使決策者在作出決策時能夠以群眾的需求為目標(biāo)，貼近群眾生活、反映群眾要求，從而使地方政府績效管理更科學(xué)更合理。
(作者系遼寧社科院副院長、研究員)
