(三)公權力腐敗的有利條件在發(fā)展

 

　　改革開放以來，黨和國家為治理腐敗制定出臺了大量政策、文件、法律和法規(guī)，規(guī)范黨和國家機關及公職人員行為。然而，或由于理論準備不夠、經驗缺乏，或由于“內部人”控制等原因，政策、文件、法律、法規(guī)中存在各種各樣的漏洞，諸如有原則性規(guī)定，無相應性懲罰；政策、文件、法律、法規(guī)對同樣問題的規(guī)定相互矛盾，使腐敗者總能找到有空可鉆的機會，堂而皇之地謀取私利而無須付出高昂的代價。然而，現(xiàn)實中除這方面一直存在的問題外，還有兩個方面有利于腐敗的條件在發(fā)展：

 

　　一個方面是經濟社會活動高度復雜，為公權力腐敗提供了遮蔽之機。我國改革開放和現(xiàn)代化建設的過程，是一個從簡單經濟社會活動到高度復雜多樣發(fā)展的過程，一個從封閉半封閉發(fā)展到充分參與國際經濟社會發(fā)展的過程。基于社會發(fā)展規(guī)律，當經濟社會活動發(fā)展到高度復雜后，公權力特別是政府權力必須退出對經濟社會活動的直接干預，集中精力于定規(guī)立制，充當宏觀調控者和裁判員，否則公權力就很容易利用其中的人脈網絡、技術規(guī)范等，謀取不當之利。但是，較長時間內我國改革卻停留在這一“深水區(qū)”，公權力可以直接參與經濟社會活動，這也正是為什么我國現(xiàn)代化建設越發(fā)展，經濟社會活動越復雜，公權力腐敗案件越是居高不下的重要原因。

 

　　另一個方面是社會公眾對腐敗的容忍度提高，感覺域限增大。改革開放30多年來，廉政建設在堅定不移地進行，公權力腐敗程度也有日趨加重之勢，在這一過程中，公眾容忍腐敗的感覺域限在無形中逐漸增大，對許多腐敗現(xiàn)象習以為常，甚至以接受的心態(tài)來對待。如上所述問卷關于這方面的調查表明：在公職人員履行職務之外是否可以收受禮品、禮金和接受招待問題上，35.5%受調查公眾認為在控制標準前提下可以接受；46.2%受調查公眾認可公職人員在控制標準前提下接受；43.6%受調查公眾認可公職人員對外做與業(yè)務有關的報告、講演可以收取報酬。調查還同時顯示，公眾在看病就醫(yī)、子女入學、就業(yè)求職、工作調動、打官司等方面遇到疑難時，多數(shù)傾向于請托送禮解決問題。

 

 

　　應當說，我們的黨和國家對公權力存在的腐敗現(xiàn)象一直保持高度警惕，特別是進入改革開放新時期以來，公權力監(jiān)督體系逐步健全、完善，但是由于體制內監(jiān)督畢竟是官員監(jiān)督官員，容易形成一榮俱榮、一損俱損的局面，以至于官官相護。中央領導層反腐決心再大，腐敗分子也總能找到機會相互包庇，逃避監(jiān)督?，F(xiàn)實中存在的“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太險”的現(xiàn)象，反映的正是公權力體制內監(jiān)督的困境與無奈。鑒于公權力腐敗的內在機理在于所有權與使用權相分離導致公權力的使用出現(xiàn)監(jiān)督“空白地帶”，為其機體中內蘊的腐敗可能轉化為現(xiàn)實提供了條件，有效遏制和治理現(xiàn)實中嚴峻的公權力腐敗態(tài)勢，必須大力加強社會監(jiān)督，“讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”，[5]盡其可能地壓縮公權力監(jiān)督的“空白地帶”。

 

　　(一)充分發(fā)揮人民群眾作為公權力所有者的監(jiān)督主體作用

 

　　人民群眾是社會歷史的主體，也是公權力的所有者，黨和國家各級領導機關及公職人員的權力皆由人民群眾所賦予，這樣的歷史地位自然決定了人民群眾是我國公權力監(jiān)督的當然主體，其監(jiān)督是我國公權力監(jiān)督體系中最具本質意義的監(jiān)督。一些國家和地區(qū)成功的反腐經驗也表明，公權力體制內自身監(jiān)督與公權力體制外公眾監(jiān)督相輔相成，缺一不可。[6]只有上層領導人的政治決心和反腐敗法律、制度、機制的完善，人民群眾卻毫不關心，無論如何都無法形成強大的反腐合力。同時，社會公眾監(jiān)督本身也具有多方面的特殊作用和優(yōu)勢：一是人員分布面廣，監(jiān)督能夠在社會的各個角度、各個層面展開，易將監(jiān)督觸角延伸至體制內監(jiān)督不易達到的“死角”；二是人數(shù)眾多，有利于形成監(jiān)督公權力的社會文化，生成強大的反腐心理基礎；三是社會公眾生產、生活的許多方面都受公權力影響，對這一過程中公權力是否有腐敗行為以及會有怎樣的腐敗形式感受最直接，當然也最清楚怎樣監(jiān)督更有效。

 

　　現(xiàn)階段，我國社會中關于人民群眾的監(jiān)督主體地位尚有不少糊涂認識，嚴重影響了社會公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，如有些領導者或管理者擺不正自己與人民群眾的位置，甚至認為領導者、管理者的任務就是領導和管理群眾，群眾監(jiān)督領導，會影響領導或管理；有人認為，現(xiàn)代化建設需要安定的社會環(huán)境，公眾都來監(jiān)督領導，勢必影響社會秩序；還有人甚至認為公眾監(jiān)督會導致類似“文化大革命”時期的“大民主”。前兩種看法，顛倒了公權力的所有權與使用權之間的關系，公權力的所有者與委托使用者之間的關系。后一種看法是嚴重的誤解?！拔幕蟾锩睍r期的“大民主”，名為大民主，實為大動亂，是砸爛一切、沖擊一切，毫無社會主義民主和法制可言。社會公眾監(jiān)督本身是社會主義民主和法制建設的重要內容，遵循的是社會主義民主、法制要求，價值追求集中在避免公權力侵害公民合法權利，保障公權力切實服務社會公眾，造福社會公眾，本身就是民心安定、社會穩(wěn)定的根本保證，與“大民主”格格不入。

 

　　黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[7]國家治理與國家管理的重大不同之一，就在于國家管理強調的是國家或廣義的政府為管理主體，而國家治理的主體卻是多元的，廣大人民群眾是多元主體之一。在國家治理的經濟、政治、文化、社會發(fā)展等方面，人民群眾都應當也必須參與。遏制公權力腐敗，實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”，[8]是我國國家治理的重要內容，當然更是廣大人民群眾參與治理的重要內容。鄧小平曾言，制度具有根本性和長遠性，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。[9]廣大人民群眾監(jiān)督既是有效遏制公權力腐敗變質的好制度，也是健全我國國家治理體系、提升治理能力的好制度，必須不斷地健全和完善。

 

　　(二)充分保障人民群眾的知情權

 

　　社會監(jiān)督的前提是知情，加強社會監(jiān)督，大力壓縮公權力監(jiān)督“空白地帶”，首先必須保障人民群眾的知情權，這也是社會主義政治開放性的本質要求。向社會公開公權力運行信息，本身就是一種監(jiān)督，它既能夠盡可能地將腐敗病毒拒之于公權力機體之外，防止公權力機體感染，又能夠及時發(fā)現(xiàn)公權力使用越軌的苗頭或事實，隨時殺死腐敗病毒，純潔機體。公開政治信息，保障公眾知情權，可以有許多方式，適應信息化發(fā)展要求和公眾信息素質不斷提高的現(xiàn)實，切實建設各級黨委、政府及其他公務部門的電子政務、公務，無疑是極其重要的途徑。就內容而言，理論上凡屬于公權力運行的所有信息都應在公開之列。從具體可行性而言，按照國家保密法規(guī)定不能公開者除外，都應在公開之列。從我國現(xiàn)實看，尤其應當公開五大方面信息：

 

　　一是公開黨政及其他公務部門的工作職能、負責人員、辦事規(guī)則及流程，便于公眾日常辦事過程中隨時監(jiān)督這些部門和公務人員是否依法、依規(guī)、依程序辦事，是否熱心、耐心、誠心為公眾辦事，是否有超越正當程序、規(guī)則之外的越軌行為發(fā)生。

 

　　二是公開有關重大建設等項目的決策背景、依據(jù)、程序、實施、監(jiān)督等信息，既便利社會公眾及時提供意見和建議，通過各種形式參與決策過程，也便于公眾依據(jù)相關信息對整個決策和實施進行全方位監(jiān)督，有效避免“政績工程”以及重大項目執(zhí)行過程中可能發(fā)生的腐敗，使國家所有投入都得到合理使用，創(chuàng)造最大化的經濟效益和社會效益。

 

　　三是公開政府的財政預、決算信息，各級政府不僅要向同級人民代表大會報告各財年預、決算情況，而且要面向社會公開財政預、決算信息，內容要求清晰、明白、全公開，不能有“埋伏”，技術上要避免術語過于專業(yè)，力爭清楚、通俗，讓人一看便知，一聽便懂，能夠弄清楚來龍去脈，不能讓人看后似懂非懂，似是而非。民主參與的質量取決于參與的廣度與深度，信息公開深入、明白，是公眾深度參與的本質要求。

 

　　四是公開干部選拔、任用標準、過程、要求等重要信息，保證不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利，也確保不唯GDP數(shù)字用人。干部問題事關黨和人民事業(yè)大局，改革開放以來，我國干部選拔、任用逐漸形成了民主選拔制度和程序，包括民意測驗、任前公示、公布舉報電話等，但是選拔過程中公開性遠遠不夠，參與者、知情者仍是少數(shù)，以至于一些地方出現(xiàn)了嚴重的唯GDP數(shù)字用人，甚至于買官賣官現(xiàn)象，敗壞了黨的干部制度，影響了黨的干部隊伍建設。

 

　　五是公開官員收入及財產詳細信息。對此，有人持不同看法，認為官員也是合法公民，也有保護自身財產的合法權利。但是，官員畢竟不是一般的公民，而是受社會公眾委托，手握公權力的“特殊”公民，為防止公權力成為官員獲取不義之財?shù)墓ぞ?，官員收入、財產信息必須向社會公開。這在我國貪污腐敗趨勢嚴峻的現(xiàn)階段，尤其重要而迫切。

 

　　(三)在注重視多種監(jiān)督形式的同時高度重視現(xiàn)代媒體的監(jiān)督優(yōu)勢

 

　　社會監(jiān)督有多種形式，有新聞媒體的輿論監(jiān)督，公民的批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告，網絡監(jiān)督等。每種形式各有特點，綜合運用，有利于建立廣覆蓋的公權力社會監(jiān)督網絡，有效遏制公權力腐敗。但是，隨著電子技術快速發(fā)展，一些現(xiàn)代媒體往往可以綜合傳統(tǒng)平面媒體的優(yōu)點，發(fā)揮出極大的優(yōu)越性。其中，主要有兩個方面：

 

　　一是電視媒體。這是以電視為宣傳載體的信息傳播媒介。與傳統(tǒng)平面媒體相比，電視媒體信息傳播及時，傳播畫面直觀易懂、形象生動，傳播覆蓋面廣、受眾不受文化層次限制，互動性強……觀眾可參與其中，因而在傳達公共政策、引導社會輿論等方面起著舉足輕重的作用。在我國，電視媒體的監(jiān)督作用十分顯著，電視新聞節(jié)目對社會問題的報道，往往能夠引起社會及公權力部門的廣泛關注，不少疑難問題因電視媒體曝光而解決。在這方面，中央電視臺的“焦點訪談”是其突出代表。它對一些社會熱點問題，包括公權力濫用的深度調查、新穎的觀察，直指問題實質的評析及其報道事件的后續(xù)關注等，都在公權力監(jiān)督方面發(fā)揮了特殊作用，不少報道在中央有關領導同志關注和批示下得到解決，還社會以公道?，F(xiàn)階段，我國的電視媒體監(jiān)督還受到許多因素制約，電視新聞媒體人員有按照新聞法自由采訪的權力，但在一些地方卻因為觸犯了公權力機關或公職人物的利益神經，往往受到各種限制，甚至是人身威脅，還有公權力人物公開質問電視媒體到底應該為老百姓說話，還是應該為領導說話。有效發(fā)揮電視媒體的特殊監(jiān)督作用，類似問題必須在加強法制建設的軌道上切實解決。

 

　　二是網絡監(jiān)督。所謂網絡監(jiān)督，就是政府或大眾通過互聯(lián)網對某一件事情的了解、關注、研究，提供信息或介入支持，實現(xiàn)對公權力的監(jiān)督。與傳統(tǒng)媒體監(jiān)督相比，網絡監(jiān)督具有其獨特優(yōu)勢和強烈的時代特征。從BBS、博客，到各新聞網站和門戶網站的相關頻道，再到個人維權網站，甚至是專門輿論監(jiān)督網站的出現(xiàn)，不僅快速、便捷，而且廉價、有效；網絡的海量信息，為紀檢監(jiān)察以及司法部門提供了豐富、直接且不易滅失的反腐敗線索，同時網民參與的普遍性和不受控制，使監(jiān)督無時不在，無處不在，也極大地拓展了社會公眾監(jiān)督的時間和空間?，F(xiàn)階段，網絡監(jiān)督在我國已經受到官方重視。2003年最高人民檢察院開始建立網絡舉報平臺。2005年12月中紀委、監(jiān)察部向社會公布中紀委信訪室、監(jiān)察部舉報中心網址。新華社2009年通過新華網公布了中央和地方網絡舉報方式。黨的十七屆四中全會正式提出健全反腐倡廉網絡和受理機制、網絡信息收集和處置機制。如今，全國已經有10多個省級監(jiān)察機關相繼開通舉報網站。最高檢察院提供數(shù)字顯示：全國網上舉報案件數(shù)量年均達3萬多件，網上舉報已經成為舉報人向檢察機關提供線索的主要途徑。民間反腐網站也開始建立，如“中國輿論監(jiān)督網”、“中國正義反腐網”等。由于我國網絡監(jiān)督尚處于初級階段，還存在不少問題，如有網民在網絡上散布謠言，侵犯他人合法權益，宣泄對社會的不滿情緒等，為保障網絡監(jiān)督在我國社會監(jiān)督中發(fā)揮其特殊作用，有關部門應當更加積極地推動網絡監(jiān)督建設，通過各種引導和規(guī)范對網絡監(jiān)督的形式與內容、權利與保障等作出明確規(guī)定，以便網絡監(jiān)督有章可循，有法可依，為廣大群眾參與反腐敗提供暢通渠道。

 

　　(四)為公眾主動監(jiān)督提供堅實的制度保障

 

　　對此，在堅持依法治國方略前提下，特別需要加強三個方面的法律法規(guī)建設：

 

　　一是加強黨和國家信息公開法律法規(guī)建設，切實保證公務信息公開。應當看到的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”，國務院已于2007年1月頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，并于2008年5月1日起施行。《條例》的付諸實施，為公眾監(jiān)督政府提供了重要條件，但從具體實施情況看，還存在不少問題，如有關什么信息確屬保密信息不能公開，什么信息能夠在一定范圍內公開等，都還需要進一步明確規(guī)定，以避免政府及其公職人員以保密為名，拒絕向公眾提供，逃避監(jiān)督。還有，公眾依法向有關政府機關申請公開信息，政府機關以種種理由搪塞或拒絕公開的，公民向有關執(zhí)法單位舉報后，情況屬實者，當事人怎樣才能受到實實在在的處罰等，同樣需要進一步研究、建設和完善。再者，黨委、群眾、事業(yè)團體等公務部門事關公眾利益和廉政建設的有關信息，如何有序地對社會公開或在一定范圍內公開，也應當通過相應法律法規(guī)的建設、完善來落實。

 

　　二是加強公眾監(jiān)督合法權益保護的法律法規(guī)建設，消除公眾監(jiān)督的后顧之憂，使其敢于監(jiān)督。公眾是公權力的所有者，但是公民個人，面對公權力總是處于弱勢地位。監(jiān)督者總有可能受到公權力使用者的威脅、打擊或報復。為有效保護公民的合法監(jiān)督權，國外已經有了專門立法，如英國早在1892年就頒布了《證人保護法》、美國1984年制定出臺《證人安全改革法案》，香港、臺灣地區(qū)也都制定有相關法律。我國現(xiàn)行有關法律，雖然有關于公民合法權益，特別是保護舉報人合法權益的零散規(guī)定，但是仍然沒有專門法律出臺，尚不能為公眾監(jiān)督公權力提供有效保護。適應我國加強社會監(jiān)督、有效遏制公權力腐敗的需要，這方面的法律建設亟須加強。

 

　　三是加強激勵公眾監(jiān)督的法律法規(guī)建設，及時褒獎公眾監(jiān)督行為，使其主動監(jiān)督。公眾監(jiān)督公權力腐敗面臨種種風險，調動公眾監(jiān)督反腐積極性，不能僅僅訴諸他們對社會的責任與良心，或者僅僅訴諸他們對公權力腐敗的不滿或義憤，而應當對其反腐行為予以充分的肯定和褒獎，其中，精神層面要大力宣傳和報道，對于反腐突出貢獻者，尤其應當給予高規(guī)格表彰，授予高規(guī)格榮譽稱號，以此不斷提升社會正義感，培養(yǎng)充滿正義感的社會文化。在此基礎上，還應根據(jù)反腐者的實際貢獻給予物質獎勵，特別是對于因反腐遭到惡勢力報復、受到重大傷害的，國家尤其應有物質補償措施，以解除其后顧之憂，絕不能讓人反腐一陣子，痛苦一輩子；委曲幾個人，冰冷眾人心。鄧小平曾言，不重視物質利益，對少數(shù)先進分子可以，對廣大群眾不行，一段時間可以，長期不行。[10]這個重要思想對激勵社會公眾積極反腐一樣適用。

 

 

　　[1][5][7]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].光明日報，2013-11-16.

 

　　[2][3]馬克思恩格斯選集，第4卷[M].北京：人民出版社，1995.170；701-702.

 

　　[4]呂艷濱.公權力必須在陽光下運行[N].中國教育報，2013-04-05.

 

　　[6]吳海紅.反腐倡廉建設中的社會監(jiān)督機制研究[J].中共福建省委黨校學報，2012，(12).

 

　　[8]江必新.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].光明日報，2013-11-15：(1)

 

　　[9][10]鄧小平文選，第2卷[M].北京：人民出版社，1994.146.