大部制：一次歷史性的轉身 

　　所謂“大部制”，就是按照大的職能領域，而不是按照工作類別、服務對象或者服務地域來設立政府部門。“大部制”能有效解決部門職能交叉的現(xiàn)象，提高工作效率，將有利于政府部門從管理型向服務型轉變。 

　　今年全國“兩會”期間，以“大部制”為核心的政府行政管理體制改革引起全社會的廣泛關注。什么是“大部制”？推行“大部制”到底能起到什么作用？帶著這些問題，記者采訪了相關專家。 

　　解讀大部制 

　　前不久召開的黨的十七屆二中全會傳遞出一個關于國家行政管理體制改革的重要信息：全會審議通過了在廣泛征求意見基礎上提出的《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，同意把《國務院機構改革方案》提請十一屆全國人大一次會議審議。3月11日，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議聽取了由國務委員兼國務院秘書長華建敏所作的關于國務院機構改革方案的說明；3月15日，第五次全體會議表決通過了國務院機構改革方案的決定草案。 

　　至此，在黨的十七大報告中提出的、備受關注的“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”改革，從原則設想到具體實現(xiàn)邁出了關鍵性一步。 

　　這也是“大部制”的提法首次出現(xiàn)在中國，并成為全國上下關注的話題。 

　　事實上，剛剛在中國成為焦點的“大部制”并不是一個新名詞。據(jù)記者了解，早在上世紀六七十年代，英國就首次提出“大部制”的概念，同時在內閣中組建被稱為“超級部(giant department)”的大部門，擴大業(yè)務管轄范圍，將多種內容和有聯(lián)系的事務交由其管理。在英國推行“大部制”后，澳大利亞、日本、美國、法國等國家隨后都相繼推行了“大部制”改革，精簡政府部門。通過幾十年的發(fā)展，目前，這些國家的內閣組成部門一般在11-18個，遠遠低于我國28個部門的設置。 

　　韓國政府行政管理體制改革也已經(jīng)取得了明顯的成效。韓國國會日前已正式通過了將現(xiàn)行18部4處的政府組織重組為15部2處的《政府組織法》修訂案。根據(jù)該修訂案，韓國新政府將可以減少5部、2處、1廳、5個委員會，成為韓國自1960年以來設置部門數(shù)量最少的一屆政府。 

　　有著多年對國外“大部制”研究經(jīng)驗的中國社科院歐洲所研究員董禮勝對“大部制”這樣描述：所謂“大部制”，就是按照大的職能領域，而不是按照工作類別、服務對象或者服務地域來設立政府部門。具體地說，就是為推進政府事務綜合管理與協(xié)調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。在這一大部委體制下，政府部門的管理范圍較廣，職能綜合性強。 

　　做減法也要做乘法 

　　記者通過采訪發(fā)現(xiàn)，專家在推行“大部制”改革將起到的作用上已形成共識。 

　　專家認為，“大部制”能有效解決部門職能交叉的現(xiàn)象，提高工作效率。北京大學政府管理學院教授周志忍認為，這一點從英國政府行政管理體制改革的實踐中不難發(fā)現(xiàn)。英國在推行“大部制”以前，由于內閣非常龐大，而且有些部門內部職責比較接近，如在國防管理上就設置了海軍部、空軍部、陸軍部、國防部四個部門，因此不僅不能夠把精力集中在戰(zhàn)略性的決策上，還屢屢出現(xiàn)相互競爭、扯皮的現(xiàn)象，工作效率不言而喻。實施“大部制”后，不僅降低了內部成員數(shù)量，同時減少了扯皮交叉的現(xiàn)象，工作效率因而得到很大提高。 

　　香港城市大學教授馬丁·佩恩特則表示，如果政府設置的部門很多，那么每一個部門做什么事情都要很小心地加以界定才行，但如果把相同的部門放在一個“大部”里，它們的功能彼此相近，一定能夠更好地溝通，更好地互動，更加協(xié)調地工作。 

　　在我國現(xiàn)階段，民生問題正成為中央和各級地方政府關注的焦點，因此，如果實施“大部制”，將有利于政府部門從管理型向服務型轉變。對于這一點，企業(yè)界人士也表示對“大部制”頗為看好。 

　　不少企業(yè)表示，希望“大部制”能夠解決現(xiàn)在不同程度存在的多頭管理，政出多門，乃至各個部門之間由于權力和職責范圍不清令企業(yè)無所適從的情況，并在簡化手續(xù)流程、降低管理成本方面為企業(yè)減輕負擔。 

　　專家指出，這些希望實際上只是“大部制”給企業(yè)帶來的表面的好處，因為“大部制”并不僅僅是將幾個功能相近的部門合并那么簡單，真正的“大部制”在減少部門數(shù)量的同時，還要對部門內部功能和權限進行重新的調整。用他們的話說，就是“大部制”不僅僅是要做減法，更重要的是要做乘法，即真正提高行政效率，從管理型政府向服務型政府轉變。 

　　不能盲目推進 

　　很多專家和關注政府機構改革的人士都認為，“大部制”是市場經(jīng)濟國家架構中央機構的發(fā)展趨勢，是一場勢在必行的改革。然而，從國外推行“大部制”的實踐中不難發(fā)現(xiàn)，任何一個國家的“大部制”改革都不是一蹴而就的，都是在經(jīng)過多年的變革后慢慢完善起來的。 

　　由此可見，“大部制”改革并不是簡單地把幾個部門合并成一個大部門，它是一項復雜的系統(tǒng)工程。馬丁·佩恩特認為，在實施“大部制”前，不僅要進行有效的人員分配、合理的預算和資源配置，還要建立相關的配套機制。 

　　以“大部制”改革比較成功的澳大利亞為例，為了使資源更加有效，澳大利亞建立了配套的預算制度，一旦哪里出現(xiàn)重大的問題，資源就會集中在那里；其次，澳大利亞有很好的控制和協(xié)調機制，能夠合理地調配人員，把人員從多余的崗位調配到有用的崗位上去。此外，澳大利亞在實施“大部制”的同時還進行了一種文化上的改革，以培養(yǎng)公務員為民眾服務的精神和不斷提高服務的理念。 

　　馬丁·佩恩特指出，“‘大部制’改革之后，兩三年內能不能取得效果，除了看‘大部制’本身建立的情況，還要看配套改革措施能不能夠成功。因此，‘大部制’不是目的，只是一個起點，要使其運作有效，就要采取相關的配套改革措施”。 

　　事實上，我國改革開放30年來，雖然沒有推行“大部制”，但也在不斷地進行機構改革。從1982年到2003年，國務院機構先后進行了五次改革，國務院各部門從100個減少到了28個。 

　　據(jù)專家分析，我國現(xiàn)階段實施大部門體制改革的目標，并不僅僅是要減少部門的數(shù)量，更是要從根本上建立起適應服務型政府、責任政府、法治政府要求的現(xiàn)代政府體制。除了將職能整合與機構合并外，還要推進政府部門的執(zhí)行機制改革，實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三種權力的相互制約和相互協(xié)調。將執(zhí)行事務從部門中適度分離出來，設立專司執(zhí)行的執(zhí)行局；同時進行政府部門的服務機制改革，對所有的行政審批事項、行政服務事項集中辦理。 

　　周志忍認為，盡管中國“大部制”改革是一個趨勢，但不能盲目推進，特別是中央和地方應該區(qū)別對待，以避免出現(xiàn)在計劃經(jīng)濟時代的那種職責同構，“上下一般粗”的現(xiàn)象。中央和地方應該根據(jù)自身的需要，根據(jù)自身的環(huán)境，根據(jù)自身的目標來實施職能整合。同時，在具體的推行過程中，不能急于求成，更不能脫離我國的國情，盲目照搬國外的做法。