[摘 要] 數(shù)字政府作為數(shù)字中國建設的基礎(chǔ)性、先導性工程，近年來取得了明顯的建設成效，標準化能夠助力數(shù)字政府系統(tǒng)化完善，是數(shù)字政府建設中的軟性基礎(chǔ)設施。本文通過梳理數(shù)字政府標準化建設的理論內(nèi)涵并探究其現(xiàn)實意義，發(fā)現(xiàn)標準化所倡導的“統(tǒng)一”“簡化”“協(xié)調(diào)”和“最優(yōu)化”特征能夠促進數(shù)字政府一體化管理、集約化建設、多要素協(xié)同和高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)。與此同時，數(shù)字政府標準化建設還存在標準體系有待優(yōu)化、標準實施有待加強和支撐保障有待提高等問題。基于此，本文認為應從理念革新、機制重塑和模式升級方面入手，不斷提高標準化對數(shù)字政府高質(zhì)量建設的支撐效果。

　　一、問題的提出

　　隨著以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字政府建設已經(jīng)成為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，黨和政府明確提出建設“數(shù)字中國”，圍繞網(wǎng)絡強國、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等方面作出了一系列重大部署。習近平總書記強調(diào)，要全面貫徹網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應用于政府管理服務，推動政府數(shù)字化、智能化運行。這為加強數(shù)字政府建設指明了方向。當前，國家一體化政務服務和監(jiān)管效能不斷提升，政務數(shù)據(jù)資源與技術(shù)應用場景越來越豐富，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”“最多跑一次”“不見面審批”等創(chuàng)新模式不斷涌現(xiàn)，數(shù)字政府建設取得明顯成效。

　　但與此同時，因數(shù)字政府是一項統(tǒng)籌難度大、協(xié)同要素多、復雜程度高的龐大系統(tǒng)工程，目前在建設中還存在頂層設計不足，創(chuàng)新應用能力不強，數(shù)據(jù)流通不暢，體制機制不夠健全等諸多問題。而標準化恰恰是針對不同系統(tǒng)、不同要素進行協(xié)同對話的通用語言，其所倡導的統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)和最優(yōu)化理念，與數(shù)字政府建設內(nèi)涵高度契合，為應對數(shù)字政府建設的系列挑戰(zhàn)提供了重要的思維方式、實現(xiàn)工具和建設模式。

　　我國高度重視標準化工作，《國家標準化發(fā)展綱要》指出標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用，并著重強調(diào)要加快數(shù)字社會、數(shù)字政府的標準化建設。2022年6月，國務院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設的指導意見》明確提出要構(gòu)建科學規(guī)范的數(shù)字政府建設制度規(guī)則體系，健全標準規(guī)范，并明確了標準體系建設、標準研制方向、標準實施手段以及全國數(shù)字政府標準化技術(shù)組織等相關(guān)概念。以廣東、山東為代表的省級地方政府通過不斷完善數(shù)字政府標準體系、提高標準供給質(zhì)量以及加強標準有效實施等內(nèi)容，在數(shù)字政府標準化建設方面取得了積極進展，并有效提高了政府技術(shù)治理水平。同時，近年來國際上對標準化支撐數(shù)字化轉(zhuǎn)型重視程度也不斷強化，如2022年2月，《歐盟標準化戰(zhàn)略》首次由歐盟委員會制定發(fā)布，凸顯了標準化建設對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的支撐作用。2023年5月，《美國政府關(guān)鍵和新興技術(shù)國家標準戰(zhàn)略》也強調(diào)了標準化對以數(shù)字化為代表的關(guān)鍵技術(shù)的重要作用。

　　與數(shù)字政府標準化實踐場域快速發(fā)展形成鮮明對比的是學界并未對此問題給予足夠的重視。當前，學者們對數(shù)字政府屬性內(nèi)涵、特征表現(xiàn)、結(jié)構(gòu)變遷、治理范式及價值追求等方面給予較多的關(guān)注，但對于作為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型軟性基礎(chǔ)設施的標準化還缺乏系統(tǒng)性研究。本文分析了數(shù)字政府標準化建設的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實困境，并針對數(shù)字政府標準化建設提出應對思路。

　　二、數(shù)字政府標準化建設的理論邏輯

　　數(shù)字政府建設是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。標準化所倡導的統(tǒng)一、協(xié)同等理念與當下政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑相契合，將標準化納入數(shù)字政府建設制度體系中，是促進政府職能轉(zhuǎn)變，推進體制機制改革，深化數(shù)字技術(shù)應用與政府治理深度融合的關(guān)鍵力量。標準化數(shù)字政府的理論內(nèi)涵互為關(guān)照，明晰數(shù)字政府與標準化理論內(nèi)涵與范圍是探索數(shù)字政府標準化建設的基礎(chǔ)。

　?。ㄒ唬┪墨I回顧

　　關(guān)于數(shù)字政府概念目前尚未有統(tǒng)一界定，隨著信息技術(shù)在政府治理過程中不斷應用，其概念內(nèi)涵也在不斷延展深化。自20世紀70年代開始的“辦公自動化”到90年代末發(fā)展的“電子政務”都在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛影響。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和新一代信息技術(shù)的不斷發(fā)展與應用，自簡?芳汀提出“虛擬政府”概念以來，借助信息技術(shù)來促進政府組織、制度、資源以及服務管理優(yōu)化已經(jīng)成為共識。

　　當前，數(shù)字政府概念在進一步延展。與電子政務相比較，數(shù)字政府被認為是“新的發(fā)展階段”，如黃建偉和劉軍指出，數(shù)字政府是與新公共管理相關(guān)聯(lián)的階段，更加關(guān)注績效、責任、服務供給和政民溝通，數(shù)字政府是電子政務發(fā)展的高級階段。黃璜提出，與電子政務相比，數(shù)字政府在核心目標、頂層設計、政策議題、治理架構(gòu)和技術(shù)基礎(chǔ)等方面有進一步擴展和轉(zhuǎn)變。最明顯的趨勢是，數(shù)字政府已經(jīng)從單一的“技術(shù)工具”視角向更加豐富的“治理體系”轉(zhuǎn)變。如戴長征和鮑靜則提出，伴隨政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型而來的，可能是一種與農(nóng)業(yè)社會“單向控制”和工業(yè)社會“代議互動”迥然不同的，基于信息社會的“數(shù)字協(xié)商”治理范式。孟天廣指出數(shù)字政府已經(jīng)不再局限于單一領(lǐng)域發(fā)展階段，而是邁入全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同發(fā)展階段，進而從生態(tài)論視角提出數(shù)字治理生態(tài)理論，強調(diào)治理體系的系統(tǒng)化、治理主體的包容性、治理資源的共享性。趙金旭對數(shù)字政府的概念進一步總結(jié)認為，數(shù)字政府概念隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展而日趨復雜，不僅滲透于微觀組織管理層面，而且更多是宏觀制度治理層面的變革，總體上呈現(xiàn)出技術(shù)、組織、制度等層面的漸序深化。

　　雖然當前數(shù)字政府相關(guān)研究及理論體系快速發(fā)展，但數(shù)字政府標準化的研究還處于起步階段。相關(guān)研究多從標準化分析數(shù)字政府建設中出現(xiàn)的一些問題出發(fā)，如周雅頌研究了某省級政務數(shù)據(jù)平臺，認為其存在的“條塊分割”“數(shù)據(jù)孤島”以及難以實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)“聚通用”的重要原因之一是數(shù)字政府建設進程中存在著因歷史遺留和技術(shù)現(xiàn)狀交織而成的標準化困境。徐曉林等認為電子政務建設探索期“缺規(guī)劃少標準”等原因是導致政務服務數(shù)據(jù)共享困難，也難以滿足“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革實踐需求。也有學者圍繞政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中標準化存在的問題展開分析。如王益民提出，當前數(shù)字化系統(tǒng)的安全可靠、共建共享、無縫對接和決策支持還未形成完備的標準體系，標準的執(zhí)行效果還缺乏有效的評估。根據(jù)李重照等人的實證研究發(fā)現(xiàn)，早期參與數(shù)字政府建設的廠商，為了阻止其他競爭對手的進入，往往采用廠商自有標準進行建設開發(fā)，進而不斷形成了所謂的技術(shù)壁壘，最后導致各類系統(tǒng)對接困難?？傮w而言，當前學界對數(shù)字政府標準化問題多從微觀層面的具體問題入手，缺乏深入系統(tǒng)研究，也缺乏對標準化理論與數(shù)字政府建設實踐之間互動的關(guān)照。

　　（二）標準化支撐數(shù)字政府建設的理論邏輯

　　標準化研究領(lǐng)域已形成相對成熟且不斷發(fā)展的理論體系。其中關(guān)于標準化原理的典型研究有桑德斯的“七原理”、松浦四郎的“十九原理”、麥綠波的“四公理”和李春田的“四原理”?？紤]到與數(shù)字政府的整體適用性，本文以李春田“四原理”為基礎(chǔ)，闡述標準化支撐數(shù)字政府的理論邏輯，通過發(fā)揮標準化的統(tǒng)一、簡化、協(xié)調(diào)和最優(yōu)化原理，促進數(shù)字政府建設中不斷規(guī)范數(shù)據(jù)、技術(shù)各類要素，聯(lián)通不同層級、不同領(lǐng)域系統(tǒng)平臺，協(xié)同政府部門、企業(yè)和社會公眾參與，推廣最佳實踐經(jīng)驗異地復用，保障一體化管理、集約化建設、多要素協(xié)同和高質(zhì)量發(fā)展的建設效果，并實現(xiàn)數(shù)字政府整體性、參與性、平臺性、服務性和安全性的價值追求。

　　1. 統(tǒng)一原理支撐數(shù)字政府一體化管理

　　數(shù)字政府建設是整體性變革和系統(tǒng)性創(chuàng)新的過程，而非零散的、碎片的、短期的、應景的改變。這就要求頂層設計、基礎(chǔ)設施建設、數(shù)據(jù)治理、服務應用以及安全保密等關(guān)鍵活動有基本遵循和統(tǒng)一規(guī)范。

　　標準化統(tǒng)一原理強調(diào)在特定時期和條件下，對事物的形式、功能或其他技術(shù)特征實現(xiàn)一致性，并把這種一致性確定下來，以保證事物發(fā)展所需的秩序和效率。注重發(fā)揮標準化統(tǒng)一原理，協(xié)調(diào)好基本要求的統(tǒng)一性和微觀操作的適度靈活性，以回應數(shù)字政府橫向聯(lián)通、縱向貫通建設要求，進而實現(xiàn)數(shù)字政府一體化管理目標。

　　例如，對數(shù)據(jù)資源一體化管理是數(shù)據(jù)賦能數(shù)字政府建設的關(guān)鍵，但實際中由于不同系統(tǒng)間存在標準差異，即使同一類型的數(shù)據(jù)也無法實現(xiàn)快速調(diào)取，只能采取查看、下載然后再拷貝的傳統(tǒng)模式，這與數(shù)字政府便捷高效的政務服務目標相悖，亟需在數(shù)據(jù)資源共享交換、供需對接、支撐應用、安全保障等方面加強管理。2022年，國務院辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)《全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設指南的通知》（國辦函〔2022〕102號），提出政務大數(shù)據(jù)標準規(guī)范一體化及統(tǒng)籌管理一體化、數(shù)據(jù)目錄一體化等八項主要任務，體現(xiàn)了國家層面建設數(shù)據(jù)治理、流通以及服務管理一體化的決心。具體來看，通過采用標準化方法，在全國層面統(tǒng)一政務數(shù)據(jù)資源目錄、數(shù)據(jù)元、數(shù)據(jù)分類分級、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理以及數(shù)據(jù)安全等內(nèi)容，促進數(shù)據(jù)資源高效流通，推動數(shù)字政府統(tǒng)一化規(guī)范化建設。

　　再如，全國一體化政務服務平臺既是數(shù)字政府建設的基礎(chǔ)設施也是實現(xiàn)業(yè)務協(xié)同的有力抓手，“統(tǒng)”是其核心目標之一。通過統(tǒng)一的標準規(guī)范體系，實現(xiàn)元數(shù)據(jù)一致性、接口適配性及系統(tǒng)互操作性等目標，推動國家政務服務平臺、國務院部門政務服務平臺和省級政務服務平臺之間互聯(lián)互通，打破由于不同行政區(qū)域間建設水平差異、數(shù)據(jù)孤島林立、利益博弈困境和體制機制障礙等問題。[12]運用標準化統(tǒng)一原理不斷優(yōu)化基于新一代信息技術(shù)構(gòu)建的統(tǒng)一政務服務平臺，持續(xù)形成規(guī)范、一致、等效、適用的內(nèi)外部能力。

　　2. 簡化原理支撐數(shù)字政府集約化建設

　　數(shù)字政府建設始終堅持以人民為中心的理念，落腳點是服務于人的需求，不應簡單以技術(shù)先進性為“時髦”，以應用復雜性體現(xiàn)“高深”。事實上，數(shù)字技術(shù)引致社會系統(tǒng)不斷趨于復雜有其必然性，[13]數(shù)字政府建設也不可避免面臨“熵增”挑戰(zhàn)。標準化在本質(zhì)上是一種簡化，其簡化原理追求在高效地滿足現(xiàn)實需要的前提下，剔除冗余、低效及可替換的環(huán)節(jié)，自覺控制事物走向不必要的復雜性，保持整體結(jié)構(gòu)精簡合理，功能效率達到最高。

　　例如，當前科層制仍然是政府治理結(jié)構(gòu)主要形態(tài)，在部門職責邊界不清晰、多頭管理、業(yè)務分割的固有問題下，伴隨著數(shù)字政府建設而衍生的“技術(shù)權(quán)力”“數(shù)據(jù)權(quán)力”和“信息權(quán)力”，在很大程度上強化了部門間的競爭壓力和擴權(quán)沖動，典型表現(xiàn)就是數(shù)據(jù)共享難、無效應用多、重復建設等問題。發(fā)揮標準化簡化原理，在全區(qū)域內(nèi)按照標準化流程以底數(shù)摸排、系統(tǒng)減并、功能集成、服務優(yōu)化等方式，且倍加注重用戶思維和需求導向，實現(xiàn)數(shù)字政府服務應用好找好用、簡便輕量的目的。同時，通過研制及實施系統(tǒng)平臺以服務應用集約建設的相關(guān)標準規(guī)范，對各部門、各層級以及建設單位提出約束，避免碎片化、冗余化和無效化的新系統(tǒng)建設，以此全面提升面向數(shù)字政府一站式、全流程、廣覆蓋的對內(nèi)對外服務能力。

　　再如，數(shù)字政府系統(tǒng)性變革勢必對政府治理流程實現(xiàn)再造，依據(jù)標準化簡化原理，在政務服務、市場監(jiān)管等領(lǐng)域采用標準化方法梳理事項，通過對事項辦理最小顆粒度的標準化梳理，實現(xiàn)基本要素復用、業(yè)務環(huán)節(jié)簡化、辦事用時降低等目的。廣東發(fā)布“粵省事”政務服務平臺的標準規(guī)范，通過細化標準化制度理順政務服務類目，簡化民眾辦事流程，拓寬公共服務渠道，滿足不同群體辦事需求，實現(xiàn)“一次登錄填報、全流程在線審批”，推動政府治理能力全面提升。需要注意的是，簡化不是單純的“減少”，其結(jié)果不是“以少替多”而是“以少勝多”，保障數(shù)字政府服務功能更有效。

　　3. 協(xié)調(diào)原理支撐數(shù)字政府多要素協(xié)同

　　數(shù)字政府是對國家治理體系和治理能力的全方位重塑，當前在實踐中不斷涌現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)協(xié)同”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等各類“一字工程”，是政府內(nèi)外部多要素協(xié)同的結(jié)果。標準化的協(xié)調(diào)原理是要通過有效的方式協(xié)調(diào)好系統(tǒng)內(nèi)外相關(guān)因素之間的關(guān)系，目的在于使標準系統(tǒng)的整體功能達到最佳，并產(chǎn)生實際效果。具體來看，標準研制是多方利益相關(guān)者進行公開對話、磋商并形成一致性、協(xié)調(diào)性標準文件，通過標準實施則是將協(xié)調(diào)結(jié)果在業(yè)務活動中予以貫徹，推動業(yè)務、技術(shù)和數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)與融合，實現(xiàn)基礎(chǔ)設施、關(guān)鍵技術(shù)、管理模式、發(fā)展路徑等相互支撐與適配，并進一步實現(xiàn)數(shù)字政府整體性、敏捷性的建設目標。

　　基于標準化的協(xié)調(diào)原理可推動數(shù)字政府各類要素相適配，實現(xiàn)數(shù)據(jù)、技術(shù)等要素相互協(xié)調(diào)互動，提升數(shù)字政府的各類資源共享和集成水平。在協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)流通方面，一方面通過標準化數(shù)據(jù)治理，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)分類分級、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、元數(shù)據(jù)等內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致，有效支撐政務數(shù)據(jù)資源有效流通，促進不同業(yè)務系統(tǒng)“有效對話”，不斷優(yōu)化數(shù)字政府服務鏈，進而提升政府治理能力。在協(xié)調(diào)創(chuàng)新方面，數(shù)字政府建設是一項系統(tǒng)性創(chuàng)新工程，理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新貫穿其始終，因為標準給出了創(chuàng)新活動的可預期性，推動了創(chuàng)新競爭；標準通過制定、實施等環(huán)節(jié)推動了創(chuàng)新的凝練與推廣。這就需要發(fā)揮標準化協(xié)調(diào)原理，維護好創(chuàng)新活躍度的同時，保證數(shù)字政府建設的穩(wěn)健性。

　　基于標準化的協(xié)調(diào)原理可推動整體性政府建設，促進條塊協(xié)同、部門聯(lián)動，帶來技術(shù)價值的轉(zhuǎn)化和治理生態(tài)的良性轉(zhuǎn)變。整體性政府具有組織融合、數(shù)據(jù)匯合及業(yè)務整合等特征，在這個背景下，數(shù)字政府信息資源的有效共享除了要依靠跨部門組織間的分工合作，也對基于標準化體系的信息資源整合提出現(xiàn)實要求。如上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革便是整體性政府的具體實現(xiàn)，致力于梳理跨部門政務數(shù)據(jù)、政務信息系統(tǒng)和政務應用，深化政務服務標準化與政務流程規(guī)范化，為政務協(xié)同提供制度保障，推進同一事項無差別受理和同標準辦理。

　　4. 最優(yōu)化原理支撐數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展

　　數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展被認為是包括創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放共享要素在內(nèi)，在數(shù)量與質(zhì)量、關(guān)聯(lián)各方、多維度多層次達到最優(yōu)狀態(tài)，[20]最優(yōu)化原理意指在特定的目標和約束條件下，持續(xù)、動態(tài)對標準系統(tǒng)組成要素及相互關(guān)系進行調(diào)整優(yōu)化，使其達到最理想的效果，這與數(shù)字政府不斷追求技術(shù)迭代、服務升級和治理提升方面有高度一致性。

　　標準化的目的是建立最佳秩序，最佳秩序是對標準化目的最準確、最深刻的概括，通過發(fā)揮標準化最優(yōu)化原理，構(gòu)建數(shù)字政府多要素協(xié)同秩序，加強部門間統(tǒng)籌協(xié)作，快速普及數(shù)字政府建設目標和理念，統(tǒng)一各方行動，賦能數(shù)字政府治理效果，提升數(shù)字政府新技術(shù)應用安全性、穩(wěn)定性及效率性，加強不同利益相關(guān)者對話，形成多元協(xié)同治理的態(tài)勢，促進數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展。

　　三、制約數(shù)字政府標準化發(fā)展的現(xiàn)實困局

　　從數(shù)字政府標準化實踐來看，原有的標準體系已不能充分滿足數(shù)字政府建設的發(fā)展需要，標準實施存在兩難困境，協(xié)同保障還比較缺乏，這些問題都需要正視并積極回應。

　?。ㄒ唬藴鼠w系尚需進一步適配數(shù)字政府發(fā)展要求

　　數(shù)字政府是一個高度復雜系統(tǒng)，特別是當前以人工智能、大數(shù)據(jù)為代表的新一代信息技術(shù)快速嵌入政府治理過程，數(shù)字政府已逐步成為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本形態(tài)，其新技術(shù)、新應用、新模式和新需求不斷涌現(xiàn)，與以往標準體系與數(shù)字政府新的發(fā)展態(tài)勢已不相適配。

　　首先，數(shù)字政府標準體系尚未建立。標準體系是數(shù)字政府標準化工作的基礎(chǔ)性、整體性和方向性重要內(nèi)容，是實現(xiàn)數(shù)字政府領(lǐng)域各級各類標準協(xié)調(diào)一致、集成高效的主要手段，也是避免數(shù)字政府標準供給碎片化的關(guān)鍵保障。當前，在地方上，涉及到數(shù)字政府標準體系主要是從傳統(tǒng)信息化角度，或者數(shù)據(jù)資源以及整個行政區(qū)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型角度，缺乏專門的針對數(shù)字政府的標準體系。而在國家層面，雖然已經(jīng)發(fā)布《國家電子政務標準體系建設指南》，為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的標準化工作給予有效支撐，然而近年來隨著數(shù)字政府建設不斷走向深入，其展現(xiàn)出更加明顯的“技術(shù)賦能”與“治理模式轉(zhuǎn)變”等特點，以往標準體系的體系框架、內(nèi)容結(jié)構(gòu)以及重點標準規(guī)劃需要進一步優(yōu)化。

　　其次，體現(xiàn)數(shù)字政府發(fā)展趨勢的關(guān)鍵標準有所缺失。從早期的政府信息化到電子政務，當前數(shù)字政府建設已經(jīng)超越了通過信息化提升政府內(nèi)部效率的一元價值階段。經(jīng)統(tǒng)計，截止2022年12月底，與數(shù)字政府直接相關(guān)的現(xiàn)行有效標準數(shù)量為731項，其中包括121項國家標準、45項行業(yè)標準和565項地方標準， 標準多側(cè)重數(shù)據(jù)庫建設、信息安全以及系統(tǒng)接口等具體技術(shù)方面，但在數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)流通、系統(tǒng)整合、共性應用以及政民互動等關(guān)鍵領(lǐng)域還缺乏標準。

　　最后，標準的相對穩(wěn)定性與數(shù)字政府的快速回應性存在張力。通過動態(tài)調(diào)整機制來應對突發(fā)性困難與治理挑戰(zhàn)是數(shù)字政府標準化建設的重點，但標準要保證在一定時期內(nèi)的穩(wěn)定性，且當前標準實施反饋機制并未完善，標準使用單位反饋意見的渠道還不夠通暢，歸口管理部門對標準實施情況還存在信息差，這在很大程度上制約了標準的適應性。

　　（二）標準實施面臨“有標不依”和“有標難依”雙重困境

　　“沒有標準化就沒有數(shù)字化”已經(jīng)逐步成為行業(yè)共識，標準有構(gòu)建現(xiàn)實世界和組織現(xiàn)實世界的作用，而這個作用是通過標準實施來實現(xiàn)的。數(shù)字政府建設中出現(xiàn)了既存在“有標不依”，又存在“有標難依”的矛盾情況。

　　首先，“有標不依”是標準化傳統(tǒng)問題在數(shù)字政府領(lǐng)域的進一步凸顯。一般而言，法規(guī)引用、合同約定、認證認可、試點示范等方法均是推動標準實施的手段。但是就數(shù)字政府領(lǐng)域而言，因制度不健全，認識不到位，強制性不夠，以及部分實施單位的“抗拒”等原因，數(shù)字政府領(lǐng)域標準實施情況不理想。特別是因商業(yè)競爭等因素，部分承擔數(shù)字政府建設的廠商有非常強烈的“護城河”意識，在基礎(chǔ)通用標準實施方面動力不足，而是積極推動本企業(yè)牽頭研制新標準。

　　其次，“有標難依”是數(shù)字政府領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)。一方面，數(shù)字政府領(lǐng)域標準公開還不夠及時有效。標準實施的前提是利益相關(guān)者都能及時了解和掌握到相關(guān)標準信息，但相關(guān)標準的公開性以及可獲取性還需提升。同時，針對標準的認識和貫徹還不夠、標準解讀弱，影響到標準執(zhí)行層面或者具體項目實施者對標準的理解。另一方面，數(shù)字政府標準實施監(jiān)督及反饋機制尚未建立。標準監(jiān)督及反饋被認為是確保標準執(zhí)行與治理目標有效匹配，進而推動全過程治理的實現(xiàn)。但與此同時，標準實施監(jiān)督缺乏手段上、技術(shù)上以及機制上的支撐，也缺乏有效的標準反饋渠道。

　　（三）數(shù)字政府標準化保障支撐體系還不夠完善

　　數(shù)字政府標準化建設處于起步探索階段，在政策支撐、機構(gòu)建設以及人才和經(jīng)費保障方面，還存在挑戰(zhàn)。

　　政策支撐體系還不夠健全。國家層面發(fā)布的政府數(shù)字化及標準化相關(guān)文件，如《國家電子政務標準體系建設項目一期工程》《國家電子政務標準體系建設指南》《關(guān)于加強數(shù)字政府建設的指導意見》《全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系建設指南的通知》等。但一方面數(shù)字政府與以往政府管理、運作模式及信息化建設有很大差異，[25]另一方面在國家層面缺乏專門政策文件以系統(tǒng)支撐數(shù)字政府建設。同樣在地方層面，也僅有浙江等極少數(shù)省份發(fā)布了諸如《浙江省數(shù)字化改革標準化體系建設方案(2021-2025年)》文件，其他省份政府建設的相關(guān)規(guī)劃、實施方案等文件要么不提或少提標準化相關(guān)內(nèi)容，要么零碎散落在部分章節(jié)，沒有形成系統(tǒng)性支撐。

　　機構(gòu)建設還不夠完善。標準化技術(shù)組織對于加快數(shù)字政府標準的制修訂速度,提高標準的技術(shù)水平，助力標準宣傳貫徹等方面有著明顯作用。在國家層面，當前尚無明確以“數(shù)字政府”命名的標準化技術(shù)委員會。其中，2022年成立全國行政管理和服務標準化技術(shù)委員會（TC594），在其負責職能中提到“數(shù)字政府管理”。全國信息技術(shù)標準化技術(shù)委員會（TC28）、全國信息安全標準化技術(shù)委員會（TC260）、全國電子業(yè)務標準化技術(shù)委員會（TC83）均涉及到數(shù)字政府領(lǐng)域標準研制。省級數(shù)字政府標準化技術(shù)委員會機構(gòu)建設處于剛起步階段，截至2023年6月，只有廣東、江蘇已經(jīng)專門建立數(shù)字政府標準化技術(shù)委員會，其他省份由“大數(shù)據(jù)”標準化技術(shù)委員會承擔數(shù)字政府標準化相關(guān)工作。同時，當前負責數(shù)字政府標準化建設的部門并不統(tǒng)一，大部分省份并未明確數(shù)字政府標準化的業(yè)務負責部門。

　　人才、經(jīng)費支持也需進一步重視。數(shù)字政府標準化工作在掌握政府履職要求的同時，還要了解人工智能等新一代信息技術(shù)專業(yè)知識，在這個基礎(chǔ)上還需要熟知標準化基本原理及方法，這一類具有明顯的復合型能力的人才，在現(xiàn)實中非常缺乏。這也間接導致了部分地區(qū)依賴數(shù)字政府承建廠商提供具體標準的情況。在經(jīng)費支持方面，即使是在省級政府層面，也少有專門經(jīng)費支持數(shù)字政府標準化建設。數(shù)字政府標準化往往以“附贈品”夾雜在各種項目中，由項目承建方來負責實施；或者以研究課題的形式，通過很少的經(jīng)費由學術(shù)機構(gòu)承擔，而非專門的標準化機構(gòu)實施。

　　四、數(shù)字政府標準化建設的路徑探究

　　標準化與數(shù)字政府建設是內(nèi)在耦合的，隨著數(shù)字政府標準化建設的深入推進，“沒有標準化就沒有數(shù)字化”已經(jīng)形成共識，我國數(shù)字政府標準化建設應盡快向系統(tǒng)化、科學化、規(guī)范化轉(zhuǎn)變。

　?。ㄒ唬├砟罡镄拢簭墓ぞ邇r值為主到雙元價值并重

　　標準的本質(zhì)被認為是“規(guī)則”，是“匹配問題解決方案”以及“規(guī)定實體應滿足的要求”，標準給出了數(shù)據(jù)、技術(shù)及服務應用的基本建設規(guī)則，并提供了具體的行動指南及詳細的技術(shù)參數(shù)，體現(xiàn)了其對數(shù)字政府明顯的支撐性作用。特別是在數(shù)字政府建設實踐場域，標準化被認為是保障數(shù)字政府規(guī)范建設的技術(shù)基礎(chǔ)和手段，是各級數(shù)字政府建設工作的重要組成部分，這凸顯了標準化在數(shù)字政府建設中強烈的工具價值色彩。當前數(shù)字政府在改善公共服務供給價值、提升政府治理能力價值和促進公眾參與價值三個方面的公共價值不斷顯現(xiàn)，[28]而作為與其內(nèi)在高度耦合的標準化，在關(guān)注其工具價值的同時，也要強調(diào)公共價值塑造。

　　首先，標準化保障數(shù)字政府公共服務高質(zhì)量提供。在標準文本中對質(zhì)量要求條分縷析給出具體技術(shù)參數(shù)，保證數(shù)字政府建設全體系符合規(guī)劃的質(zhì)量目標；同時通過標準實施規(guī)范各參與方行為及要素特征，確保數(shù)字政府諸如“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”及各類民生、涉企服務高質(zhì)量供給。其次，標準化促進數(shù)字政府治理能力提高。在“統(tǒng)建模式”下，數(shù)字政府對區(qū)域內(nèi)各級政府及部門履職進行賦能，因標準具有“行為規(guī)范”與“技術(shù)方案”兩重屬性，數(shù)字政府標準化程度越高，越能提高其各系統(tǒng)及應用的可用性和適用性，越能降低各應用部門的再學習或再創(chuàng)新成本，也越發(fā)能聚焦政府注意力資源，進而提高全系統(tǒng)治理能力。最后，標準化實現(xiàn)數(shù)字政府建設公眾參與。標準在研制、宣貫以及實施反饋等多個環(huán)節(jié)都規(guī)定了以何種形式實現(xiàn)更廣泛的公眾參與；同時其強調(diào)的簡化、協(xié)調(diào)等原理及方法降低了公眾參與的難度。

　?。ǘC制重塑：從被動性跟隨到主動性統(tǒng)籌

　　在以往電子政務或政府信息化項目建設中，標準在大多數(shù)場景下以某種成果的形式作為項目交付物，以滿足建設部門對驗收的要求，其被動性跟隨特點十分明顯。而對于誰來牽頭研制標準，如何保障標準的知曉率，怎樣推動標準實施還缺乏有效工作機制。當前，數(shù)字政府標準化工作機制應系統(tǒng)性重塑，以適應數(shù)字政府建設所追求的全局性、統(tǒng)籌性和規(guī)劃性等要求。

　　首先，優(yōu)化標準管理協(xié)同機制。數(shù)字政府牽頭部門應積極與標準化管理部門建立常態(tài)化聯(lián)動機制，將數(shù)字政府標準化工作納入到區(qū)域標準化整體工作中。厘清各部門在標準需求、研制、宣貫、實施與反饋標準全生命周期管理邊界，加強部門間在各環(huán)節(jié)的協(xié)同；強化數(shù)字政府標準化領(lǐng)域的統(tǒng)籌管理，總結(jié)地方創(chuàng)新經(jīng)驗與最佳實踐，實現(xiàn)“一地創(chuàng)新、多地復用”。

　　其次，統(tǒng)籌建立標準常態(tài)化、集成化公開制度。在標準化主管部門建立的標準信息公開平臺基礎(chǔ)上，可進一步推動數(shù)字政府領(lǐng)域標準體系及標準內(nèi)容的常態(tài)化、集成化公開，不斷提高標準知識推送及擴散的精準性和有效性。同時，建立并暢通多渠道標準實施情況反饋機制，不斷完善標準制定修訂水平。

　　最后，積極構(gòu)建完善的標準實施制度體系。標準對數(shù)字政府的支撐作用是通過標準實施發(fā)揮的。一是加強對數(shù)字政府信息化項目立項階段和驗收前置階段的標準符合性審查，立項申報不符合標準的項目不予立項，建設情況不符合標準的項目不予驗收通過，督促參與數(shù)字政府改革建設的相關(guān)單位嚴格按照標準規(guī)范化建設。二是開展標準符合性驗證。通過組建專門團隊，定期對數(shù)字政府重點領(lǐng)域產(chǎn)品、項目和服務開展標準符合性檢查測試，加強標準實施效果評價與標準實施信息反饋、標準復審等工作的銜接聯(lián)動。

　　（三）模式升級：從單維單向向多維雙向轉(zhuǎn)換

　　在電子政務階段標準對其支撐作用更多呈現(xiàn)出單維單向特征，即標準供給結(jié)構(gòu)不夠完善，標準體系框架不夠全面，標準全生命周期管理不夠系統(tǒng)的單維特征，且僅體現(xiàn)標準對電子政務的單向作用。數(shù)字政府建設背景下，標準化對其基礎(chǔ)支撐作用一定是與數(shù)字政府豐富內(nèi)涵相適應的多維標準體系，且在支撐過程中標準化本身也在不斷“進化”，進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是雙向同構(gòu)的過程。

　　從標準體系對數(shù)字政府的支撐維度上看，應注重多維標準體系構(gòu)建。首先，形成豐富完善的多層次標準供給結(jié)構(gòu)。國家層面加強數(shù)字政府標準化高位統(tǒng)籌，牽頭研制全國性、基礎(chǔ)性國家標準；省級地方政府根據(jù)本地特色研制省級地方標準，加強省域內(nèi)數(shù)據(jù)資源、關(guān)鍵技術(shù)的協(xié)同。同時，為了應對技術(shù)迭代、需求變化、應用更新等問題，應充分發(fā)揮團體標準及工程標準的補充作用，進一步暢通數(shù)字政府領(lǐng)域推薦性國家標準采信團體標準機制。其次，研制全面系統(tǒng)的全要素標準體系。從系統(tǒng)論出發(fā)構(gòu)建與數(shù)字政府發(fā)展特征與趨勢相適配的標準體系框架模型，涵蓋其基礎(chǔ)通用、基礎(chǔ)設施、數(shù)據(jù)資源、技術(shù)支撐、安全保障以及服務應用和運營管理等內(nèi)容的標準體系框架，界定適用范圍，給出標準清單，明確內(nèi)在聯(lián)系，支撐數(shù)字政府全要素、全領(lǐng)域和全范圍建設，將標準化元素嵌入到數(shù)字政府建設和技術(shù)治理全過程。最后，構(gòu)建系統(tǒng)高效的數(shù)字政府標準全生命周期管理體系。依據(jù)現(xiàn)實需求加強高質(zhì)量標準供給，采用符合性評估等手段推動標準實施，并配套相關(guān)制度以明確各層級、各部門在數(shù)字政府標準化建設中的具體分工和統(tǒng)籌，避免數(shù)字政府標準化工作陷入碎片化、無序化境地。

　　從標準化與數(shù)字政府的互動運行向度上看，應注重標準化與數(shù)字政府的雙向同構(gòu)。一方面，標準化在支撐數(shù)字政府建設中發(fā)揮了規(guī)范、聯(lián)通、協(xié)同和推廣四個方面作用，即對各類要素及其組合方式進行規(guī)范；聯(lián)通不同系統(tǒng)平臺及利益相關(guān)者，并加強相互對話；提高跨部門、跨行業(yè)、跨層級的協(xié)同水平，實現(xiàn)整體性數(shù)字政府建設；通過標準化工作將數(shù)字政府建設中的最佳實踐予以總結(jié)，形成可復制、可推廣模式。另一方面，標準化作為國家治理的重要方式，在與數(shù)字政府建設耦合中不斷數(shù)字化轉(zhuǎn)型，典型表現(xiàn)就是標準數(shù)字化。新一代信息技術(shù)賦能標準文本及全生命周期管理過程，使標準可被機器準確讀取、快速解析、數(shù)字化呈現(xiàn)并實現(xiàn)面向應用場景的智能化輔助決策，實現(xiàn)標準數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，以更好支撐數(shù)字政府高水平建設。

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