自2013年始,在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下,歷年國務院常務會議第一次會議都要重點研究以行政審批制度改革為主要內容的放管服改革工作。李克強總理在2017年政府工作報告中強調“持續(xù)推進政府職能轉變。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,必須深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革。這是政府自身的一場深刻革命,要繼續(xù)以壯士斷腕的勇氣,堅決披荊斬棘向前推進”。本屆政府將放管服改革作為推進職能轉變、深化行政體制改革的重要突破口,在實踐中依托各種政策工具,鞏固改革成果,取得顯著成效。隨著放管服改革的不斷深入,作為承載其改革措施落地的重要場域,政務服務中心的職能發(fā)揮與改革的整體要求存在差距,表現(xiàn)出諸多不適應。隨之,也出現(xiàn)了質疑中心合法性的各種觀點。本文認為,地方政務服務中心所面臨的新挑戰(zhàn),無涉中心的本質屬性,而是根源于中心改革的不到位。因此,主張放棄政務服務中心現(xiàn)有改革成果的“中心解體論”,是行政體制改革的倒退,只有堅定不移地推進中心改革,精準定位,積極創(chuàng)新,才是符合現(xiàn)代政府治理規(guī)律、順應時代的科學發(fā)展觀。
一、“放管服”改革背景下地方政務服務中心面臨的新情勢
(一)內生動力勢頭強勁,但外生動力機制有限
中央政府持續(xù)向市場和社會放權,極大程度地激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力。國務院第三次大督查發(fā)現(xiàn),2013年以來,國務院已分9批審議通過取消和下放行政審批事項共618項。[1]為確保改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,各部委的頂層設計先行,先后出臺了一系列的制度,扎實配合改革步伐:三張清單制度、《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》、《全面推進政務公開工作的意見》、《行政許可標準化指引(2016版)》以及新近出臺的《創(chuàng)新管理優(yōu)化服務培育壯大經濟發(fā)展新動能加快新舊動能接續(xù)轉換的意見》等等,表明了政府“壯士斷腕”的堅強決心。但是在改革過程中如何實現(xiàn)更大范圍、更為有效、更為有序的聽取企業(yè)、社會組織和公眾的聲音,共同進一步參與制度建設還需要加大力度。
(二)體制突破勢頭強勁,但服務質量提升不足
2015年3月27日,中央編辦和國務院法制辦聯(lián)合下發(fā)了《關于印發(fā)〈相對集中行政許可權試點工作方案〉的通知》,天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州8省(市)被列入試點開展相對集中行政許可權改革。2016年6月23日,中央編辦和國務院法制辦又印發(fā)了《關于進一步做好相對集中行政許可權改革試點的通知》,將試點審批權下放各省。遼寧省、銀川市各地普遍表現(xiàn)出積極的態(tài)度,其中以天津市的改革動作最為迅速。天津市在前期“三集中、三到位”的基礎上,市級37個委辦局全部成立行政審批處,16個區(qū)全部成立了行政審批局,形成了“市級審批處+區(qū)級行政審批局”的新型行政審批體制;貴安新區(qū)行政審批局利用大數(shù)據(jù)1優(yōu)勢,推進網上審管聯(lián)動。目前,全國地級市和區(qū)縣(含開發(fā)區(qū)、自貿區(qū)等)完成相對集中行政許可權改革,成立行政審批局約180個,勢頭強勁。但是,在各地高度重視行政審批局改革的同時,對于行政服務中心重新定位、服務范圍、架構層級、質量提升和日常管理的關注度明顯減弱。
(三)“互聯(lián)網+政務服務”勢頭強勁,但信息共享的推進速度緩慢
2016年11月28日至29日,全國推進“互聯(lián)網+政務服務”工作現(xiàn)場會在江蘇南京召開,國務院明確了政府服務和管理需要使用新技術,積極應對公眾對于政務服務日益多樣的新訴求。截至2016年6月,浙江、廣東、貴州等15個省(區(qū)、市)建成或正在建設覆蓋省市縣三級的互聯(lián)網政務服務平臺,此外,有10多個省級政府建設了政務服務的移動客戶端(APP)或移動門戶。2015年,全國有72個城市入駐微信城市服務,47個城市入駐支付寶城市服務。[2]在網上平臺建設快速推進的同時,長期以來限制技術發(fā)展的“信息孤島”問題仍然存在,顯然,中央與地方政府之間、各部門之間、其他條塊之間的互聯(lián)互通、系統(tǒng)開發(fā)、應用共享和業(yè)務協(xié)同的問題僅通過技術倒逼是難以解決的,還應通過深化改革推進在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的突破來徹底解決。
二、“放管服”改革背景下地方政務服務中心需應對的新挑戰(zhàn)
(一)權力清單制度的挑戰(zhàn)
2014年,從中央到地方都對權力清單進行了積極的探索,力圖做到政府“法無授權不可為”、市場主體“法無禁止即可為”。中央提出了行政權力清單依據(jù)“9+X”的權力分類,即行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別。對應行政審批的權力項主要是行政許可,但是部分審批事項特別是取消的非行政許可審批事項有的因為不屬于行政許可而被歸并到行政確認或其他類別中,以審批屬性的痕跡變相保留下來,這就與行政服務中心關于行政審批事項“應進必進”的基礎性原則相矛盾。各部門依據(jù)權力清單,有了充分的理由,將游離在行政許可權力之外,但實質上仍然行使著行政審批職能的權力和事項留在原部門,這樣就增加了行政服務中心管理的難度,同時也成為了行政審批制度改革繼續(xù)深化落地的阻滯因素。
(二)互聯(lián)網平臺運用的挑戰(zhàn)
在政府網站建設逐漸完善的進程中,實體政務服務中心存在的必要性受到各方質疑,特別是互聯(lián)網技術在日常生活中的成功運用之后,更多的公眾,甚至有些政府部門都認為,既然線上購物可以替代大部分的實體商店,為什么網上虛擬的政務大廳不能取代實體的中心呢?實體政務服務中心的反對者認為,虛擬大廳有諸多的優(yōu)勢:一是便利,省去了公眾和企業(yè)的舟車勞頓;二是成本低,不需建設實體大廳,不需要配備數(shù)量眾多的公職人員,可以節(jié)省大量的人力、物力和財力;三是高效透明。全程留痕操作,解決了人為因素的拖沓,便于政務公開,又便于監(jiān)管,倒逼各部門提效。
(三)行政審批局快速發(fā)展的挑戰(zhàn)
行政審批局的改革解決了政務中心“前店后廠”、“體外循環(huán)”,窗口人員的“雙重管理體制”等困擾已久的發(fā)展瓶頸。理論上看,從行政審批局的設計框架中,它的職能范圍并不能也不適合涵蓋所有行政審批事項和便民服務事項,政務中心更具包容性的管理方式,于行政審批局而言是一個有益的補充,兩者缺一不可。[3]但是,在實踐的操作中,許多地方政府將政務服務中心從屬于行政審批局之內,中心的主任擔任了行政審批局的副主任,或行政審批局局長也兼任了“中心”主任,這樣,政務服務中心是否應都納入行政審批局,并成為其中一個組成部分,也成為了實踐中爭論的焦點之一。
(四)公共資源交易平臺整合的挑戰(zhàn)
黨的十八大提出“建立公共資源出讓收益合理共享機制”。2014年國務院加緊部署公共資源交易改革工作。2015年8月,國務院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一公共資源交易平臺工作方案》(國辦發(fā)[2015]63號),是國家層面系統(tǒng)推進公共資源交易市場改革的里程碑文件。2016年7月,國家發(fā)改委等14部委印發(fā)了《公共資源交易平臺管理暫行辦法》(國家發(fā)改委等2016年第39號令),對加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代化市場體系具有重要意義。許多地方政府將公共資源管理機構、政務服務管理機構與行政審批局“合二為一”或“合三為一”,機構臃腫,不堪重負。在新形勢下,公共資源管理機構、交易運行場所、行政審批局和政務服務中心的組織架構設計方式的不確定性,成為了政務中心面臨的挑戰(zhàn)之一。
(五)公共服務提供模式與需求的挑戰(zhàn)
2015年-2016年,國家先后印發(fā)了《關于深化政務公開加強政務服務的意見》(中辦發(fā)[2011]22號)、《國務院關于加快推進“互聯(lián)網+政務服務”工作的指導意見》(國發(fā)[2016]55號)文件,旨在建設好政務服務中心,通過中心這個集中性、現(xiàn)代化的場所,為企業(yè)群眾提供“一站式”、“無差別”、“標準化”政務服務、公共服務、社會服務,這對中心管理者的協(xié)調管理和中心場所的承載能力提出新的挑戰(zhàn)。有關數(shù)據(jù)顯示,目前我國已建立各級各類綜合性政務服務大廳40451家,其中省市級政務中心377家、區(qū)縣級政務服務中心2740家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)便民服務中心37334家,其服務功能從最初單純的投資項目審批逐步擴展到便民服務、政務公開、熱線電話、電子政務、公共資源交易、行政投訴等直接面向社會公眾且內在聯(lián)系緊密的政務服務領域,成為集行政權力運行、政務公開、便民服務、法制監(jiān)督、效能監(jiān)察、政民互動等于一體的綜合性政務服務平臺,[4]但調研顯示,其中大部分中心服務場地面積等硬件與協(xié)調管理機制等軟件不能滿足新形勢下公共服務提供的實際需要。
三、“放管服”改革背景下地方政務服務中心建設的新路徑
(一)進一步明確政務服務中心的定位
《關于深化政務公開加強政務服務的意見》(中辦發(fā)[2011]22號)指出:“各地要因地制宜規(guī)范和發(fā)展各級各類服務中心。凡與企業(yè)和人民群眾密切相關的行政管理事項,包括行政許可、非行政許可審批和公共服務事項均應納入服務中心辦理。逐步實行“一個窗口受理、一站式審批、一條龍服務、一個窗口收費”的運行模式。服務中心管理機構負責對政府各部門進駐、委托事項辦理的組織協(xié)調、監(jiān)督管理和指導服務,對進駐窗口工作人員進行管理培訓和日常考核,承擔本級政府賦予的其他職責。推進公共資源交易統(tǒng)一集中管理,為公共資源交易搭建平臺、提供服務,逐步推進省、市、縣、鄉(xiāng)四級公共資源交易網絡建設。有條件的地方可探索公共資源交易平臺與服務中心合并的一體化管理模式?！眹鴦赵骸盎ヂ?lián)網+政務服務”會議指出,“建設‘互聯(lián)網+政務服務’,要筑牢實體大廳這個基礎?；ヂ?lián)網平臺是辦事服務的入口,實體大廳是能辦通辦的基礎,‘展現(xiàn)在線上、功夫在線下’,強化政務服務管理部門對進駐單位、事項辦理、流程優(yōu)化、網上運行的監(jiān)督,推進政務服務規(guī)范陽光運行”。從中央對改革的要求、各地發(fā)展實際和企業(yè)群眾的需求看,政務服務中心是“放管服”成果集中展示的平臺,是企業(yè)體驗政府改革效率的前沿陣地,是群眾感知改革措施落地的末端神經,是網上辦事大廳必不可少的后臺支撐,是制約和監(jiān)督行政權力運行的制度的“籠子”,必須進行改造升級、上下呼應、朝著社會化公共服務的方向發(fā)展,為構建社會主義現(xiàn)代政府治理體系,推進供給側結構性改革,全面建成小康社會貢獻力量。
(二)推進行政審批服務標準化建設
參照《行政許可標準化指引(2016)》的要求,天津市在全國率先制定《行政許可事項操作規(guī)則總則》標準,并經過專家委員會審定為省級地方性行政許可辦理全流程標準,填補了全國空白,其審批設定、實施、流程、審查要點等許多技術性指標與內容實現(xiàn)了突破制約,圍繞“一事項一標準、一流程一規(guī)范”的要求,厘清每一個項審批事項,按照行政審批制度改革進行中的權力、事項的增減,動態(tài)調整各部門的行政審批事項目錄,對應調整權力清單中的行政許可事項。有的結合標準化,對于暫時沒有歸入行政許可權力清單中的行政審批事項,也歸并至行政服務中心,例如,深圳市政府辦公廳在優(yōu)化審批流程的文件中就明文規(guī)定了“行政審批是指行政職權中的行政許可、行政確認、行政給付、其他等四類事項”,應集中到“中心”標準化運行。[5]
(三)提升“互聯(lián)網+政務服務”應用水平
“互聯(lián)網+政務服務”建設應著眼于為政府職能的實現(xiàn)提供延伸服務。一方面防止過分強調互聯(lián)網的平臺建設,而偏離轉變政府職能、推進行政體制改革這個根本目標。另一方面,不能因強調傳統(tǒng)的實體服務手段,而拒絕互聯(lián)網技術平臺的發(fā)展。提升“互聯(lián)網+政務服務”的應用水平主要包括以下幾個方面的措施:一是夯實提升政務服務網絡支撐平臺,建成政務服務“一張網”,推進政府部門、公共服務系統(tǒng)各平臺業(yè)務系統(tǒng)的融合,推進基層相關業(yè)務系統(tǒng)與上級政務服務與績效管理考核系統(tǒng)同的互聯(lián)互通,構建統(tǒng)一的互聯(lián)網政務服務平臺。二是建立統(tǒng)一的企業(yè)CA認證信息化基礎設施,開發(fā)建設行政許可服務網上辦事大廳,推進以實體政務大廳服務為支撐向計算機終端、自助服務終端、移動客戶終端的延伸,做到線上線下無縫銜接。三是積極推進電子證照、電子公文、電子印章、電子簽名等在政務服務中的應用,開展網上驗證核對,避免重復提交材料和循環(huán)證明。四是優(yōu)化簡化網上申請、受理、審查、決定、送達等流程,推進審批要件和信息網絡共享,逐步實現(xiàn)“一點登錄、一號登記、全網通辦、高效服務”,切實解決政務服務“最后一公里”問題。
(四)強化公共服務制度性供給
民之所望,施政所向。貫徹落實供給側結構性改革的一個重要方面,就是如何減少政府對于經濟社會發(fā)展的制度性成本,這就要求在深化行政體制改革過程中,必須將制度性供給貫穿始終,改革才會達到讓群眾有獲得感,從而激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力和經濟內生動力。政府應充分運用政務服務中心這個平臺,更大范圍的整合各類公共服務的資源,如對人民群眾切身利益密切相關的醫(yī)療保險、社會保障、不動產登記、法律援助、促進就業(yè)等權力清單中面向群眾的事項,要認真提供政策解讀和有關信息咨詢,為行政相對人提供更多有價值的服務。提高公共服務供給績效,對行政區(qū)劃范圍內的政府、國有企事業(yè)單位等的公共服務事項進行全面梳理,摸清底數(shù),編制并公布公共服務事項目錄,對事項的申請材料、辦理流程等進行清理和規(guī)范,逐項編制公共服務事項辦事指南,堅決取消各類不合理不合法的證明和條件,統(tǒng)一納入政務服務平臺,為人民群眾提供公平、可及的公共服務。
(五)加快推進公共資源交易平臺的建設
公共資源交易平臺整合,做到三個轉變:一是從行政化分配到市場化分配轉變。公共資源的分配由行政轉向市場,擇優(yōu)擇強、公開公正、信用監(jiān)督,激發(fā)活力,發(fā)揮效益。二是從分散交易到集中交易轉變。建設集中統(tǒng)一的公共資源交易市場,將行業(yè)監(jiān)管權留在各主管部門,把整合監(jiān)管交易平臺剝離出來,集中起來,統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一專家抽取、招標文件統(tǒng)一審核等,提高交易透明度和公正性。三是從無序交易到有序交易轉變。把原則性、指導性要求具體為可操作性、定量化規(guī)范,以程序公正保證實體公正等,從而實現(xiàn)公共資源交易效益最大化、過程透明化、權利相制衡、社會全監(jiān)督。通過三個轉變,將公共資源交易的“公權力”納入各級政府統(tǒng)一的公共資源交易中心(政務服務中心),實現(xiàn)集中交易、過程控制、結果公正,推進公共資源交易體制改革的突破。
四、“放管服”改革背景下地方政務服務中心發(fā)展的新趨勢
(一)重構組織架構:從政務服務中心轉型至公共服務中心
適應政府治理現(xiàn)代化的需求,以推進政府職能轉變,深化行政審批制度改革為契機,逐步完成從以集中和協(xié)調行政審批為主的政務服務中心轉型至以公共服務為主的公共服務中心,并進行重新的機構框架設計。將公共服務中心定位于一個具有行政級別、享有法律主體資格、具有實質性權力、負有監(jiān)管、考核職能的政府行政機構。建議根據(jù)中心職能定位和發(fā)展趨勢,成立“公共服務中心”,構架是“一委一辦多中心”,最上級設置公共服務工作管委會,管委會主任應由常務副省(市、州、區(qū)縣)長兼任,負責對公共服務事務進行宏觀領導,管委會常務副主任是執(zhí)行主任,可以是現(xiàn)政務服務中心的主任,并兼任同級政府的副秘書長,組織協(xié)調推動日常具體工作。“多中心”是指多個“服務中心”,包括行政審批服務中心、便民專線服務中心、公共資源交易中心、政務網絡運行中心等,審批局局長、便民中心主任、公共資源交易中心主任可以兼公共服務中心副主任、作為黨委班子成員,服務中心應直接隸屬于政府序列統(tǒng)一管理。
(二)重構服務體系:打造立體功能的“Public Sevicing Mall”
未來實體的政務服務中心一定存在,其原因不僅在于政府需要實體中心對虛擬中心進行后臺管理,更為重要的是,公眾辦事也需要討論和對話,虛擬中心代替不了人的互動,尤其是中國加速城鎮(zhèn)化進程與老齡化社會的到來,不會使用網絡的老年人和低文化群體仍將在相當長的時間存在,對于實體中心的服務是有大量需求的。另外,考慮到有實體大廳相較于網上交易的權威性、安全性與多樣性,對于投訴和建議的服務也需在線下完成。單純的實體大廳,由于時間和空間的限制、信息流通的速度限制,有些許可審批可能效率低一些,但是實體大廳的服務體系好,審批事項辦理因人工的在場幫助會更流暢,它還可以喚起、回應和滿足公眾的特殊需求。國務院副秘書長彭樹杰在全國推進“互聯(lián)網+政務服務”工作會上強調“建設互聯(lián)網+政府服務,要筑牢實體大廳這個基礎”,并舉出了國外類似的例子,“歐盟從2004年開始施行公共服務網上辦理,一些國家取消了實體辦事大廳,但是到2008年,又陸續(xù)恢復線下服務,并向社區(qū)基層下沉”。隨著政務服務質量的提升,行政服務中心的服務不再是一個點,而是一條線,并且會發(fā)展成一個面的立體服務體系,中心的硬件比較好,服務更直接,過程更可控,可以開發(fā)做各種各樣的公共服務,包括圖書文化、咖啡文化、政企的交流和會商,目前在廣州、上海等較發(fā)達城市的政務服務中心已經具備了相應的功能。公眾在去中心辦事之余,還可以交友,進行社會組織活動,[6]形成類似于“Shopping mall”式的“Public Sevicing Mall”。
五、結語
總之,無論從中國的實踐和國外的經驗來看,政務服務中心的設立與發(fā)展都不是權宜之計,而是既利當前又惠長遠的固化制度設計。推進政務服務體系建設,首先要將實體政務大廳做實,發(fā)揮實體政務大廳在推動改革中的支撐保障作用。政務服務中心是解決政府與公眾“最后一公里”或者說“最后一米”的問題,“放管服”改革必須打通這一道關,要把政務服務中心作為推進改革的抓手,加快構建統(tǒng)一的“一站式”服務體系,各級政府要認真落實“一個部門一個窗口對外、一級政府‘一站式’服務”的要求。[7]地方政務服務中心的改革,不進則退,慢進也會退,任重而道遠。因此,無論是實務界還是理論界,一定要更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍,牢固樹立“四個意識”,協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局,確保中央決策部署落地生根。要進一步加強對地方政務服務體系建設的頂層設計,從國家層面統(tǒng)籌和協(xié)調推進地方政務服務中心規(guī)范化、法制化和標準化建設,發(fā)揮實體大廳在線上線下融合和服務支撐的作用,切實解決群眾來回跑腿的問題。堅定信念,統(tǒng)一認識,變挑戰(zhàn)為機遇,不遺余力地加快推進地方政務服務中心的改革,為落實中央全面深化改革相關措施的落地生根當好服務員,提供與社會主義市場經濟體制相適應的公共服務產品。
