引進，失敗了。
　　是再引進還是干脆自己做，重頭來？
　　教材有正面的，也有反面的。
　　但是，選擇一個適合自己的，并充分吸收教訓，肯定能走上成功的道路。
　　濱州市濱城區(qū)政府信息化有話要說。
　　繼續(xù)引進產品還是痛下決心，自主開發(fā)？2001年的春天，山東省濱州市濱城區(qū)信息中心領導面臨這種無奈而又必須的選擇。因為，他們當時的電子政務建設實際上已經到了失敗的邊緣。

　　第一次探索 貧瘠的應用

　　1999年，山東省濱州市濱城區(qū)政府信息化開始起步，用現任濱城區(qū)信息中心主任張海濱的話講，開始了第一次探索。
　　山東省濱州市濱城區(qū)位于魯北平原，黃河下游。濱城區(qū)地理位置優(yōu)越，交通便利，是205與220國道的交匯處，轄8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，6個辦事處，人口58萬，是濱州市政治、經濟、文化中心，也是濱州市委、市政府所在地。轄區(qū)內上規(guī)模企業(yè)達46家，其中大中型企業(yè)18家，總資產達36億元，2001年實現工業(yè)總產值26億元，實現利稅2.7億元。初步形成了紡織、化工、造紙、印刷、食品等支柱產業(yè)。
　　為了更好地服務于社會、服務于企業(yè)，響應國家“政府上網工程”，樹立濱城區(qū)政府全新形象，濱城區(qū)政府在資金緊張的情況下，籌集資金30萬元，購置了服務器和網絡設備，建起了濱城區(qū)政府局域網。據張海濱介紹，當時網絡用戶僅僅限于濱城區(qū)委、區(qū)政府、人大、政協(xié)領導和區(qū)委辦公室、區(qū)府辦公室、計委等政府主要部門，只有50多個計算機結點，服務對象主要是政府公務人員。到1999年底，才在Internet上建設了濱城區(qū)政府網站,成為對外宣傳的窗口。當時，網站主要采用靜態(tài)HTML網頁，只是一種濱城區(qū)形象的展示。不過換個角度來看，在1999年，濱城區(qū)已基本形成了政府內、外網的雛形，標志著濱城區(qū)政府步入了信息化的時代。
　　但是，實際運行一段時間后，張海濱發(fā)現政府工作人員基于網絡的應用只是簡單的上網看新聞、發(fā)電子郵件等等。在提高政府的工作效率及政府的行政能力方面，沒能充分體驗到信息化到來的好處。因此，經過一陣狂熱的信息化建設之后，人們開始質疑信息化的作用，政府領導的信息化熱情也受到一定挫傷，政府信息化工作一度徘徊。如何有效發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，依托電子政務，更好地服務于政府公務員、服務于百姓呢？

　　第二次探索 失敗的引進

　　張海濱他們想到的是引進成熟的辦公軟件。2000年底，信息中心提出建議：購置成熟的網絡辦公軟件，以求實現網上無紙辦公，提高政府工作效率。在信息中心的積極建議和爭取下，區(qū)政府領導決定投資10萬元，通過山東省信息中心購置了一套網絡辦公平臺軟件，開始推行網絡辦公。
　　購置的網絡辦公軟件很快安裝到位，其功能十分強大。但也許是功能太豐富，太大而全了，在工作人員實際使用過程中暴露了兩個主要問題：一、不能充分體現濱城區(qū)政府的辦公特點；二、軟件操作方式上的繁瑣。同時，由于當時政府工作人員信息技能普遍匱乏，面對復雜的操作界面、拗口的技術術語，工作人員普遍表現出了抗拒情緒。領導在時，使用網絡辦公平臺，領導不在時，照樣按以前的辦公方式，“無紙辦公”推進受阻。在經過了一段時間痛苦的使用之后，10萬元購置的網絡辦公軟件被無可奈何地“束之高閣”，停止了使用。人們又開始延用傳統(tǒng)的辦公方式，最多依靠它發(fā)發(fā)電子郵件，傳遞信息，政府信息化工作再次陷入僵局，濱城區(qū)電子政務建設第二次探索又面臨危機

　　痛下決心 自主建設

　　政府的主要職能，在于經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。電子政務就是要將這四大職能電子化、網絡化，提高政府部門依法行政的水平?？梢?，電子政務已不是一個戰(zhàn)術問題，而是涉及政府職能轉變、依法行政的戰(zhàn)略問題。電子政務與行政管理改革相結合，深層次地涉及政府組織結構和業(yè)務流程的優(yōu)化重組和再造。
　　遺憾的是，就像濱城區(qū)這次電子政務建設的失利原因一樣，一些電子政務解決方案提供商在提供服務時，一味從迎合客戶心理出發(fā)，缺少考證政府實際需求基礎的合理性，更多的是基于既有體制流程開發(fā)電子政務應用軟件，實施所謂的電子化。 “職能變需求，需求變項目”、“技術方案套規(guī)劃”、“業(yè)務和高層缺乏溝通交流”、“在信息安全和標準化方面缺乏靈活策略”等等，是現階段我國電子政務建設遇到的典型問題。
　　2001年春天，面對在推進電子政務中出現的問題，經過深刻反思，以及通過領導專家理論上的指導和支持，張海濱他們痛下決心，決定利用自身擁有高級軟件開發(fā)人員的優(yōu)勢和技術人員對政府工作的良好理解，吸取其他城區(qū)的成功經驗，以軟件開發(fā)為突破口，立足自己進行政府內、外網應用平臺軟件的開發(fā)工作。重新搭建電子政務平臺，結合濱城區(qū)實際，開發(fā)符合地方特點的政府網絡辦公軟件，更好地服務于電子政務。

　　第三次探索 規(guī)劃先行

　　確定具有吸引力和推動力的電子政務目標，明確努力方向，是做好電子政務建設的前提。濱城區(qū)政府制定了“濱城區(qū)信息化建設總體規(guī)劃方案”。根據對全區(qū)信息化發(fā)展的優(yōu)劣勢分析和未來發(fā)展趨勢預測，明確了濱城區(qū)信息化建設的基本思路是：貫徹“統(tǒng)籌規(guī)劃，聯(lián)合建設；互聯(lián)互通，資源共享”的方針，圍繞一個中心環(huán)節(jié)（信息資源開發(fā)利用），突出兩個重點（政府辦公自動化、企業(yè)電子商務平臺），強化四個基礎（信息化人才、網絡互聯(lián)實施、技術、標準），建設六大信息化工程（濱城區(qū)互聯(lián)網工程、電子政務工程、企業(yè)上網工程、農業(yè)信息化工程、招商引資網站建設工程、信息資源開發(fā)工程），加速信息化進程，以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，提高國民經濟運行效率和整體素質，促進社會全面進步。
　　把遠景目標轉換成具體目標，并且根據重要性加以區(qū)別，選擇最佳切入點是做好信息化建設的保證。濱城區(qū)政府決定電子政務以政府內、外網的平臺建設為切入點，按照“低投入、高起點、爭一流”的思路進行，走出一條以軟件促應用，以應用促發(fā)展的電子政務建設之路。

　　以人為本 三步建設

　　目標明確了，如何建設呢？濱城區(qū)政府采用了從上而下推廣應用的做法。首先，由各級領導帶頭，調動全體機關干部的積極性，積極學習計算機知識，普及電腦操作，并通過專家授課、理論學習等方式，使工作人員明白了電子政務建設能起到改善管理、改善服務、提高效率的作用。其次，建立高水平的、全體機關共享的網絡中心、數據中心和應用服務中心，防止低水平重復建設，第三，建設電子政務，目的在應用，基礎在網絡，關鍵在軟件。
　　既然信息中心明確了要自己開發(fā)應用軟件，他們就必須承擔失敗的風險，因為電子政務應用軟件決定了電子政務建設的成敗。從濱城區(qū)電子政務建設第一次失敗的情況來看，就是因為引進的應用軟件在使用中暴露了許多問題，雖然該軟件本身技術手段可謂豐富，但同現實中的政府業(yè)務缺乏默契結合，同工作中的傳統(tǒng)習慣有較大距離。因此才會被束之高閣。
　　自主開發(fā)應用，雖然能夠充分體現政府地方特點。但相對來說不系統(tǒng)，也不專業(yè)，會不會再出現一次失敗呢？領導決策時也犯了難。張海濱力主自行開發(fā)，因為他非常了解他的部門——濱城區(qū)政府信息中心，在這個中心里既有剛剛畢業(yè)的大學生，又有從別的部門抽調過來的既懂技術又清楚工作流程的優(yōu)秀軟件開發(fā)人員，這些技術人員在長期服務政府中，對政府業(yè)務非常熟悉，“政府感覺”比較好，同時又具備將信息技術與政府業(yè)務結合的能力。這些都給了張海濱信心，同時也加重了領導決策的籌碼。
　　在政府內、外網平臺的實際建設過程中，政府網站和網絡辦公軟件的設計、開發(fā)，都是在與政府領導和業(yè)務人員的充分溝通中實現的。因此，政府內、外網的應用能夠充分體現政府的思路、目標和政府業(yè)務流程的變化。張海濱他們根據當今信息技術發(fā)展潮流和本地實際，在電子政務應用軟件中采用C/S和B/S結合的方式。C/S方式可以充分利用局域網的高性能，辦公系統(tǒng)客戶端隨計算機啟動而啟動，實時監(jiān)控辦公系統(tǒng)運轉情況，能夠在第一時間提醒用戶所要進行的工作任務，通過更加直接的方式進入網絡辦公系統(tǒng)；而B/S方式又可以提高“辦公信息平臺”軟件使用上的靈活性，適應家庭辦公等當今網絡辦公潮流。在對政府業(yè)務流程充分分析、研究的基礎上，結合政府職能轉變和機關工作人員傳統(tǒng)工作習慣，提出“三類用戶”思想，即在政府網絡辦公時，可以將機關工作人員身份分成三種：普通用戶、系統(tǒng)用戶和文檔管理用戶。三類用戶權限不同、界面不同，通過協(xié)作實現政府日常工作。確定為三類用戶，既是對傳統(tǒng)辦公流程的模擬，同時又結合了網上辦公的特點，是一種充分結合工作實際的全新探索，打造出了一種簡潔、實用的辦公信息平臺模式。這種符合實際的電子政務模式，提高了政府網絡辦公的應用程度。

　　適應傳統(tǒng)習慣

　　在推進信息化建設的進程中，用戶的傳統(tǒng)習慣需要關注。作為電子政務軟件的開發(fā)者，張海濱他們必須要通過使用用戶比較熟悉的信息手段和操作方式，來降低軟件使用門檻，循序漸進地改變用戶的思維方式、行為和價值觀。例如，在開發(fā)政府網絡辦公軟件時，其中的公文傳遞方式完全模擬工作人員傳統(tǒng)方式（擬稿、核稿、審簽、簽發(fā)等），同時，根據實際情況，用戶可以選擇進程跳躍——這在現實的工作中是會經常出現的。個人公文包也模擬傳統(tǒng)上的形式，需要自己辦理的東西，全部傳到個人公文包中。所有這一切，保證了在機關工作人員信息技能相對偏低的今天，通過短時間的培訓，就基本能讓機關工作人員順利接受、適應電子化辦公方式，從而把電子政務向前推進。
　　另外，針對目前人們習慣使用微軟Office辦公軟件處理文字的實際，在濱城區(qū)電子政務應用軟件中采用基于Web方式的微軟Office網絡文檔傳遞方案。這個方案使整個辦公系統(tǒng)中的文檔處理部分完全與微軟Office兼容。該系統(tǒng)將客戶端的微軟Office 融入客戶端IE瀏覽器中，使用戶操作更方便。實現了手寫簽名、電子印章、痕跡保留、版本控制的功能。而這幾個功能是電子政務和辦公自動化中文檔管理最重要的功能。另外，系統(tǒng)還可以同“漢王”等手寫板很好配合，實現公文的手寫簽名，解決了一些對打字感到頭疼的工作人員輸入漢字的難題。通過這些努力，張海濱他們希望進一步方便政府領導和業(yè)務人員使用電子政務平臺，提高政府工作人員對電子政務的認同和使用程度。
　　目前，濱城區(qū)政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)已全部實現網絡互聯(lián)，部門職能等已對外上網，內部公文已實現網上交換。政府內、外網辦公平臺軟件開發(fā)成功，并在濱城區(qū)政府網絡辦公中得以使用。自主開發(fā)軟件的使用不僅使政府網絡辦公能夠順利推行，還通過建設政府行政服務審批大廳使政府行政能力得到改善，政府外網也通過增加交互能力，使政府網站的交互能力大大提高。比如，在政府網站上增加的“網上供求”和“網上商城”欄目已經為濱城區(qū)企業(yè)創(chuàng)造了多次商貿機會，受到廣泛好評。

　　解決問題 規(guī)劃未來

　　在濱城區(qū)政府電子政務建設取得實質性進展的同時，存在的一些問題仍然值得關注。首先是政府工作人員的知識結構還比較低，難以適應將來大規(guī)模的普及電子政務的需求。電子政務建設需要大批既懂信息技術又懂政府業(yè)務流程的復合型人才，所以在進行電子政務建設的同時就要進行人才培養(yǎng)和儲備。從2003年12月份開始，濱城區(qū)政府信息中心已著手對政府工作人員分期分批地進行信息技能培訓，爭取濱城區(qū)電子政務能夠在一個更高的層次上取得更大的進展。
　　其次，網絡安全也是非常需要關注的。解決電子政務安全問題首先要抓好安全管理工作。網絡互聯(lián)、信息共享是開放的需要，而開放和信息保護是不可回避的矛盾問題。不應局限在安全技術的本身視角，應從電子政務建設的大系統(tǒng)整體動態(tài)地看待信息安全問題，結合國情和地方實際，發(fā)展辯證地處理安全問題。
　　濱城區(qū)電子政務網絡辦公系統(tǒng)在網絡設施方面，政府網絡使用虛擬專網，進行邏輯隔離。在操作系統(tǒng)層面充分利用安全環(huán)境配置，而在電子政務應用軟件系統(tǒng)中整合了多層次的安全控制方案，消除瀏覽器自身的諸多不安全因素，用戶在瀏覽器中輸入了其無權訪問的頁面地址，系統(tǒng)將自動注銷該用戶。系統(tǒng)在登錄認證時，僅將用戶輸入的密碼加密后與數據庫中的加密密碼比較，不提供任何對數據庫中的密碼進行解密操作的服務，使得系統(tǒng)更加安全可靠。因此，在濱城區(qū)電子政務系統(tǒng)正式運行的一年多時間里，沒有出現安全問題。
　　根據濱城區(qū)信息化規(guī)劃，2004年將進一步加大濱城區(qū)城域網網絡建設力度。計劃采用無線連接方式實現同政府大院之外的政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企事業(yè)單位之間的網絡互聯(lián)。同時，通過衛(wèi)星接收方式同國家信息中心建立聯(lián)系，獲取專供信息，豐富濱城區(qū)辦公信息資源，進一步提高濱城區(qū)電子政務水平。

　　濱城區(qū)行政服務中心情況簡介（張海濱）
　　2003年6月，濱城區(qū)行政服務中心成立。成立服務中心，旨在提高項目審批效率，力求實現“一站式服務”，簡化濱城區(qū)工商企業(yè)辦事程序。首批進入行政服務中心辦理服務業(yè)務的部門有市公安局濱城分局、市工商局濱城分局、市環(huán)保局濱城分局、市國土資源局濱城分局、市區(qū)國稅局、濱城區(qū)地稅局、濱城區(qū)發(fā)展計劃局、濱城區(qū)經濟貿易局、濱城區(qū)文化體育局、濱城區(qū)衛(wèi)生局、濱城區(qū)交通局、濱城區(qū)建設局共計12家。
　　進入服務中心的部門，根據各自部門的行政職能，對外公布審批事項。比如公共場所消防審批、個體工商戶登記注冊、建設項目環(huán)保審批、消費稅資格認定、減稅免稅、固定資產投資項目及概算等共計60項審批事項。
　　服務中心為12個進入服務中心的部門配備了計算機，用于審批事項的處理。值得一提的是，并不是所有項目都能夠在服務中心辦理完畢，有些需要拿回各自政府部門進行研究，再行確定。服務中心距離濱城區(qū)政府駐地約兩公里，這就出現了一定的不方便。 　　2003年10月，服務中心鋪設ADSL網絡專線一條，服務中心的計算機全部實現了網絡連接，接入政府電子政務平臺。借助政府外網辦公信息平臺，服務中心的辦事人員，可以在第一時間把難以確認的項目匯報給各自部門的領導，以便部門領導在第一時間進行批示，使得用戶在第一時間得到答復。另外，用戶可以通過計算機進入政府外網辦公信息平臺，了解政府不同職能部門的辦事程序，下載項目審批表格，大大提高了辦事效率，受到廣泛好評。
　　目前，濱城區(qū)政府領導正在著手進行政府業(yè)務流程優(yōu)化重組和資源整合，力求通過政府內、外網絡辦公平臺將各部門審批事項有機聯(lián)系在一起，各部門協(xié)同合作，在網上實現真正意義上的“一站式”服務，讓信息化把政府行政改革帶到更高境界。

　　點 評
　　濱城區(qū)政府的信息化建設案例非常有典型性，其建設過程正是目前很多地方開展電子政務建設已經經歷或正在經歷的過程。區(qū)別在于，濱城區(qū)政府信息中心能夠洞察電子政務本質（充分理解政府的思路、目標和政府業(yè)務流程的變化），結合自身有利條件（擁有既懂技術又清楚工作流程的優(yōu)秀軟件開發(fā)人員），按照客觀實際情況（三種用戶，區(qū)別對待），在領導的大力支持下（自上而下地推行），堅持不懈、按部就班地執(zhí)行電子政務戰(zhàn)略，因此取得了較好的成績。（北京市外事辦信息中心副主任 姜偉）