年初召開的十一屆全國人大一次會議審議并通過了《國務院機構(gòu)改革方案》，新設、重組后的部門也相繼揭牌，拉開了以大部制為特點的行政體制改革的序幕。有專家說，大部制改革，吹響了行政體制改革的集結(jié)號。
那么，大部制改革為何而改？大部制改革怎么改？大部制改革最大難點是什么？透過大部制改革，折射出了行政體制改革的哪些新思維？
今天的《大家講壇》，華中科技大學王國華教授將與我們分享他對這些問題的思考。
大部制改革，一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)
所謂大部制，也稱大部門制、大部委制、大部門體制，是指政府各級部門在機構(gòu)設置上，按綜合管理職能合并政府部門，加大橫向覆蓋的范圍，整合職能和管轄范圍相近，業(yè)務性質(zhì)類似的政府部門，在此基礎上組建一個更大部門的管理體制，從而最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本。
大部制改革的實質(zhì)，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，是政府運行體系和運行機制的一種重新確立；改革的關鍵，是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。
這次國務院以大部制為特征的機構(gòu)改革，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責關系，在合理配置職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面邁出了重要步伐。改革突出了三個重點：
第一，加強和改善宏觀調(diào)控以及重要領域的管理，促進科學發(fā)展。合理配置宏觀調(diào)控部門的職能，形成科學權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系；完善工業(yè)和信息化管理體制，加快走新型工業(yè)化道路；加強能源管理機構(gòu)，保障能源安全；改進交通運輸管理，加快形成綜合交通運輸體系；加大環(huán)境保護力度，促進環(huán)境友好型社會建設等。
第二，著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務部門建設。加強人力資源管理，建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務和保障體系；加快建立住房保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設；理順食品藥品監(jiān)管體制，進一步落實食品綜合監(jiān)督責任等，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。
第三，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，整合完善重要行業(yè)管理體制，加強與整合社會管理和公共服務部門，結(jié)合職能部門的調(diào)整和整合對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)進行精簡和規(guī)范。
機構(gòu)改革一定程度上陷入“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的循環(huán)
改革開放30年來，我國經(jīng)濟社會經(jīng)歷了急劇的變革和轉(zhuǎn)型，行政體制也一直處在改革和調(diào)整之中。
從1982年至今，我國的行政體制歷經(jīng)六次大的改革。應該承認，經(jīng)過不斷改革，我國現(xiàn)行的行政管理體制基本回應了經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，但時至今日，與市場經(jīng)濟所需要的現(xiàn)代服務型政府的要求還有較大差距，機構(gòu)改革一定程度上陷入“精簡－膨脹―再精簡―再膨脹”的循環(huán)。
主要表現(xiàn)在：
第一，職能劃分不清，機構(gòu)交叉重疊。政府重權(quán)力行使、重管治控制，輕權(quán)利保障、輕治理服務。如農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理，就涉及14個部委局辦。
第二，政府結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)責脫節(jié)。中央高度集權(quán)，強勢部門權(quán)力過大且缺乏監(jiān)督，地方權(quán)力有限。中央政府與地方政府之間、政府部門之間權(quán)責脫節(jié)，“權(quán)力大的責任小，權(quán)力小的責任大”。各級政府之間是“權(quán)力在上面、責任在下面”，政府機構(gòu)內(nèi)部則是“責任在上面、權(quán)力在下面”。
第三，機構(gòu)部門之間協(xié)調(diào)不力，運行不暢。各級政府和各個機構(gòu)都是“眼光向上”，平行機構(gòu)之間無法協(xié)調(diào)，出了問題眼望上面，相互推諉扯皮。行政管理障礙多、盲區(qū)多、堵點多。
第四，行政效率低下，管理成本高昂。政出多門，文山會海，繁文縟節(jié)，耗時費力，效率低下，效果不佳。
第五，法治不夠，政策法規(guī)系統(tǒng)協(xié)調(diào)不夠，行政執(zhí)行不力。法律、法規(guī)、政策之間不協(xié)調(diào)，“政策打架、法規(guī)打架”經(jīng)常出現(xiàn)。機構(gòu)設置、編制、人員、預算超編超支是常態(tài)，個人意志超越政策法規(guī)的現(xiàn)象也不少見。
究其原因，從大的方面說，我國經(jīng)濟社會經(jīng)歷了前所未有的急劇變化和快速轉(zhuǎn)型，獨特而又復雜的國情決定我國的行政體制改革不可能一步到位。從行政管理理論來說，行政體制與行政機制、部門動力、政府法治的不對稱關系是造成行政體制問題的癥結(jié)所在。同時，因受制于各種利益關系的牽扯，使得行政體制改革總是落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐和需要。
能否降低交易協(xié)調(diào)成本，是判斷大部制成功與否的關鍵
根據(jù)科斯第二定理，任意一項改革和調(diào)整后，節(jié)省的部門之間的交易成本和協(xié)調(diào)成本，即改革獲得的收益，必須大于或等于改革后增加的內(nèi)部管理和協(xié)調(diào)成本。
從管理角度看，行政管理必須保持適當?shù)墓芾矸群凸芾韺哟?。大部制主要是著眼于解決部門職能分工導致部門之間協(xié)調(diào)成本高昂的問題，將部門之間的協(xié)調(diào)關系內(nèi)化為部門之內(nèi)的管理關系，從而降低交易和協(xié)調(diào)成本，提高行政管理效率。因此，能否內(nèi)化和降低交易協(xié)調(diào)成本，是判斷大部制機構(gòu)設立和大部制運行成功與否的關鍵。
因為，大部制盡管有便于協(xié)調(diào)和相對集中管理的優(yōu)點，理論上可以降低交易和協(xié)調(diào)成本，但大部制建立后，在部內(nèi)會產(chǎn)生很多平行的部門和更多的層級，增加部門內(nèi)的管理難度和協(xié)調(diào)成本。所以，大部制也是有邊界和局限的。
理論上，大部制的部門職能邊界無法確切劃定，往往是利益博弈之后的一個政治決定而不是科學論證的方案。由于既得利益和不同的組織文化，大部制的部門整合困難重重，硬捏在一起的不同機構(gòu)往往難以形成真正的內(nèi)聚力，內(nèi)耗嚴重，部門內(nèi)部的管理協(xié)調(diào)成本甚至高于部門之間的交易協(xié)調(diào)成本。
行政管理在管理的幅度和層次上也有一定的限度和合理區(qū)間，過大的部門會增加部門內(nèi)部的管理困難和運行成本，可能降低管理效率和服務質(zhì)量；大部制下的部門權(quán)力集中，也增加了對大部門的監(jiān)督難度。
順利推動大部制改革，實現(xiàn)大部制改革的既定目標，需要強化政府和部門首長的整體掌控力和綜合協(xié)調(diào)能力，更需要深入研究論證，做好頂層設計和具體方案設計，圍繞“轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”基本要求和“權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的目標，確定科學的改革目標，尋找正確的改革關鍵點，制定系統(tǒng)配套的改革方案，明確大部制改革的輕重緩急和要點難點。
大部制改革的關鍵點包括改革的發(fā)力點、突破口和創(chuàng)新點。發(fā)力點是切實轉(zhuǎn)變政府職能，確立明確科學的權(quán)責體系，建立適應市場經(jīng)濟和公共服務要求的財政體系，加強行政法制建設。
改革的突破口是利益關系的調(diào)整，要進行合理的權(quán)力配置、職能設置和機構(gòu)設置，構(gòu)建中央政府與地方政府，政府部門之間、地區(qū)之間協(xié)調(diào)、和諧的利益關系。
改革的創(chuàng)新點將是大部制的推進實施，使行政權(quán)力配置和運行機制得到優(yōu)化，決策、執(zhí)行、監(jiān)督適當分離又相互制約，中央與地方、部門與部門之間的財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)配置均衡，權(quán)責對等。
大部制改革，一個長期的動態(tài)過程
第二次世界大戰(zhàn)以后，美國、英國、法國、德國、日本等主要發(fā)達國家的政府機構(gòu)，都先后實行大部門體制，大部制成為世界發(fā)達國家行政體制的發(fā)展趨勢。
從這些國家的經(jīng)驗來看，大部制改革，不是完成時，而是進行時，是一個隨著社會經(jīng)濟發(fā)展變化而不斷進行的動態(tài)過程。
我國的大部制行政體制改革，也不可能一步到位，更不可能在一夜之間完成。這次改革，有的部門只邁出了半步，有些部門還基本未動，我國行政體制離真正的大部制還有相當長的路程。
可以預期，今后10～15年，我國還將持續(xù)推動行政體制和大部制改革，國務院機構(gòu)中的教科文、衛(wèi)生福利、大交通、大工商貿(mào)易、大農(nóng)業(yè)、大金融、大社保、國土資源等部門，將在今后的行政改革中次第展開，到2020年左右，行政體制和大部制改革才有可能基本實現(xiàn)預期目標。
這個目標，是要建立與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和社會主義民主政治相適應，與建設社會主義先進文化和構(gòu)建社會主義和諧社會相協(xié)調(diào)的行政管理體制。
具體來說，是要實現(xiàn)三個根本轉(zhuǎn)變，即實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。
嘉賓簡介 王國華
華中科技大學公共管理學院教授、博士生導師；中國財政學會理事、中國行政管理學會理事、湖北省公共管理學會常務理事；湖北省青聯(lián)常委；財政部財政科學研究所經(jīng)濟學博士，以色列巴伊蘭大學博士后。
主要研究方向：公共政策分析、政府治理和行政改革、城市圈政策協(xié)調(diào)。在《新華文摘》、《光明日報》理論版、《中國行政管理》、《財政研究》、《江漢論壇》等重要刊物發(fā)表論文40多篇，由人民出版社、中國社會科學出版社、經(jīng)濟科學出版社出版著作6本。
（策劃：趙洪松 李濟東 主持人：李先宏 文字整理：羅序文）
