試點(diǎn)工作總體情況評估
全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組明確提出，以統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺為載體，推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，逐步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)均等化，全面提高縣級政府政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)水平。試點(diǎn)改革的目標(biāo)是在全國100個試點(diǎn)縣（市、區(qū)），建立和完善統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺，充分利用平臺全面、準(zhǔn)確發(fā)布政府信息公開事項(xiàng)，實(shí)時、規(guī)范辦理主要行政職權(quán)和便民服務(wù)事項(xiàng)，并實(shí)現(xiàn)電子監(jiān)察全覆蓋。從調(diào)研情況看，這些地方的試點(diǎn)工作主要圍繞這些方面進(jìn)行，并初步達(dá)成了這些方面的目標(biāo)，但實(shí)際上不同地方的試點(diǎn)縣市對這些方面的建設(shè)、投入以及維護(hù)質(zhì)量、社會反響還是很有差別的。具體表現(xiàn)在以下方面：
(一)制定相關(guān)文件和實(shí)施方案，啟動試點(diǎn)工作，但時間先后不一。自從被確定為開展依托電子政務(wù)平臺加強(qiáng)縣級政府政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)試點(diǎn)工作的試點(diǎn)縣市區(qū)以來，基本上各地政府都比較迅速地給予高度重視，先后成立了由相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布了相應(yīng)的通知性文件，編制相應(yīng)有實(shí)施方案，啟動相關(guān)的試點(diǎn)改革工作。
?。ǘ┙M織領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室等專門機(jī)構(gòu)，依托行政力量強(qiáng)力推進(jìn)。 與工作啟動同步的是，各試點(diǎn)單位都成立了以行政首長為組長的依托電子政務(wù)平臺加強(qiáng)政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并組織了專門的辦公室來落實(shí)各項(xiàng)具體改革工作，并建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)、推進(jìn)和實(shí)施、監(jiān)督機(jī)制。在具體的辦事機(jī)構(gòu)稱號和組成方面，各地結(jié)合了自身的實(shí)際情況和創(chuàng)新特色，吸納了不同的政府組成部門為成員單位，具體情況各有不同。
?。ㄈ┮?guī)范政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，編制公開目錄，各地實(shí)際情況略有差別。本次調(diào)研的各試點(diǎn)縣市實(shí)施方案中，絕大多數(shù)都安排了根據(jù)國辦文99號的《縣級政府依托電子政務(wù)平臺開展政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本目錄》，包括政府信息公開事項(xiàng)（65項(xiàng)），行政職權(quán)事項(xiàng)（295項(xiàng)），便民服務(wù)事項(xiàng)（25項(xiàng)）。在本次試點(diǎn)改革中，各試點(diǎn)縣市對照該基本目錄，結(jié)合本地實(shí)際情況，全面梳理、清理并嚴(yán)格規(guī)范政府信息公開、行政職權(quán)和便民服務(wù)事項(xiàng)，編制政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)目錄這項(xiàng)工作。絕大多數(shù)試點(diǎn)單位的政務(wù)服務(wù)中心都編制、公布了該縣的《基本目錄》），有的還針對每類事項(xiàng)的不同特點(diǎn)相應(yīng)明確每個事項(xiàng)包含的具體內(nèi)容。然而，實(shí)際上，各地的行政審批事項(xiàng)改革的數(shù)量、內(nèi)容和進(jìn)度是不一樣的。之所以這些數(shù)量相差甚多，一是因?yàn)椴煌再|(zhì)的縣市有不同的管理職能；二是政府職能轉(zhuǎn)變和改革有一個逐步到位的過程。
?。ㄋ模┲铝τ陔娮诱?wù)平臺的建立和完善統(tǒng)一，但條件基礎(chǔ)不一。根據(jù)要求，試點(diǎn)縣（市、區(qū)）要建立、使用統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺，平臺由電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、政府網(wǎng)站、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、應(yīng)用及數(shù)據(jù)服務(wù)中心和信息安全保障體系等組成。從調(diào)研情況看，試點(diǎn)之前，作為本次調(diào)研單位的試點(diǎn)單位全部都建立了政府網(wǎng)站，但現(xiàn)實(shí)中，政府網(wǎng)站和電子政務(wù)平臺沒有有機(jī)整合，政府信息公開系統(tǒng)相對比較規(guī)范，但其他的功能不是很統(tǒng)一，各行其是，網(wǎng)站問題也比較多。針對本次試點(diǎn)改革，試點(diǎn)縣市的政府都加強(qiáng)了規(guī)劃設(shè)計(jì)，利用現(xiàn)有政府網(wǎng)站和政務(wù)（行政）服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合集約化社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，對現(xiàn)有電子政務(wù)平臺進(jìn)行調(diào)整、升級和改造，滿足政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)應(yīng)用需要。為達(dá)成試點(diǎn)改革的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)，一些試點(diǎn)縣市組織了相當(dāng)?shù)娜肆?，投入了相?yīng)的物力，對電子平臺加強(qiáng)了建設(shè)和改造，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)的電子服務(wù)終端建設(shè)。
（五）在各轄區(qū)范圍內(nèi)致力于加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的應(yīng)用和加強(qiáng)電子監(jiān)察，但各地條件不一，進(jìn)度也有很大的差別。本次試點(diǎn)改革較大程度上加大了政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)目錄在電子政務(wù)平臺的政府網(wǎng)站上公布力度，努力將目錄所列行政職權(quán)納入平臺的業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理。一般都建構(gòu)了同步的電子監(jiān)察系統(tǒng)，使使電子監(jiān)察覆蓋行政職權(quán)和便民服務(wù)事項(xiàng)辦理流程的各個環(huán)節(jié)。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）窗口終端和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，便民服務(wù)事項(xiàng)的辦理下放到了基層，較大程度上實(shí)現(xiàn)了便民利民。[page]
跟蹤調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的一些問題
?。ㄒ唬┧枷胝J(rèn)知不一，對試點(diǎn)改革工作的理解不夠。從試點(diǎn)縣調(diào)研來看，自上而下的推進(jìn)方式?jīng)Q定了該地相關(guān)方面的認(rèn)識是不一致的。一般而言，一把手和行政首長非常重視，大張旗鼓，大造聲勢，大力宣傳；但具體到中層和基層工作人員，則有些被動；對于普通老百姓，則很多表現(xiàn)為淡漠。在一些貧困縣調(diào)研，有些人認(rèn)為這是向上要錢的好機(jī)會，于是比較有積極性開展硬件建設(shè)、網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)及終端建設(shè)，但具體在完善工作制度、優(yōu)化流程、改進(jìn)作風(fēng)方面就顯得比較軟。有的甚至認(rèn)為給一些農(nóng)村配電腦是一種政績工程，是一種浪費(fèi)，因?yàn)榻^大多數(shù)的農(nóng)民并不需要更不會使用電腦。
?。ǘφW(wǎng)站的使用和管理還不是很熟悉，規(guī)范程度不夠。本次選為試點(diǎn)單位改革的100個縣市區(qū)中，少數(shù)單位政務(wù)公開改革起步較早，規(guī)范性程度比較成熟；而絕大多數(shù)則是起步較晚，或者基礎(chǔ)不實(shí)的。在本次試點(diǎn)改革中，隨著一些省級政務(wù)服務(wù)中心及相關(guān)部門的大力推進(jìn)，尤其是給出了驗(yàn)收、評估等督察壓力后，迫使一些試點(diǎn)單位新上系統(tǒng)，急于擴(kuò)充功能和充實(shí)內(nèi)容。為此，很多縣市都出現(xiàn)了一個“大干快上”的風(fēng)潮，在信息建設(shè)上出現(xiàn)的“大灌水”現(xiàn)象，使很多不規(guī)范的信息、垃圾信息也隨之出現(xiàn)在一些政府信息公開的嚴(yán)肅板塊和欄目中。有些公開信息主體非常不明確，導(dǎo)致閱讀非常困難。有的行政首長信箱的互動信息中展示數(shù)量極少，回復(fù)不及時，互動功能不強(qiáng)。這充分說明了我國某些地方政府網(wǎng)站信息的不足、政府網(wǎng)站功能的落后以及相關(guān)工作人員的懈怠，凸顯了政府信息公開和網(wǎng)站管理中面臨的信息公開激勵與約束機(jī)制之間存在的矛盾和問題。
?。ㄈ┱畔⒐_及網(wǎng)站遭遇多頭管理難題。電子政務(wù)的重要性凸顯以來，新聞宣傳部門、信息化建設(shè)指導(dǎo)部門以及行政服務(wù)部門都對電子政務(wù)網(wǎng)站的平臺給予了不同程度的重視，經(jīng)過一定時期的積累和發(fā)展，也形成了一些信息資源，建立了一些電子服務(wù)平臺和網(wǎng)站。隨著試點(diǎn)工作的深入發(fā)展，政府門戶網(wǎng)站、電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)與專網(wǎng)、各部門的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等都在不斷完善。與此相對應(yīng)的是，電子政務(wù)的發(fā)展多頭化規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)的情況比較嚴(yán)重。本次試點(diǎn)的西部一個區(qū)政府，政務(wù)信息發(fā)布就有“七站一專欄”。名目繁多的網(wǎng)站沖散了政府信息資源，除門戶網(wǎng)和信息網(wǎng)作了一定的融合外，其他網(wǎng)站無法整合，原因是這些網(wǎng)站有的是國家統(tǒng)一建立，有的是省里統(tǒng)一建立，區(qū)縣級部門無法協(xié)調(diào)，也無法有效整合政府信息資源。
?。ㄋ模┱畔⒐_遭遇保密和公開關(guān)系處理難題。調(diào)研組了解到，政府信息公開工作人員表示，他們經(jīng)常會遇到一些具體的申請信息公開的情況，期間會涉及到一些敏感的信息，如三公消費(fèi)、官員收入等，面對這個壓力，他們對部分所謂敏感政務(wù)信息的公開與否、公開的程度等仍存在拿捏不準(zhǔn)，處于一個兩難的境地，很難做出合理合法而又合適的回應(yīng)。由于缺少現(xiàn)成的法律法規(guī)和經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，每當(dāng)在試點(diǎn)工作中碰到有關(guān)難點(diǎn)問題時，所采取的對策往往是“強(qiáng)化向上溝通”，即及時與上級匯報，聽取意見建議，甚至邀請上級公開辦派人進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)等措施，以確保試點(diǎn)工作的有效推進(jìn)。然而，這種請示和溝通為主的工作方法，不僅行政成本高、效率低，而且由于存在不同管理機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人認(rèn)識水平以及對不同地區(qū)實(shí)際情況理解把握能力方面的差異，因此難以保證相關(guān)敏感政務(wù)信息公開的規(guī)范性、嚴(yán)肅性以及后續(xù)結(jié)果的可控性。
?。ㄎ澹╇娮诱?wù)平臺建設(shè)中的歷史與傳承、投入與產(chǎn)出之間的平衡問題。本次調(diào)研中，一些起步較早、投入較多的縣市都遇到電子平臺建設(shè)的新舊系統(tǒng)銜接和兼容問題，導(dǎo)致了令人關(guān)注的投入產(chǎn)出平衡問題。有些在電子政務(wù)建設(shè)起步和投入較早的縣市，被列為試點(diǎn)改革后，發(fā)現(xiàn)一些上級機(jī)關(guān)要求統(tǒng)一推行新的系統(tǒng)，而這種新的系統(tǒng)與舊的系統(tǒng)卻不能有效對接，難以避免就會造成前期投入的浪費(fèi)。他們希望有一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使整個電子政務(wù)平臺和系統(tǒng)建設(shè)能夠在承認(rèn)和鞏固前期結(jié)果的基礎(chǔ)上繼續(xù)向縱深推進(jìn)。
（六）電子人才儲備缺乏，機(jī)構(gòu)設(shè)置特點(diǎn)導(dǎo)致人員管理難題。目前各試點(diǎn)縣市主要負(fù)責(zé)電子政務(wù)平臺建設(shè)和政府信息公開的同志普遍年齡偏輕，70后、80后是主力，有很多是從學(xué)校以及其他機(jī)構(gòu)借調(diào)來的。很多試點(diǎn)縣市反映人才缺乏，既會技術(shù)、又懂管理的人太少，工作起來得力的人才不夠用，幾個骨干工作量太大。這種狀況原因很多：一是信息技術(shù)、信息管理、電子政務(wù)等相關(guān)專業(yè)的人才確實(shí)難得，尤其是一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，這種緊俏人才基本上不會到基層和偏遠(yuǎn)地方工作；二是目前政府公開辦公室的編制有限，而各地行政服務(wù)中心的編制情況非常復(fù)雜，有的是行政編、有的是事業(yè)編、有的是臨時工編制，身份不明確、待遇不確定，加上工作中管理歸屬關(guān)系模糊，使這批人員的工作積極性不是很高，人才流動性大，人才流失率高。這對電子政務(wù)維護(hù)、管理能力的提高及電子政務(wù)系統(tǒng)長期、順暢運(yùn)行造成不好的影響。[page]
幾點(diǎn)政策建議
針對調(diào)研中了解的基本情況和所發(fā)現(xiàn)的問題，課題組認(rèn)為需要在以下方面作出調(diào)整和改進(jìn)。
一是站在更高層次上認(rèn)識電子政務(wù)平臺建設(shè)和政務(wù)公開與政務(wù)服務(wù)改革試點(diǎn)。要正確理解開展依托電子政務(wù)平臺加強(qiáng)縣級政府政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)工作的根本作用、主要途徑和主要功能，理解加強(qiáng)電子政務(wù)平臺建設(shè)是行政管理現(xiàn)代化和民主政治構(gòu)建的一個基礎(chǔ)性工作，是在信息化發(fā)展背景下更好地施政、行政和執(zhí)政的一個重要方式，對于公民來說是參與式行政和互動式行政的一個必要前提。在這個基礎(chǔ)上，要重視該項(xiàng)工作的基礎(chǔ)性、長遠(yuǎn)性和發(fā)展的可持續(xù)性，只有認(rèn)識上到位了，才能做到長遠(yuǎn)規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)聯(lián)動、逐步貫徹。要消除“一陣風(fēng)”的消極懈怠思想，要改變“一刀切”的大一統(tǒng)模式，要避免“一步到位”的政績工程的認(rèn)識，而且要吃透中央精神、摸準(zhǔn)地方發(fā)展脈搏、對準(zhǔn)地方百姓需求，做好體現(xiàn)本地特色、適合本地實(shí)際的“改革策略”，把本地的電子政務(wù)平臺建設(shè)和政府信息公開、行政服務(wù)水平提高到一個新的臺階。
二是中央和地方要有合理分工，該統(tǒng)就統(tǒng)，該放就放，充分調(diào)動地方積極性和創(chuàng)造性。政務(wù)公開和行政服務(wù)作為現(xiàn)代政府的一個基本特征和主要工作內(nèi)容，中央一定要大力推進(jìn)，搞好統(tǒng)一部署，堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一以貫之地加以堅(jiān)持。同時要充分尊重當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和群眾意愿，尊重地方的首創(chuàng)精神，給予各地以自主創(chuàng)新的空間。為此，中央層面需要抓好建章立制、推進(jìn)政府信息公開和電子政務(wù)服務(wù)法制化的工作，出臺專門的政務(wù)公開法，出臺電子政務(wù)平臺的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)規(guī)范，出臺行政許可和審批等方面的法律依據(jù)等宏觀指導(dǎo)性文件，以便地方組織實(shí)施。實(shí)施中可以結(jié)合自身實(shí)際情況和歷史發(fā)展水平，根據(jù)中央和上級文件規(guī)定精神，做好政務(wù)公開和電子政務(wù)中的“必選動作”，同時，根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新，完成漂亮的“自選動作”，作出特色，求得實(shí)效。
三是完善政府信息公開及行政審批制度改革，建立健全信息公開和行政審批的配套制度。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)都已經(jīng)建立的政府信息主動公開制度和政府信息依申請制度，但在具體實(shí)踐中，有關(guān)做法還未形成確定的制度和辦法。為此，有很多民眾認(rèn)為還需要繼續(xù)完善相關(guān)制度，如建立政府信息公開責(zé)任追究制度、政府信息公開監(jiān)督考核制度、政府信息公開保密審查制度，還有的希望建立政府信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制、政府信息公開社會評議制度、政府重大決策聽證制度等。這些制度的完善將很大程度上把政府信息公開規(guī)范化、制度化，為構(gòu)建彈性政府、回應(yīng)性政府打下良好基礎(chǔ)。
四是創(chuàng)新政府用人制度和加強(qiáng)人力資源開發(fā)，為電子政務(wù)平臺建設(shè)和政府信息公開工作培養(yǎng)適用人才。針對當(dāng)前電子政務(wù)人才缺口較大的問題，要創(chuàng)新當(dāng)前政府用人制度，與現(xiàn)有的政府人才使用政策相結(jié)合，為政府相關(guān)部門錄用和選派使用人才。這里建議有些地方政府將電子政務(wù)的專業(yè)需求與政府公務(wù)員招錄、大學(xué)生村官選拔等制度結(jié)合起來，讓大學(xué)生村官同時兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)終端維護(hù)人員，通過較大程度錄用大學(xué)生來實(shí)現(xiàn)人才資源的供給。其次，要大規(guī)模地組織培訓(xùn)，對電子政務(wù)平臺的使用、維護(hù)以及相關(guān)工作所需的技術(shù)規(guī)程加以培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的計(jì)算機(jī)操作水平，確保依托電子政務(wù)平臺開展政府信息公開和行政服務(wù)所需的技術(shù)能力和操作技能得到普及。
五是構(gòu)建多維度、立體化的經(jīng)費(fèi)和技術(shù)保障機(jī)制。依托電子政務(wù)平臺開展政府信息公開和行政服務(wù)都需要有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入和技術(shù)支持，要在全國范圍內(nèi)開展電子政務(wù)和電子化的行政服務(wù)，必要的硬件投入是不可或缺的。目前一些較為貧困的地區(qū)對這筆經(jīng)費(fèi)難以保障。建議將電子平臺建設(shè)和運(yùn)行的費(fèi)用列入正常的財(cái)政開支項(xiàng)目，對該項(xiàng)工作給予必要的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。
六是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部評估機(jī)制的建設(shè)，重視解決該項(xiàng)工作的動力和阻力問題。目前，政務(wù)公開和行政服務(wù)改革工作在實(shí)踐中往往會遭遇“兩頭熱中間冷”，領(lǐng)導(dǎo)重視、外部高調(diào)但內(nèi)部卻往往會有消極抵抗的情況發(fā)生，針對這種阻力較大的情況，有必要加強(qiáng)壓力和動力入手，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制和評估機(jī)制的建設(shè)。為此，一是充分利用好當(dāng)前同步建設(shè)的電子監(jiān)察系統(tǒng)，充分發(fā)揮電子監(jiān)察和內(nèi)部監(jiān)察的積極功能，對政務(wù)公開和行政服務(wù)的工作進(jìn)行全過程、全天候的監(jiān)控，確保相關(guān)工作按照規(guī)定的制度進(jìn)行；二是定期進(jìn)行監(jiān)督和督促。目前，有些地方在省級行政部門的推動下，開展試點(diǎn)工作的達(dá)標(biāo)驗(yàn)收和優(yōu)秀評比工作，對當(dāng)?shù)氐碾娮诱?wù)平臺建設(shè)和政府信息公開工作的促進(jìn)效果很明顯。必要時可以采取這種手段進(jìn)行督促；三是建立科學(xué)有效的外部評估體系，如建立當(dāng)?shù)孛癖姷娜罕姖M意度測評、委托第三方進(jìn)行專業(yè)部門等，通過外部評估，不斷促進(jìn)該地電子政務(wù)平臺功能的完善和制度的健全。
?。▏倚姓W(xué)院課題組 本報告為中國行政體制改革研究會2012年度課題“我國縣級政務(wù)公開試點(diǎn)情況跟蹤研究”的最終成果之一，課題組顧問為魏禮群，組長為胡仙芝、姜秀謙、王君琦等 報告執(zhí)筆人：胡仙芝）
