盡管成績(jī)明顯，但接觸信息公開(kāi)的市民仍頗多微詞，比如“半夜雞叫”——一些行政機(jī)關(guān)總喜歡選擇在夜里發(fā)布信息；比如“藏在深閨”——一些職能部門只在自己官網(wǎng)上公布，而且不點(diǎn)進(jìn)去不知道是什么內(nèi)容。
“夜半”公開(kāi)，進(jìn)步還是倒退
讓很多人記憶猶新的一次 “半夜雞叫”，是在2007年5月29日深夜，財(cái)政部出面發(fā)布一項(xiàng)新政，將股票交易印花稅稅率由原來(lái)的千分之一上調(diào)至千分之三。讓投資者不滿的是，這個(gè)消息出爐前，有關(guān)上調(diào)印花稅的消息已經(jīng)風(fēng)傳。但就在一星期前財(cái)政部官員還公開(kāi)表示，沒(méi)有上調(diào)印花稅這回事。但事實(shí)上，當(dāng)時(shí)財(cái)政部上調(diào)印花稅的方案已上報(bào)國(guó)務(wù)院，兩天后即獲得了批準(zhǔn)。
今年首次公開(kāi)募股 （IPO）開(kāi)閘，證監(jiān)會(huì)又在深夜公布，引來(lái)坊間對(duì)“半夜雞叫”的議論紛紛。有人講，這種方式傷害了普通投資者的知情權(quán)。也有人講，“半夜雞叫”不利于監(jiān)管部門的公信力。還有人講，這表現(xiàn)了監(jiān)管層對(duì)市場(chǎng)發(fā)育信心不足。
選擇在夜間發(fā)布一些重要信息，不少行政部門都有此作為。一家經(jīng)常發(fā)布民生保障方面政策的職能部門，通常都選擇在晚上八九點(diǎn)將信息掛到自家網(wǎng)站上。受到質(zhì)問(wèn)時(shí)，他們表示：這是為市民著想，本來(lái)可以明天才上網(wǎng)的，連夜發(fā)布上網(wǎng)，就是為了早一點(diǎn)讓市民知道。不過(guò)，據(jù)知情人士透露，這些政策條文早已制定完畢，甚至連網(wǎng)頁(yè)都已在上班時(shí)間準(zhǔn)備好，“萬(wàn)事俱備，只等半夜”。“按規(guī)定發(fā)布過(guò)了，沒(méi)有看到是你自己的問(wèn)題。 ”之所以選擇晚上，工作人員私底下說(shuō)，還是因?yàn)榘胍箍吹降娜松?，被媒體看到后擴(kuò)散出去的機(jī)會(huì)也少。
選擇 “半夜公開(kāi)”也曾是種進(jìn)步。“5·12”地震時(shí)，成都市領(lǐng)導(dǎo)在都江堰連夜接受采訪，第一時(shí)間發(fā)表電視講話。緊急狀態(tài)下?tīng)?zhēng)分奪秒的信息公開(kāi)、讓群眾早點(diǎn)了解情況，與“怕看到”選擇“夜半無(wú)人時(shí)”，心態(tài)完全不同。
受人詬病既多，以至一些地方只好出臺(tái)規(guī)定，明確哪些政策出臺(tái)不許“半夜發(fā)布”。武漢最近出臺(tái)關(guān)于道路交通安全法的實(shí)施辦法，明確對(duì)市政府實(shí)施重大交通擁堵治理措施做了程序上的規(guī)范，要求采取重大措施前，需要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，避免“半夜雞叫”。其中尤指“車輛限購(gòu)、限牌”。
當(dāng)然，對(duì)于限牌一類具有特殊性的決策，也有專家認(rèn)為 “何時(shí)公開(kāi)”確實(shí)是個(gè)問(wèn)題。“公開(kāi)過(guò)早的話，很多人蜂擁買車，結(jié)果可能導(dǎo)致限牌失去意義，但不公開(kāi)的話，又難以保障重大決策的公眾參與，也難以充分聽(tīng)取民意。”所以有些國(guó)家和地區(qū)在其法律中規(guī)定了一類可以不公開(kāi)的信息，一般稱之為過(guò)程性信息，比如公開(kāi)后可能導(dǎo)致社會(huì)陷入混亂、或?qū)е虏糠秩艘虼耸芤婊蚴軗p的信息，其目的是為了保證決策論證的充分性、科學(xué)性和公平性。 “但這類信息不是絕對(duì)不能公開(kāi)，而是要在公開(kāi)所保護(hù)的利益與不公開(kāi)所保護(hù)的利益之間衡量，包括要考慮是否需要聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。 ”
公開(kāi)信息也玩“捉迷藏”
最近一家政府部門涉及調(diào)整燃?xì)鈨r(jià)格的決策，按照程序要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)的公告也按照程序，掛上了政府部門的網(wǎng)站，并且還在首頁(yè)上做了滾動(dòng)式公告。但公告掛出后，報(bào)名參加聽(tīng)證的人數(shù)不足百人。是老百姓不關(guān)心？顯然不是。問(wèn)題出在公告標(biāo)題上，這么一條重要信息，標(biāo)題僅是不顯山露水的 “某某部門公告”。
在一堆標(biāo)明了 “某某部門關(guān)于某種事項(xiàng)的通知”之類有關(guān)鍵詞的信息當(dāng)中，這樣一條不告訴市民“是什么”的公告，顯然不足以引起公眾關(guān)注。而不少想?yún)⒓勇?tīng)證的市民都不知道報(bào)名的時(shí)間和渠道。以至于一些長(zhǎng)期關(guān)注政府信息公開(kāi)的專家、媒體從業(yè)者們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)：以后這類面目模糊的要尤其注意，說(shuō)不定藏了重磅信息。
還有一些部門把信息公開(kāi)的內(nèi)容深藏在網(wǎng)站的多級(jí)子頁(yè)面之下，有的則公開(kāi)信息不完整，或無(wú)法查詢到。以年度報(bào)告為例，中國(guó)社科院一份調(diào)研報(bào)告稱，一些部門無(wú)年度報(bào)告欄目，這使得年度報(bào)告無(wú)法集中查找獲取，有些發(fā)布位置隨意，使年度報(bào)告欄目形同虛設(shè)、流于形式。還有的網(wǎng)站雖設(shè)置了年度報(bào)告欄目，但年度報(bào)告卻未公示在欄目?jī)?nèi)。有的政府機(jī)關(guān)年度報(bào)告未公布在本級(jí)政府網(wǎng)站上，而發(fā)布在上級(jí)政府網(wǎng)站或其他網(wǎng)站上，甚至通過(guò)搜索引擎也無(wú)法查到。
專家也表示，上海政府部門信息公開(kāi)的形式和框架都相對(duì)比較完備。比如政府部門的網(wǎng)站一般首頁(yè)都設(shè)有信息公開(kāi)板塊，一般都能比較快找到公開(kāi)目錄、公開(kāi)指南、依申請(qǐng)公開(kāi)、信息年報(bào)、機(jī)構(gòu)職能等欄目。但從一些因信息公開(kāi)引發(fā)的行政訴訟案例看，公開(kāi)過(guò)程中也存在不少瑕疵。 “比如對(duì)于依申請(qǐng)公開(kāi)，政府部門有時(shí)答復(fù)過(guò)于敷衍：‘該信息不存在’，市民不滿就會(huì)起訴。 ”
盡管政府信息公開(kāi)條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)。但一般情況下，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都選擇在自己網(wǎng)站上公布，并不想主動(dòng)擴(kuò)散其影響。
遮掩背后還是底氣不足
“半夜公布，或者只在部門網(wǎng)站上公布，嚴(yán)格來(lái)講，這些部門在程序上并沒(méi)有錯(cuò)，因?yàn)橄嚓P(guān)法律法規(guī)對(duì)此的限定都比較籠統(tǒng)。 ”研究信息公開(kāi)的法學(xué)專家表示，雖然《政府信息公開(kāi)條例》及各種法律法規(guī)都對(duì)公開(kāi)有一些規(guī)定，但普遍缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，最典型的比如，究竟哪些信息要公開(kāi)，應(yīng)該什么時(shí)間公開(kāi)，以什么方式公開(kāi)，這些其實(shí)都很有學(xué)問(wèn)，也有著很強(qiáng)的技術(shù)性、政策性。由于標(biāo)準(zhǔn)缺失，于是實(shí)踐中各政府機(jī)關(guān)的做法五花八門，認(rèn)識(shí)到位的公開(kāi)做得好些，認(rèn)識(shí)有偏差的就可能公開(kāi)不到位。
雖不算違規(guī)，但專家認(rèn)為，這種做法實(shí)際上有悖于信息公開(kāi)的 “便民原則”。 《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，應(yīng)遵循公正、公平、便民的原則。
按規(guī)定要公開(kāi)，但公開(kāi)過(guò)程又遮遮掩掩，歸根到底還是政府官員底氣不足。一些政府部門工作人員說(shuō)，“按規(guī)定做過(guò)了、也發(fā)布了就可以了，因?yàn)樗嫉恼?、措施不可能讓所有人滿意，就怕有不滿意的人來(lái)鬧。 ”
最近某地想上一個(gè)PX項(xiàng)目，又怕環(huán)評(píng)公示一出，引起社會(huì)公眾反彈。鑒于近年來(lái)頻發(fā)的PX事件，該地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)心里惴惴，求教于專家。專家給他支招：換個(gè)大家不熟悉的名稱項(xiàng)目，“低調(diào)”拿出來(lái)公示，不過(guò)這個(gè)做法一旦被揭開(kāi)，后果可能不好收拾；或者，干脆全部攤開(kāi)來(lái)，在決策參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等等所有的環(huán)節(jié)，每一步做到公開(kāi)、都能聽(tīng)取民意，過(guò)程可能慢一點(diǎn)、曲折一點(diǎn)，但如果做成了，就是一個(gè)信息公開(kāi)推動(dòng)該項(xiàng)目落地的樣本。“不知道政府最后如何選擇，但我們都清楚，照老路子肯定是做不成的。 ”專家說(shuō)。
“不少人對(duì)于政府信息公開(kāi)的目的、意義、作用還缺乏正確的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有將其作為政府管理的一部分以及政府管理必須履行的職責(zé)，沒(méi)有意識(shí)到公開(kāi)對(duì)于政府管理而言正面的促進(jìn)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于負(fù)面作用。 ”一位法學(xué)專家認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)還必須轉(zhuǎn)變觀念，不要總以家長(zhǎng)的姿態(tài)來(lái)對(duì)待公眾，不要總把公眾當(dāng)成不諳世事的孩子。隨著知識(shí)的普及和信息傳播手段的多元化，公眾的見(jiàn)識(shí)和心理承受力、獨(dú)立判斷力也在相應(yīng)提升，政府機(jī)關(guān)若還抱著過(guò)去簡(jiǎn)單、粗暴的管理理念和管理方式，換來(lái)的只能是自身公信力的受損。
《政府信息公開(kāi)條例》是目前我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的主要法律依據(jù)。這部行政法規(guī)于2008年開(kāi)始實(shí)施。 《條例》規(guī)定了主動(dòng)公開(kāi)制度和依申請(qǐng)公開(kāi)制度。前者規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)其掌握的政府信息的范圍、方式、時(shí)限，后者則是我國(guó)首次規(guī)定公眾可申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，意味著公眾可根據(jù)自己的需求、興趣，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行公開(kāi)義務(wù)。特別是行政機(jī)關(guān)公開(kāi)不到位的，公眾還可申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。
此外，國(guó)務(wù)院及各地方政府為推動(dòng)和規(guī)范政府信息公開(kāi)工作，近年來(lái)發(fā)布了大量涉及政府信息公開(kāi)工作的文件。 《食品安全法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《行政許可法》等法律法規(guī)中也對(duì)政府信息公開(kāi)做了相應(yīng)規(guī)定和要求。
