摘要：提升數(shù)字政府治理能力有助于我國國家治理能力的強化。當前我國數(shù)字政府治理建設已經(jīng)取得諸多成就，但其持續(xù)推進面臨諸多問題，這些問題可歸因于環(huán)境、觀念及機制等層面。從發(fā)展趨向來看，隨著我國數(shù)字政府治理進程的推進，面臨的問題將不斷得到解決。以下舉措的實施有助于數(shù)字政府治理過程的推進：數(shù)字政府治理的流程整合與重塑，治理水平的提升；促進治理資源在空間上的均衡分配，培育公務員的“信息素養(yǎng)”；治理主體能力的強化，公民參與的增加。
20世紀末至21世紀初，西方國家及我國開始推進數(shù)字政府治理進程。數(shù)字政府治理按低級到高級可以分為四個階段：起步階段、交互階段、事務處理階段和網(wǎng)絡化階段。目前，西方國家處于事務處理階段或事務處理階段向網(wǎng)絡化階段過渡的進程中，發(fā)展中國家大多處于交互階段或交互階段向事務處理階段過渡的進程中，大部分不發(fā)達國家處于起步階段。我國當前的數(shù)字政府治理總體處于交互階段向事務處理階段過渡的進程中--東部省份及中西部省份的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)處于交互階段或事務處理階段，中西部省份的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則處于起步階段或交互階段。這是數(shù)字政府治理網(wǎng)絡物質(zhì)層面與組織任務層面共同發(fā)展的結果。數(shù)字政府治理發(fā)展階段的高低與一國的治理能力強弱密切相關，為有效增強我國的國家治理能力，有必要對我國數(shù)字政府治理現(xiàn)狀、困境及推進途徑展開研究。
一、我國數(shù)字政府治理網(wǎng)絡建設現(xiàn)狀
?。ㄒ唬┪镔|(zhì)層面網(wǎng)絡建設
經(jīng)過近十余年的努力，我國數(shù)字政府治理的物質(zhì)網(wǎng)絡系統(tǒng)已經(jīng)基本構建完成。這一系統(tǒng)從政府與社會的角度可劃分為政務內(nèi)網(wǎng)和政務外網(wǎng)，從行政級別角度可劃分為國家電子政務傳輸骨干網(wǎng)和地方電子政務傳輸網(wǎng)；從專業(yè)領域角度可劃分為黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等系統(tǒng)的業(yè)務網(wǎng)絡。
1．政務內(nèi)網(wǎng)和政務外網(wǎng)。政務內(nèi)網(wǎng)也可稱為專業(yè)領域數(shù)字政府治理網(wǎng)絡，由黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的業(yè)務網(wǎng)絡組成，其主要功能是：為各級政務部門的內(nèi)部辦公、管理、監(jiān)督、決策及部門內(nèi)部或之間的協(xié)調(diào)提供平臺，并為副省級以上政務部門的特殊辦公需要提供平臺。新世紀以來，我國政務內(nèi)網(wǎng)的構建步伐得到進一步加快，各層級的黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院均在中央的領導下構建了較為完備的業(yè)務網(wǎng)絡。政務外網(wǎng)的主要功能是：為各級政務部門展開社會管理、公眾服務提供平臺。我國電子政務外網(wǎng)目前已連接中央政務部門53個，連接31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團。隨著我國數(shù)字政府治理網(wǎng)絡建設的進一步展開，這一網(wǎng)絡將覆蓋更多的地方政務部門及各級政府，繼續(xù)保持在我國數(shù)字政府治理發(fā)展中的主導地位。
2．數(shù)字政府治理的傳輸網(wǎng)。這一傳輸網(wǎng)由國家傳輸網(wǎng)、地方傳輸網(wǎng)和專業(yè)領域業(yè)務網(wǎng)絡（黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的業(yè)務網(wǎng)絡）共同組成。這三大組成部分相互交織，呈現(xiàn)網(wǎng)狀形態(tài)，并在一定程度上實現(xiàn)某些領域信息資源的較好整合。
?。ǘ┙M織任務層面網(wǎng)絡建設
黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院均可通過政務內(nèi)網(wǎng)和政務外網(wǎng)提供諸多公共服務，下文以地方政府公共服務網(wǎng)絡建設的情況為例展示這一領域的現(xiàn)狀。
1．認識不斷深化，構建進程穩(wěn)步推進。
近年來，北京、上海、浙江、江蘇、山東和廣東等一些發(fā)達省市持續(xù)加大構建公共服務網(wǎng)絡方面的投入。這些省市以數(shù)字政府治理物質(zhì)層面網(wǎng)絡為依托，以及時、有效地為公眾提供其所需的公共服務為目的，通過一系列措施加快構建公共服務網(wǎng)絡的步伐?？傮w而言，這些省市在深化對構建公共服務網(wǎng)絡的認識的基礎上，依靠充足的人力、物力和財力，在構建公共服務網(wǎng)絡方面領先于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達省份。與此同時，云南、陜西、新疆等西部省份也加快了構建公共服務網(wǎng)絡的步伐。與東部的經(jīng)濟發(fā)達省市相比，西部省份在構建公共服務網(wǎng)絡的過程中面臨地廣人稀等現(xiàn)實困難，且沒有充足的人力、物力和財力作為支撐，但具有一定的“后發(fā)優(yōu)勢”，可以借鑒東部省份構建公共服務網(wǎng)絡的經(jīng)驗，避免其走過的彎路。此外，我國西部省份擁有大量的自然資源和旅游資源，可利用這些資源獲取構建公共服務網(wǎng)絡所需的資金。獲得資金后，通過引進或自主培養(yǎng)的方式創(chuàng)造構建公共服務網(wǎng)絡所需的人力資源和技術，以圖在構建公共服務網(wǎng)絡的進程中盡量縮小與東部經(jīng)濟發(fā)達省市的差距。
2．數(shù)字政府治理的網(wǎng)絡管理機制逐漸完善。
總體而言，東部經(jīng)濟發(fā)達省市的網(wǎng)絡管理機制比西部經(jīng)濟欠發(fā)達省份更為完備，但西部省份地方政府在此方面已有長足進展，如：成都市在數(shù)字政府治理過程中注重構建多方參與、多元共治的現(xiàn)代治理體系，公益部門和私營部門等治理主體參與這一治理體系之后，政府部門能夠借助網(wǎng)絡理政平臺及時、準確地了解社情民意，及時有效回應社會關切，顯著提升了數(shù)字政府治理水平。隨著我國西部省份數(shù)字政府治理進程的快速推進，東西部省份數(shù)字政府治理的管理機制之間的差距會逐漸縮小，促使了我國此方面管理機制的日益完善。
3．治理能力日益增強且成本逐漸下降。
進入21世紀之后，隨著我國數(shù)字政府治理進程的加快，政府的治理能力得到很大提升，治理成本也逐漸下降。以重慶市為例，2002年1月重慶市即宣布市政府辦公過程中取消紙質(zhì)公文，通過數(shù)字政府治理網(wǎng)絡進行公文的上報和下發(fā)。此舉領先于其他省級政府，大大削減了政府向公眾供給公共服務所需的成本。
二、我國推進數(shù)字政府治理進程面臨的問題及其成因
?。ㄒ唬┪覈七M數(shù)字政府治理進程面臨的問題
1．數(shù)字政府治理網(wǎng)絡的整合難度較大。
我國東中西部省份的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，各省內(nèi)部不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差距也很大。中央政府統(tǒng)一部署數(shù)字政府治理的推進框架，但我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差異較為明顯，各地區(qū)政府能夠調(diào)動的人力、物力、財力不均衡，導致投入到構建數(shù)字政府治理網(wǎng)絡的資源量不均衡，數(shù)字政府治理網(wǎng)絡的構建進度也不一。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的數(shù)字政府治理水平明顯高于欠發(fā)達地區(qū)的水平，導致國內(nèi)存在明顯的信息鴻溝。在對全國的數(shù)字政府治理網(wǎng)絡進行整合之前，需在各省內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)字政府治理網(wǎng)絡的整合，而后逐漸實現(xiàn)全國范圍的整合。這一過程面臨諸多困難，實現(xiàn)全國整合目標的時間將較為漫長。
2．數(shù)字政府治理的理論基礎有待強化。
我國開始推進數(shù)字政府治理進程之后，學界迅速做出反應，眾多學者對我國推進數(shù)字政府治理所具備的優(yōu)勢、面臨的困難及應該采取的途徑等方面展開研究，提出不同見解，展開一系列爭論，但目前在一些方面尚未形成統(tǒng)一認識。學界所展現(xiàn)的“百家爭鳴”狀態(tài)，致使數(shù)字政府治理進程的推進在尋求理論支持時無所依從，難以判斷何種見解是正確的、高效的，也致使各地政府在推進數(shù)字政府治理的過程中將各自認為正確、高效的理論作為依據(jù)，最終使數(shù)字政府治理呈現(xiàn)出“百花齊放”的局面。
3．推進數(shù)字政府治理進程的舉措不完善，民族軟件企業(yè)能力較弱。
自我國開始推進數(shù)字政府治理進程至今，數(shù)字政府治理已經(jīng)有長足發(fā)展，但政府對這一進程的推進和監(jiān)管力度尚顯不足，由此催生一些阻滯數(shù)字政府治理推進進程的問題。同時，我國民族軟件企業(yè)能力較弱，主要表現(xiàn)為：技術水平低，功能不完善，在使用過程中難以收到應有的效果；軟件可持續(xù)性差；軟件成熟度有待提高；軟件易用性低；軟件開放性較差。這些問題的存在使數(shù)字政府治理進程的推進較難獲得有力支持。
?。ǘ┪覈七M數(shù)字政府治理進程面臨問題的成因
1．人口密度差異較大導致數(shù)字政府治理的難度差異明顯。
我國絕大部分人口居住于黑河至騰沖一線的東部和東南部，此線的西部和西北部人口密度極低，青海、西藏和新疆等省區(qū)甚至存在一些無人區(qū)。在這種情況下，借助數(shù)字政府治理進程的推進提升國家治理水平面臨諸多困難，如：中東部省份人口密度極高，通過數(shù)字政府治理網(wǎng)絡為如此之多的人口提供公共服務需要耗費大量的人力、物力、財力；西部省份人口密度較小，數(shù)字政府治理網(wǎng)絡所供給的公共服務難以覆蓋這些區(qū)域的所有公眾，若強求覆蓋率，則需要建設更多用于構建數(shù)字政府治理網(wǎng)絡的基礎設施。人口素質(zhì)的差異也給數(shù)字政府治理進程的推進帶來很多困難，如：經(jīng)濟落后區(qū)域的公眾的受教育水平通常較低，文盲或半文盲很難享受到數(shù)字政府治理網(wǎng)絡為公眾提供的公共服務，致使這些區(qū)域的數(shù)字政府治理水平難以得到有效提升。
2．一些地方政府領導者未能充分認識數(shù)字政府治理結構的演進。
我國在推進數(shù)字政府治理進程之初，一些地方政府領導者認為，數(shù)字政府治理進程的推進所依靠的主體是黨組織和政府，而非公益組織、私營部門和公眾。這些領導者沒有認識到與私營部門和公民相比，公益部門相對較早地成為數(shù)字政府治理主體。事實上，近年來私營部門和公民日益成為我國數(shù)字政府治理的重要主體，并發(fā)揮自身專長、提供資金補充，有效推進政民互動的展開，切實提高數(shù)字政府治理水平。地方政府部分領導者存在的一些錯誤理念，導致數(shù)字政府治理進程的推進難以獲得足夠的支持。
3．數(shù)字政府治理進程的推進沒有統(tǒng)一的規(guī)范可循及完備的管理體制。
我國的數(shù)字政府治理進程已經(jīng)不再處于起步階段，但此方面應該遵循的具體統(tǒng)一的規(guī)范尚未制定，現(xiàn)有相關文件大多未能對細節(jié)做出規(guī)定。這一情況是導致各地的數(shù)字政府治理進程存在顯著差異的成因之一。在規(guī)范缺失的情形下，數(shù)字政府治理的管理體制存在的某些問題阻滯了這一進程的推進。目前，在中央構建的較為籠統(tǒng)的管理體制下，地方政府擁有較大權限依據(jù)本地實際情況建構更為具體的管理體制。這導致經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)因為能夠調(diào)動充足的資源對這一進程加以支持，其管理體制也就能夠依照中央政府的體制得到較好的構建。與此相反，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)因為難以調(diào)動充足的資源，而限制其管理體制的構建。
4．數(shù)字政府治理的人才培養(yǎng)機制不成熟，中西部省份的數(shù)字政府治理人才匱乏。
目前，數(shù)字政府治理的人才培養(yǎng)機制不成熟導致的一些問題已日益受到學界關注，但現(xiàn)實中的這些問題尚未得到有效解決，諸多地方政府在推進數(shù)字政府治理的過程中相關人才缺乏明顯。某些西部地方政府由于缺乏數(shù)字政府治理人才，在治理過程中難以獲得強有力的專職技術支持，加之一些政府擔心泄露國家機密而不愿在數(shù)字政府治理過程中雇傭政府外技術人員，致使這些地方的治理進程難以快速推進。另一方面，雖然我國各級政府均構建了數(shù)字政府治理網(wǎng)絡，但在日常的上傳下達政務活動中依然主要采用紙質(zhì)文件形式，完全通過數(shù)字政府治理網(wǎng)絡進行公文采集、收發(fā)和匯總的政府部門極少。這一雙重運作情況在很大程度上增加了財政開支，造成行政成本上升。這一現(xiàn)象的重要成因是公務員技能水平不能滿足電子政務工作的要求，“特別是基層政府部門廣大公務員的信息技能知識更是貧乏”。作為數(shù)字政府治理進程的具體推進者，這些公務員的信息化知識水平在一定程度上直接影響數(shù)字政府治理的水平。數(shù)字政府治理進程中，一些公務員的責任感和服務意識不強，未具備堅定的維護公眾利益的信念，未能將維護公眾的利益視為自身職責，未能在數(shù)字政府治理進程中將為公眾服務視為首要目標。這些情況的存在阻滯了數(shù)字政府治理進程的推進。
三、我國數(shù)字政府治理的演變趨向及推進途徑
?。ㄒ唬┪覈鴶?shù)字政府治理的演變趨向
從宏觀上看，隨著我國數(shù)字政府治理進程的推進，所出現(xiàn)的問題將不斷得到解決，問題的總量也隨之減少。但值得注意的是：不同時期所遇問題的破解難度不一，決定了同一個數(shù)字政府治理主體在不同時期解決問題的效能存在差異；不同地方的數(shù)字政府治理進程存在差異，決定了同一類問題會在不同時間出現(xiàn)于不同地方；不同地方推進數(shù)字政府治理的能力存在差異，決定了不同地方的數(shù)字政府治理主體解決同一類問題的效能存在差異；不同地方的數(shù)字政府治理水平存在差異，決定了同一時期不同地方的數(shù)字政府治理主體所面臨的問題存在差異。
（二）我國數(shù)字政府治理進程的推進途徑
數(shù)字政府治理進程的推進對提升我國的國家治理能力至關重要。為了進一步提升我國的國家治理能力，需要加快數(shù)字政府治理進程。我國數(shù)字政府治理進程的推進途徑主要有：
1．數(shù)字政府治理的流程整合與重塑，治理水平的提升。
整合與重塑的具體方式可根據(jù)各地實際情況具體配置，常見的方法有：通過培訓公務員、咨詢相關領域的專家等方式提高政府的數(shù)字政府治理能力；將供給同一種電子公共服務的部門劃歸同一個部門管理。整合與重塑的目標是一致的：將同一種電子公共服務劃歸同一類部門供給，盡量避免同一種電子公共服務由不同部門供給。此外，數(shù)字政府治理的過程離不開各種通訊設備運營商的支持[4]?！疤峁┮苿臃盏倪\營商應該充分挖掘新業(yè)務、開發(fā)新技術，將現(xiàn)有的各類單一信息服務平臺整合成綜合的信息服務體系，用智能的管理方式代替簡單的信息傳輸，為用戶提供友好的業(yè)務接口、身份安全認證、合理的計費標準等各項服務?！痹跀?shù)字政府治理的復雜過程中，先進的管理理念、公眾的理性參與和適度參與、第三方力量的加入等都在數(shù)字政府治理過程中發(fā)揮舉足輕重的作用。
在樹立數(shù)字政府治理理念的基礎上，應該致力于提升數(shù)字政府治理水平。這方面水平的提升可以分為縱向和橫向兩大方面。縱向水平的提升，是指數(shù)字政府治理主體從內(nèi)部出發(fā)，通過培訓及咨詢專家等方式提高數(shù)字政府治理水平。如某市通過培訓及咨詢專家、或直接引進數(shù)字政府治理人才，增強相關數(shù)據(jù)的更新速度及透明度，有效地提升數(shù)字政府治理水平。橫向水平的提升，是指數(shù)字政府治理主體從內(nèi)外部同時著手，在內(nèi)部增加數(shù)字政府治理舉措的實施主體，在外部擴大數(shù)字政府治理網(wǎng)絡的覆蓋范圍。如某縣在提升數(shù)字政府治理縱向水平的同時，增設了供給電子公共服務的行政機構，并增加該領域服務機構的人員，擴大數(shù)字政府治理網(wǎng)絡的覆蓋范圍及人群，有效地從橫向提升數(shù)字政府治理水平。
2．促進治理資源在空間上的均衡分配，培育公務員的“信息素養(yǎng)”。
政府部門應該制定相關的法律法規(guī)，以法制手段保障對電子政務數(shù)字政府治理資源匱乏地區(qū)的投入力度，嚴厲懲戒阻撓或消極對待數(shù)字政府治理資源均等化的政府部門及公務員；健全財政轉移支付制度，對財政轉移支付的事由、范圍、力度等做出明確規(guī)定，使其明晰化、規(guī)范化、法制化，用科學的方法計算財政轉移支付額度，降低轉移支付中因人為因素導致的盲目性和隨意性；確定電子政務資源空間分配均衡化的標準。公務員的信息素養(yǎng)包括信息思維、信息技能和信息道德（倫理）等，他們不僅要具有數(shù)字政府治理理念，還要具有法治理念、責任理念、民主理念、公平理念、協(xié)作理念等。這些理念是否在行政系統(tǒng)內(nèi)部得到樹立，是數(shù)字政府治理網(wǎng)絡能否提供良好的公共服務、供給質(zhì)量如何的前提條件，直接關系到我國的國家治理能力強弱。
一般可采用以下措施培育公務員的“信息素養(yǎng)”：其一，將與樹立諸理念相關的培訓納入公務員的入職培訓之中，通過這些培訓促使公務員樹立相關理念。其二，做與數(shù)字政府治理相關的決策時，應積極采納數(shù)字政府治理領域?qū)＜摇⒎▽W家、政治學家等的建議，虛心考慮和采納他們的意見。對于決策過程中可能出現(xiàn)的不同意見，應采取“有則改之，無則加勉”的態(tài)度。行政領導人應以身作則，積極在行政組織內(nèi)部倡導樹立上述諸理念。其三，通過行政組織內(nèi)部及外部監(jiān)督來促進上述諸理念的樹立，為公務員樹立這些理念創(chuàng)造良好的內(nèi)外部監(jiān)控機制。其四，建立健全相關懲處機制。當公務員消極對待或妨礙這些理念的存續(xù)時，進行適當?shù)膽徒?，以法制措施保障這些理念的樹立及存繼，為培育公務員“信息素養(yǎng)”創(chuàng)造有利條件。
3．治理主體能力的強化，公民參與的增加。
在數(shù)字政府治理過程中，治理主體在思想意識、文化和技術等方面的素質(zhì)提高是治理進程順利推進的重要因素。在信息化時代，公民的素養(yǎng)和信息技術水平不斷提升，數(shù)字政府治理主體的工作方式也應有較大改變，即要求治理主體必須具有較高的管理能力和信息技術等。因此，治理主體需要不定期地接受培訓，尤其是信息技術方面的培訓，以促進其能力的持續(xù)強化，穩(wěn)步推進數(shù)字政府治理建設的進程。此外，治理主體必須掌握基本的治理知識并熟悉相關法律法規(guī)，在治理過程中嚴格遵守法律法規(guī)，倡導守法傳統(tǒng)的形成；同時努力學習相關的管理知識，提高管理能力。公民參與的增多，也有助于數(shù)字政府治理進程的穩(wěn)步推進。增加公民參與的具體舉措如下：降低私利、宗派對公民的影響，使公民能夠在數(shù)字政府治理的決策過程中采取正當舉措維護公共利益；各地政府應該通過教育讓公民意識到，擁有社會地位的表現(xiàn)不僅僅是擁有物質(zhì)財富，不應該為了獲取私利而在數(shù)字政府治理過程中表現(xiàn)出政治亢奮；應該嚴厲懲處在數(shù)字政府治理過程中肆意妄為的公務員及個人，保證數(shù)字政府治理過程中行政決策的公正性；在數(shù)字政府治理過程中，政府及社會組織應充分考慮各方需求，積極采取措施化解群眾之間的矛盾，并加強對公務員的監(jiān)管，防止各種不當行為。
總之，提升數(shù)字政府治理能力對強化我國的國家治理能力十分重要。當前我國數(shù)字政府治理的建設已經(jīng)取得諸多成就，但其持續(xù)推進依然面臨諸多問題。對此，可以通過以下舉措逐步解決：數(shù)字政府治理的流程整合與重塑，治理水平的提升；促進治理資源在空間上的均衡分配，培育公務員的“信息素養(yǎng)”；治理主體能力的強化，公民參與的增加。同時，值得注意的是：不同地區(qū)推進數(shù)字政府治理進程時存在諸多差異，各地需以這些舉措為藍本，因地制宜地采取有效舉措推進治理進程。
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