[目的/意義]政府數(shù)據(jù)治理在治理主體、治理對象和治理模式，超越了傳統(tǒng)電子政務的范疇，是政府信息化建設面臨的新課題，分析當前政府數(shù)據(jù)治理中的主要問題并研究對策建議，對建設智慧型政府、促進國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。[方法/過程]文章基于實地調研，采取扎根法開展研究，以上海為例分析了當前我國政府數(shù)據(jù)采集、共享、利用、開放和服務等環(huán)節(jié)中存在的問題，以及技術、能力和制度方面的原因，[結果/結論]提出我國應加強網(wǎng)絡體系、人才隊伍和制度標準建設，建立科學高效的政府數(shù)據(jù)治理體系。
1.政府數(shù)據(jù)治理的概念與內涵
1.1政府數(shù)據(jù)治理的概念界定
治理一詞來自于古希臘語，本意是“掌舵”。該詞往往相對“統(tǒng)治”而言，代表一種新的社會管理和運作方式。有別于集權化、科層化、自上而下色彩濃厚的“統(tǒng)治”，“治理”是一種聯(lián)合行動的過程，它強調協(xié)調，而不是控制；治理是存在著權力依賴的多元主體之間的自治網(wǎng)絡；治理具有非中心性、多元性和協(xié)同性等特點。
數(shù)據(jù)治理是社會深度信息化的產物，顯示數(shù)據(jù)正從獨占轉為共享、從封閉走向開放、從權力變成資源的趨勢。目前國內外對其有多種定義，如數(shù)據(jù)治理是對數(shù)據(jù)自然管理行使權利的活動集合，是信息相關過程的決策權和職責體系，是企業(yè)中與數(shù)據(jù)使用有關的決策權力和責任框架體系[8]，是關于企業(yè)數(shù)據(jù)資產的決策權分配，是為有效地使用機構的結構化或非結構化信息資產而組織和實施的政策、流程和標準的實踐。
與數(shù)據(jù)治理類同的概念還有大數(shù)據(jù)治理。張紹華等認為大數(shù)據(jù)治理是對組織的大數(shù)據(jù)管理和利用進行評估、指導和監(jiān)督的體系框架，通過制定戰(zhàn)略方針、建立組織架構、明確責任分工等，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的風險可控、安全合規(guī)、績效提升和價值創(chuàng)造，并提供不斷創(chuàng)新的大數(shù)據(jù)服務；梁芷銘則認為大數(shù)據(jù)治理是不同的人群或組織機構在大數(shù)據(jù)時代，為了應對大數(shù)據(jù)帶來的種種不安、困難與威脅而運用不同的技術工具對大數(shù)據(jù)進行管理、整合、分析并挖掘其價值的行為。
數(shù)據(jù)治理發(fā)源于企業(yè)領域，后來擴展到包括政府在內的所有社會部門。政府數(shù)據(jù)治理，就是以治理的思維方式改進傳統(tǒng)政府信息管理，是綜合運用數(shù)據(jù)管理法律制度、人員組織、技術方法以及流程標準等手段，對政府數(shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進行全面管理，以確保政府數(shù)據(jù)資產的保值增值，進而推動政府數(shù)據(jù)從公共資產轉換為現(xiàn)實的經濟社會價值。具體而言其包含三層意義，一是治理主體是政府，二是治理目標是提升公共管理效率，增強政府管控能力，改善公共服務質量，促進數(shù)據(jù)資產保值增值；三是治理對象以政府數(shù)據(jù)為主，也包括部分與公共管理與服務相關的社會數(shù)據(jù)。
1.2政府數(shù)據(jù)治理的主要內容
國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會（DAMA）認為數(shù)據(jù)治理包括數(shù)據(jù)構建、數(shù)據(jù)建模和設計、數(shù)據(jù)存儲與操作、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)集成與互操作、文檔與內容、數(shù)據(jù)倉儲與商業(yè)智能、元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)質量；文獻則認為應包括數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)建模、數(shù)據(jù)整合、模式（Schema）整合、數(shù)據(jù)結構整理、數(shù)據(jù)治理管理。
具體到政府數(shù)據(jù)治理，文獻將其分為三個層次：一是微觀層次，政府對在行政管理中產生或使用的尤其是在信息系統(tǒng)中存儲數(shù)據(jù)的治理；二是中觀層次，關注政府對與社會公共事務相關或涉及公共利益的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理；三是宏觀層次關注政府對數(shù)據(jù)產業(yè)、數(shù)據(jù)經濟乃至市場和社會數(shù)據(jù)化進程的治理。文獻從三種大數(shù)據(jù)觀著手將政府大數(shù)據(jù)治理分為：數(shù)據(jù)治理（數(shù)據(jù)質量控制、數(shù)據(jù)安全及數(shù)據(jù)開放情況）、技術治理（技術架構、基礎設施、應用服務）和資源治理（資源開發(fā)、資源安全）。
綜合上述觀點，對政府數(shù)據(jù)治理可以有兩種視角：一是技術視角，指政府數(shù)據(jù)全生命周期各個環(huán)節(jié)的治理，包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)開放等；二是管理視角，指技術、組織、能力、法規(guī)等不同層面的治理。政府數(shù)據(jù)治理兼具技術與管理的雙重屬性，需要制度安排與技術保障有機配合，技術視角代表治理領域，管理視角代表治理內容，綜合兩種視角即可構成政府數(shù)據(jù)治理的全景描繪。
1.3本文研究方法
本文基于實地調研，主要采取扎根法（Grounded Theory）。扎根法直接從實際觀察入手，從原始資料中歸納出經驗概括，然后上升到系統(tǒng)的理論，有助于探尋社會現(xiàn)象背后的復雜原因。
本文以筆者所在的上海市為案例，先后走訪了市級和部分區(qū)縣的經濟、信息化、交通、衛(wèi)生、公安、住房和建設、綜合治理部門，與其信息化工作人員座談。為保證調研效果，筆者事先向其發(fā)放了調研提綱，要求對方梳理本部門在數(shù)據(jù)治理中面臨的問題及原因。同時筆者還收集了各部門數(shù)據(jù)管理的工作總結、發(fā)展規(guī)劃、調研報告等資料，以對問題及計劃進行更詳細掌握。
對收集的資料，本文先采用扎根法進行三級編碼，構建影響關系模型，明確影響當前政府數(shù)據(jù)治理的主要因素；然后結合工作實際，探討數(shù)據(jù)治理的主要對策。
2 基本扎根法的政府數(shù)據(jù)治理成效分析
由美國哥倫比亞大學社會學系A。 Strauss和B。 Glaser教授所提出的“扎根理論”，被學界認為是當前質性研究最前沿的完整方法論體系。扎根理論通過對研究問題的界定、廣泛且系統(tǒng)的資料收集、三層次編碼、多次比較分析調整以及理論生成與檢驗，自下而上建立實質理論，能夠從經驗事實中抽象出新的概念和思想。本文將對調研中獲取的政府數(shù)據(jù)治理相關資料，采用扎根理論中的三級編碼方法對其進行編碼，從而發(fā)現(xiàn)影響政府數(shù)據(jù)治理成效的因素，為瓶頸問題與對策分析提供指引。
2.1開放性編碼
開放性編碼是對原始資料進行逐行編碼，并實現(xiàn)逐層概念化和范疇化。本文對所調研的上海市區(qū)兩級共21個政府部門所提供原始資料以及調研材料進行分析。這些資料中有不少是一般性工作描述和總結，本文著重對其中有關政府數(shù)據(jù)治理的經驗、問題和建議部分進行逐字逐句分析，以確定其初始概念。由于開放性編碼過程的工作量較大，為節(jié)省篇幅，本文僅列舉對原始材料進行概念化和范疇化的幾個典型過程作為示例，如表1所示。按此方法，本文對原始數(shù)據(jù)進行逐行編碼，并進行逐層概念化和范疇化，最終形成的23個范疇編碼結果， 如表2所示。
表1 開放性編碼過程（示例）
表2 開放性編碼結果
2.2 主軸編碼
本研究根據(jù)前文有關政府數(shù)據(jù)治理的內容與環(huán)節(jié)，對上述開放性編碼過程得到的23個范疇進行聚類，最終形成9個主范疇，分別編號為B1-B9；同時為便于分析，本文作進一步并歸，將B1-B9納入技術設施、人員感知、人力資源和法規(guī)制度共4個維度，分別用T、C、H、L代表，如表3所示。
表3 主軸編碼結果
2.3選擇性編碼
選擇式編碼的主要目的是分析主范疇之間關系，特別是建立核心范疇與其它范疇之間的關聯(lián)關系，從而構成理論主線。本文圍繞政府數(shù)據(jù)治理成效這個核心范疇，分析和探尋其與上述主范疇的關聯(lián)關系，結果如表4所示。
表4 選擇性編碼結果
2.4 政府數(shù)據(jù)治理的影響因素模型
根據(jù)上述分析，政府數(shù)據(jù)治理成效是技術設施、人員感知、人力資源和法規(guī)標準等要素交互作用的結果，其中技術設施和人力資源直接影響數(shù)據(jù)治理成效，而法規(guī)標準和人員感知則是通過影響技術設施和人力資源來間接影響數(shù)據(jù)治理成效。根據(jù)此故事線，本文可構建政府數(shù)據(jù)治理的影響因素模型，如圖1所示。
圖1：政府數(shù)據(jù)治理成效的影響因素模型
3.完善政府數(shù)據(jù)治理體系的對策建議
雖然本文僅調研了上海市，但考慮到該市信息化和電子政務處于全國領先水平，其政府數(shù)據(jù)治理體系尚很不完善，由此可推斷全國整體應處于較低水平，還存在結構缺陷。從前述分析可知，技術設施、人員感知、人力資源和法規(guī)制度是影響政府數(shù)據(jù)治理成效的主要因素，而法規(guī)制度是最重要的自變量，其會直接或間接影響影響其它因素，最終對政府治理成效起到決定性作用。因此未來我國要加強法規(guī)制訂和制度設計，進一步完善技術設施、人力資源和領導激勵機制，促進政府數(shù)據(jù)治理體系的優(yōu)化。
3.1構建支撐政府數(shù)據(jù)無障礙流動的網(wǎng)絡體系
在技術層面上，當前我國應著重解決目前網(wǎng)絡和設施按條線和環(huán)節(jié)分割的問題，加強政府大數(shù)據(jù)的頂層技術架構設計，加強數(shù)據(jù)標準研制與實施，打通政府數(shù)據(jù)生命周期各環(huán)節(jié)，構建讓數(shù)據(jù)無障礙流動的網(wǎng)絡體系。
一是加強統(tǒng)一的政務云和政務大數(shù)據(jù)平臺建設。對于新建政府數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)，應全部集中到統(tǒng)一的政務云和政府大數(shù)據(jù)平臺之中；對于已有數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)應逐步遷移歸并，消除“數(shù)據(jù)孤島”存在的硬件土壤。
二是推進數(shù)據(jù)采集的自動化與智能化，構建泛在感知的社會管理基礎網(wǎng)絡，加快人工智能、大數(shù)據(jù)、空間信息等新技術在社會基層部門和場所的布局應用，從源頭上提升政府數(shù)據(jù)質量。
三是建設統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺，提供通用的跨部門和跨地域數(shù)據(jù)資源交換共享服務功能，由以前的點對點共享轉為網(wǎng)狀共享，既促進制度化數(shù)據(jù)共享機制形成，也實現(xiàn)對政務數(shù)據(jù)的申請、審核、交換和利用的全流程監(jiān)管。
四是加快政務大數(shù)據(jù)技術創(chuàng)新。政府部門應與科研機構、信息技術企業(yè)合作，加強數(shù)據(jù)智能采集、數(shù)據(jù)智能清洗、數(shù)據(jù)智能應用等方面的技術和場景開發(fā)。
3.2建立統(tǒng)籌協(xié)調、權責對等的領導與激勵制度
推進政府大數(shù)據(jù)治理還需要科學的制度安排。從調研結果來看，當前我國政府數(shù)據(jù)治理的政策法規(guī)、組織機構、標準規(guī)范等方面還存在結構性缺陷，需要加快制度和標準的創(chuàng)新。
一是健全大數(shù)據(jù)治理組織機構。建立高層領導牽頭的大數(shù)據(jù)治理委員會，形成強有力的跨部門協(xié)調機制，消除既得利益對數(shù)據(jù)采集、共享、開放和利用等工作的干擾；建立政府部門的首席數(shù)據(jù)官（CDO）制度，專門負責本部門的數(shù)據(jù)治理以及跨部門的數(shù)據(jù)共享事宜，促進大數(shù)據(jù)與政務業(yè)務的深度融合。
二是建立大數(shù)據(jù)利益補償機制。大數(shù)據(jù)價值往往存在感知差異。在一個部門眼里可能是“垃圾”和“廢物”的數(shù)據(jù)，在另一個部門眼里卻可能是“寶藏”和“金礦”。對前者而言，大數(shù)據(jù)工作投入多、回報少，但其數(shù)據(jù)有助于提升政府大數(shù)據(jù)工作整體效能。對這類部門和人員應給予一定的利益補償或政績激勵，增強其工作積極性。
3.3形成與大數(shù)據(jù)治理相適應的人力資源體系
政府數(shù)據(jù)治理的關鍵在人，調研中幾乎所有部門都反映人才不足問題。為此我國既要在政府中形成一支高素質的大數(shù)據(jù)人才隊伍，也要促進政府工作人員大數(shù)據(jù)意識與能力的普遍提升。
一是提升政府工作人員的大數(shù)據(jù)意識。正如歷史學家黃仁宇所指出的，傳統(tǒng)中國社會缺乏“數(shù)目字管理”，造成國家與社會管理模糊雜亂。政府應通過培訓、示范等方式，提升政府工作人員的大數(shù)據(jù)意識和互聯(lián)網(wǎng)思維，消除傳統(tǒng)文化對大數(shù)據(jù)工作的消極影響。
二是培養(yǎng)既懂政府業(yè)務又熟悉大數(shù)據(jù)的復合型人才隊伍。一方面高校院所的公共管理、公共行政和電子政務等專業(yè)應增加大數(shù)據(jù)和人工智慧等內容的學習，加快培養(yǎng)復合型人才；另一方面政府部門可以通過與IT企業(yè)簽訂長期外包合同的方式，使IT人員與政府工作人員持續(xù)合作中形成復合型能力。
