雖然《政府信息公開條例》已頒布實(shí)施，但一些政府部門還沒有擺脫過去的保密慣性“早在18世紀(jì)，瑞典就提出官方文件應(yīng)向人民公開，這被認(rèn)為是‘公開原則’的最早表述。
它與‘知情權(quán)’是一對(duì)密不可分的兄弟。”李剛說(shuō)，而在中國(guó)，一切才剛剛開始。
李剛，北京中聞律師事務(wù)所律師，是公益訴訟的倡導(dǎo)者之一。前不久，他看到國(guó)家審計(jì)署一份名為《18省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理審計(jì)調(diào)查結(jié)果》的報(bào)告，有些不滿：“應(yīng)該公開的信息卻被隱匿起來(lái)，有違《政府信息公開條例》。”于是，他將國(guó)家審計(jì)署告上法院。
李剛并非孤例。自從2008年5月1日《政府信息公開條例》正式實(shí)施后，中國(guó)很多地方陸續(xù)出現(xiàn)類似訴訟案件。
“《政府信息公開條例》中存在著一些不確定條款，這只能通過個(gè)案的訴訟來(lái)予以澄清或給予明確”。李剛對(duì)《新世紀(jì)周刊》說(shuō)，這也被有關(guān)法律專家稱之為“用司法訴訟推動(dòng)政府信息公開”模式。
“然而，踐行這一模式，并不是走在一條桃花盛開的路上，類似的個(gè)案官司很少勝訴，意想不到的麻煩總會(huì)不期而至。”
李剛起訴審計(jì)署
李剛最初看到國(guó)家審計(jì)署的那份報(bào)告，是在今年的2月27日。
“那是國(guó)家審計(jì)署今年發(fā)布的第2號(hào)審計(jì)結(jié)果公告。”李剛說(shuō)，這份公告透露的一個(gè)重要信息是，早在2006年，國(guó)家審計(jì)署便著手對(duì)中國(guó)18個(gè)省市的收費(fèi)公路（包括政府還貸公路、經(jīng)營(yíng)性公路）的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查。
李剛意識(shí)到，這個(gè)包含了北京、上海等重要城市和區(qū)域的大規(guī)模審計(jì)，具有很高的社會(huì)價(jià)值，可以解答公眾心中一直存疑的很多問題。
“報(bào)告揭示了諸多問題，比如，一些地方政府主要依賴銀行貸款建設(shè)大量收費(fèi)公路，超出自身財(cái)力，增大了償債風(fēng)險(xiǎn)；違規(guī)設(shè)站收費(fèi)、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)收費(fèi)期限；部分收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、管理問題突出等。”“但遺憾的是，這些都是大而化之的概述。”李剛認(rèn)為，“結(jié)果自然重要，但過程和細(xì)節(jié)更為重要。”
“很多信息細(xì)節(jié)，事關(guān)社會(huì)公共利益，怎么能不詳加披露？”李剛說(shuō)。
“《政府信息公開條例》雖然今年正式實(shí)施，但去年就已經(jīng)公布，這實(shí)際已經(jīng)留出了很長(zhǎng)的時(shí)間讓政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變觀念，踐行一個(gè)責(zé)任政府該有的行為準(zhǔn)則。”李剛看到審計(jì)署依舊只是公布了一份籠統(tǒng)的調(diào)查結(jié)論，他“坐不住了”。
今年5月1日，《政府信息公開條例》正式實(shí)施。李剛決定，“檢查一下這部法規(guī)是否好用” 。
5月4日，李剛向國(guó)家審計(jì)署遞交了《申請(qǐng)公開信息申請(qǐng)表》。“我以一個(gè)公民的身份，提出12個(gè)問題，都是審計(jì)署應(yīng)該公開而尚未公開的信息，我請(qǐng)求予以披露。”
“公路收費(fèi)問題，近年來(lái)一直都廣受爭(zhēng)議。”李剛說(shuō)，他首先就提出，審計(jì)署應(yīng)該將所調(diào)查審計(jì)的18省收費(fèi)公路的名稱及道路級(jí)別、全部收費(fèi)站點(diǎn)的名稱及間距，收費(fèi)起至年限，貸款金額和建設(shè)成本悉數(shù)公開。
李剛很早前看過一個(gè)數(shù)據(jù)，“中國(guó)公路上的收費(fèi)站密度全球最大，不可思議。太多的收費(fèi)站，將影響一個(gè)國(guó)家的交通運(yùn)輸效率。”因此，他提出：“地方政府和交通部門違規(guī)設(shè)置的收費(fèi)站，違規(guī)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或延長(zhǎng)收費(fèi)年限的收費(fèi)道路（包括應(yīng)當(dāng)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、年限和實(shí)際收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和年限），截止審計(jì)時(shí)每條違規(guī)道路已經(jīng)收費(fèi)金額及多收金額、還將多收費(fèi)金額等等，都應(yīng)該公開。”
在李剛開出的那份長(zhǎng)長(zhǎng)的要求公開的信息清單里，提請(qǐng)審計(jì)署公開的還有： “公路收費(fèi)人員收入過高的情況，公路名稱、實(shí)際支付工資。”“收費(fèi)公路管理人員、職工無(wú)償利用收費(fèi)公路的服務(wù)設(shè)施、廣告進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的情況，公路名稱、‘閑置’在這些經(jīng)營(yíng)實(shí)體中的資金數(shù)額”等等。
審計(jì)署收到李剛申請(qǐng)后的第17天，即5月21日，以“第1號(hào)《政府信息告知書》”的形式，回復(fù)了李剛。
針對(duì)李提出的12項(xiàng)信息披露的請(qǐng)求，審計(jì)署僅公開了1項(xiàng)信息（首都機(jī)場(chǎng)高速公路1993～2005年間的通行費(fèi)收入），其余11項(xiàng)信息則以“不屬于審計(jì)署公開的范圍”或“不能提供”為由拒絕。
“審計(jì)署的態(tài)度應(yīng)該說(shuō)很不錯(cuò)，接到我的申請(qǐng)后，就有工作人員通過電話進(jìn)行初步答復(fù)。”李剛對(duì)《新世紀(jì)周刊》說(shuō)，但由于眾多信息仍沒有公布，且他認(rèn)為這是屬于審計(jì)署應(yīng)該公布的信息，因此于6月10日將國(guó)家審計(jì)署起訴至北京一中院。
以網(wǎng)站為陣地
李剛先后就讀于西南政法大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)和清華大學(xué)，2004年獲得清華大學(xué)民商法學(xué)博士學(xué)位，畢業(yè)論文題目為《公益訴訟研究》。
2005年7月6日，李剛以天津市市政工程局收取“進(jìn)津費(fèi)”違法侵害自己合法利益為由，向天津市第一中級(jí)法院提起行政訴訟。這一年的11月1日，李剛就上海市市政工程管理局對(duì)外埠車輛收取“進(jìn)滬費(fèi)”行為，向上海盧灣區(qū)法院提起行政訴訟。
而與全國(guó)牙防組的那一場(chǎng)公益訴訟的“有限”勝利，更是讓李剛記憶猶新。
如今，李剛獨(dú)立建設(shè)了一個(gè)網(wǎng)站，名為“中國(guó)公益訴訟網(wǎng)”。
中國(guó)公益訴訟網(wǎng)籌劃于2004年初，于2005年5月正式開通。
李剛很自信：“我想將這個(gè)網(wǎng)站做成維護(hù)和促進(jìn)中國(guó)政府信息公開的公共平臺(tái)。”
令他欣慰的是，這個(gè)網(wǎng)站如今已經(jīng)小有知名度，聚集了一批熱心公共利益保護(hù)問題的青年學(xué)者、法學(xué)院在校學(xué)生，和愿意為公益訴訟提供無(wú)償服務(wù)的律師事務(wù)所和律師。政府信息公開事務(wù)引發(fā)的訴訟案，在5月1日《政府信息公開條例》實(shí)施后逐漸增多。
“上海記者起訴市規(guī)劃局信息不公開”，“羅秋林向衡陽(yáng)市國(guó)資委主張公民對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利”，“查詢資料屢遭拒絕，為討知情權(quán)鄭州市民打官司”，“法學(xué)教授致信交通部長(zhǎng)建議公開養(yǎng)路費(fèi)征收數(shù)額”，“廣州26人狀告勞保局要求公開政府文件被駁”，“ 浙江村民狀告國(guó)家發(fā)改委公開信息，一審勝訴”，“上海市政府拒絕公開公務(wù)員上MBA班學(xué)費(fèi)情況被起訴”，“清華學(xué)者申請(qǐng)公開汶川地震烈度信息”??
今年5月底，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅、沈巋、陳端洪三位教授，以普通公民身份，向北京市發(fā)改委、北京市交通委、“首發(fā)公司”提出信息公開申請(qǐng)，要求公開首都機(jī)場(chǎng)高速公路的“投資總額、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)總額及其去向”等信息。
北京市發(fā)改委、市交通委分別以掛號(hào)信方式寄出了《信息告知書》，但沒有就三位教授提出的核心問題給予答復(fù)。
這些情形各異但主旨相同的個(gè)案，都被李剛一一收集到網(wǎng)站上。
“沒有法律保障，一些揮舞著公益訴訟旗幟的個(gè)人猶如堂吉訶德，他們具有騎士般的英雄主義精神，以個(gè)案的影響喚起我們對(duì)一種新的制度的關(guān)注。”李剛說(shuō)。
2008年7月12日，李剛又在網(wǎng)站上發(fā)出“征集信息公開申請(qǐng)書啟事”。
李剛說(shuō)：“政府新信息公開條例自08年5月1日實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)有許多公民向各級(jí)政府提出公開某方面政府信息的申請(qǐng)，部分申請(qǐng)人也已經(jīng)得到答復(fù)，有的還進(jìn)入了訴訟程序。政府機(jī)關(guān)對(duì)信息公開請(qǐng)求答復(fù)的時(shí)效、內(nèi)容、質(zhì)量，以及法院對(duì)保護(hù)公民知情權(quán)的態(tài)度，無(wú)疑是檢驗(yàn)這部法律的可用性的量化指標(biāo)。”
他的最大期望是，通過“中國(guó)公益訴訟網(wǎng)”這個(gè)陣地，“征集到的申請(qǐng)案例的觀察，幫助公眾了解這部條例的執(zhí)行動(dòng)態(tài)。”
在李剛的這份征集啟事中，他表現(xiàn)出了一個(gè)律師的嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致，他期望，那些填寫了指向不同政府部門的信息公開申請(qǐng)表的民眾，向他提供完整的申請(qǐng)書或申請(qǐng)表，同時(shí)務(wù)必注明申請(qǐng)?zhí)峤坏臅r(shí)間和方式——信函、傳真還是電子郵件？這些申請(qǐng)人是否接到了相關(guān)部門受理申請(qǐng)的回執(zhí)？這點(diǎn)在李剛看來(lái)非常重要，“電話或信函回執(zhí)還是計(jì)算機(jī)自動(dòng)生成的收?qǐng)?zhí)？回執(zhí)具體內(nèi)容是什么？”
“提交申請(qǐng)后是否與政府機(jī)關(guān)進(jìn)行過溝通？何種方式？哪一方主動(dòng)溝通？次數(shù)？政府機(jī)關(guān)是否做出書面正式答復(fù)(告知書)？告知書答復(fù)內(nèi)容、格式、時(shí)間各是什么？是否告知訴權(quán)？是否超過答復(fù)期限未收到答復(fù)？”
“對(duì)政府機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意是否提起了訴訟？如有請(qǐng)?zhí)峁┩暾脑V狀??”李剛說(shuō)，之所以如此細(xì)致，甚至有些繁瑣，就是為了更好地收集個(gè)案，最終更好地完善《政府信息公開條例》的相關(guān)法律條文。
“目前《政府信息公開條例》中存在著一些模糊的規(guī)定，同一個(gè)法律條款，不同的人士都能作出兩種不同的理解。”李剛說(shuō)，在此背景下，越來(lái)越多的個(gè)案訴訟，可以對(duì)相關(guān)條文予以澄清和明確。
北京大學(xué)法學(xué)教授王錫鋅對(duì)《新世紀(jì)周刊》表示，他們?nèi)唤淌诖舜翁岢龅?ldquo;首都機(jī)場(chǎng)公路”相關(guān)信息的公開請(qǐng)求，就是一次“從技術(shù)的角度”推動(dòng)中國(guó)一些政府部門及具有公共職能的公司公開相關(guān)公共信息的嘗試，并觀察相關(guān)制度的運(yùn)行情況。
踐行之難
“現(xiàn)實(shí)法律世界是一個(gè)權(quán)利相沖突的世界，就行政信息公開制度而言，其可能與國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、行政過程等等發(fā)生沖突。”李剛承認(rèn)，這些是通過公益訴訟推進(jìn)政府信息公開路上的一道道難關(guān)。
王錫鋅說(shuō)，在某些情況下，知情權(quán)的行使可能會(huì)和其他重要的利益相沖突。知情權(quán)的公共利益必須和不公開的公共利益相平衡。
類似的難題不僅出現(xiàn)在中國(guó)。“1966年《信息自由法》生效的美國(guó)，1996年通過《公共機(jī)關(guān)信息公開法》的韓國(guó)，以及日本等國(guó)家，在許多情況下，即使申請(qǐng)人能夠提出申請(qǐng)的正當(dāng)理由，政府部門仍然大量引用‘公眾利益的需要’以及‘國(guó)家安全’、‘政府機(jī)密’等含糊、籠統(tǒng)的理由拒絕相關(guān)信息資料的公開。”王錫鋅教授說(shuō)。
無(wú)論是李剛還是王錫鋅，都在前不久遭遇了相似的拒絕，“在政府信息公開條例正式實(shí)施后的一段時(shí)間內(nèi)，行政當(dāng)局常不能及時(shí)從過去的‘保密慣性’中擺脫出來(lái)，存在著較大的抵觸情緒”。
中國(guó)現(xiàn)行的《保密法》是1988年制定的。已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會(huì)的需要。國(guó)家秘密的密級(jí)分為“絕密”、“機(jī)密”、“秘密”三級(jí)，曾有人質(zhì)疑，國(guó)家秘密的等級(jí)分類過多，容易造成國(guó)家秘密的泛濫。
“中國(guó)保密法所規(guī)定的國(guó)家秘密的范圍，并不比其他國(guó)家更為嚴(yán)格。然而在對(duì)公共信息進(jìn)行保密的具體實(shí)踐當(dāng)中，保密范圍卻要廣泛得多。這個(gè)問題存在的根源在于下位法修改上位法，行政規(guī)章修改國(guó)家立法的問題。在實(shí)踐當(dāng)中，大量的行政規(guī)章甚至不是規(guī)章的一般規(guī)范性文件任意擴(kuò)大國(guó)家秘密的范圍，將一些本不是國(guó)家秘密的事項(xiàng)歸為國(guó)家秘密。”
王錫鋅認(rèn)為，一個(gè)“國(guó)家機(jī)密”成為一個(gè)無(wú)所不包的口袋，可以將任何行政機(jī)關(guān)不愿意公開的信息裝進(jìn)去。以此類推，“商業(yè)秘密”、“個(gè)人隱私”等都可以成為行政機(jī)關(guān)利用的工具。
政府在依自己意愿進(jìn)行選擇公開時(shí)，對(duì)負(fù)面信息往往以“保密”、“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”等為名將其控制在政治系統(tǒng)內(nèi)部，俗語(yǔ)“報(bào)喜不報(bào)憂”反映了這種趨利避害的行為模式。
“這是個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。”王錫鋅說(shuō)，但并非沒有解決的辦法。
瑞典是政府信息公開制度的發(fā)源地。王錫鋅介紹說(shuō)，在1766年制定了《出版自由法》后，瑞典又于1980年制定了《保密法》，這部法的出發(fā)點(diǎn)，是保護(hù)公眾獲得政府信息的權(quán)利，詳盡規(guī)定保密信息的范圍，是為了限制行政機(jī)關(guān)在保密問題上的自由裁量權(quán)。
“有一個(gè)舉證責(zé)任規(guī)則。”王錫鋅說(shuō)，行政機(jī)關(guān)拒絕公民取得政府文件時(shí)，必須負(fù)責(zé)證明拒絕的理由。行政機(jī)關(guān)能夠證明達(dá)到法院滿意的程度，不是一件輕而易舉的事情。這樣有助于保護(hù)公民的知情權(quán)的行使。“司法實(shí)踐表明，在豁免性文件的范圍問題上，法律規(guī)定得越具體，越有利于保障公民的知情權(quán)。”
