近日，國務(wù)院46個部門定職能、定機構(gòu)、定編制的“三定”規(guī)定已經(jīng)全部發(fā)布實施。一場中央政府大部制機構(gòu)改革的布局，漸次呈現(xiàn)。
從執(zhí)政黨的十七大明確提出要加快行政管理體制改革，抓緊制定行政管理體制改革總體方案，到十七屆二中全會審議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和國務(wù)院機構(gòu)改革方案草案，2008年3月份十一屆全國人大一次會議高票通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，再到6月25日國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，即所謂“三定規(guī)定 ”，一直到現(xiàn)在國務(wù)院46個部門全部發(fā)布實施“三定規(guī)定”，中國行政體制改革的脈絡(luò)也漸漸清晰。
高層的決心
這是中國改革開放以來進行的第六次大的機構(gòu)改革，不同的是，以前的機構(gòu)改革都源于國務(wù)院出臺的“三定方案”，而這次出臺的則是“三定規(guī)定”。“三定方案”只是一個內(nèi)部的工作規(guī)范，是規(guī)劃，強制性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而“三定規(guī)定”實質(zhì)上是有法律效力的規(guī)范性文件，對比而言，規(guī)定更具有正式性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，更能體現(xiàn)剛性，程序上相當(dāng)于部門規(guī)章的出臺。
有專家進一步提出，適時制定一部《國務(wù)院組織法實施細(xì)則》，在每一次的機構(gòu)改革完畢后，將“三定”調(diào)整的內(nèi)容變成法律法規(guī)，以保持機構(gòu)改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機構(gòu)數(shù)量、編制數(shù)量、部門職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣，中國的機構(gòu)改革終將走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。
這次中央機構(gòu)改革力度非常大，既有大量職能被剝離出去，又有一些職能和部門得到增加或強化。各部門的微觀管理和事務(wù)性管理被拿掉很多。最明顯的是，從國家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。工商總局公布的“三定”規(guī)定也取消了相關(guān)評比表彰的事項，明確規(guī)定“不再直接辦理與企業(yè)、個體工商戶有關(guān)的評比達(dá)標(biāo)活動和廣告專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價工作”。早就廣為詬病的國家發(fā)改委的部分職權(quán)，進行了下放，強化了其宏觀層面的管理。
根據(jù)社會發(fā)展需要，新設(shè)立了一些司，比如環(huán)保部設(shè)立環(huán)境監(jiān)測司、總量司，人力資源和社會保障部的農(nóng)民工工作司，國家發(fā)改委增設(shè)東北振興司、西部開發(fā)司、應(yīng)對氣候變化司、資源節(jié)約和環(huán)境保護司，商務(wù)部增設(shè)市場秩序司、反壟斷局，國家計生委增設(shè)流動人口服務(wù)管理司，中國人民銀行增設(shè)匯率司。46個部門發(fā)布實施的“三定規(guī)定”體現(xiàn)出的三個傾斜是：向民生傾斜，向宏觀調(diào)控傾斜，向長遠(yuǎn)戰(zhàn)略傾斜。這次“三定”沒有增加行政編制。
這次行政體制改革被一些專家認(rèn)為是建立“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政意義上的限權(quán)政體”，是中國社會30年變革的一次重大突破，它若運作成功可以作為一個杠桿來撬動政治體制改革的全面深化。2008年是推進中國行政體制改革關(guān)鍵的一年。從事實來看，這次的行政體制改革正在有條不紊地進行。中央機構(gòu)改革的強力推進，彰顯了高層推動政治體制改革的決心。
“三定規(guī)定”直指部委利益
中央機構(gòu)改革，主要的一點就是限制部門行政權(quán)力，界定部委權(quán)力界限。從46個國務(wù)院部門公布的結(jié)果看，“三定規(guī)定”的核心就是對職權(quán)的劃分，這也是這次機構(gòu)改革所要達(dá)到的基本目的。
利益部門化早已到達(dá)部委一層，目前中國依然存在大量由行政權(quán)力推動的不合理的審批、認(rèn)證等行為，成為部門謀利的工具。按照“三定規(guī)定”的要求，此次中央機構(gòu)改革，重點突出了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則。把政府不該管的事項交出去、把可以由地方承擔(dān)的事務(wù)交給地方、把一些具體事務(wù)交給事業(yè)單位或中介組織。
綜觀46個部門的“三定規(guī)定”，大部分都明確提出，取消已由國務(wù)院公布取消的行政審批事項，不再直接辦理與企業(yè)有關(guān)的評比、評選、評定活動，并將部分職能下放給地方政府、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會和中介組織等。如環(huán)保部將水污染物排放許可證審批和發(fā)放職責(zé)交給地方環(huán)境保護行政主管部門，將環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證職責(zé)交給事業(yè)單位；人力資源和社會保障部將國際職員服務(wù)性工作交給事業(yè)單位，將技工學(xué)校評估認(rèn)定工作交給社會中介組織；衛(wèi)生部將衛(wèi)生行業(yè)科技成果鑒定工作交給市場中介組織；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將涉及城市管理的市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、市容、環(huán)衛(wèi)等具體管理職責(zé)交給城市政府等等。
國家發(fā)展改革委員會在近幾年改革中成為質(zhì)疑的焦點，隨著其權(quán)力的加強，甚至有人認(rèn)為中國改革在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了倒退，比如價格管制。這次，發(fā)改委可能是所有部委中變動最大的，審批職能和微觀管理職能等大部分都調(diào)整出去了。發(fā)改委的“三定規(guī)定”明確，要及時修訂調(diào)減投資核準(zhǔn)目錄，大幅度提高國家核準(zhǔn)項目的規(guī)模(限額)標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，下放投資審核權(quán)限；國家規(guī)劃內(nèi)和年度計劃規(guī)模內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項目，除少數(shù)需報國務(wù)院審批、核準(zhǔn)或由國家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)外，區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準(zhǔn)，或由企業(yè)自主決策；中央政府補助地方的點多、面廣、量大、單項資金少的項目，改為發(fā)改委會同行業(yè)管理部門確定投資目標(biāo)、原則和標(biāo)準(zhǔn)等并加強監(jiān)督檢查，具體項目由地方政府負(fù)責(zé)安排。在減少微觀干預(yù)的同時，發(fā)改委相應(yīng)加強了抓好宏觀調(diào)控和提升管理效率方面的職責(zé)如維護國家經(jīng)濟安全、協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟運行中的重大問題、做好價格總水平調(diào)控、統(tǒng)籌綜合性經(jīng)濟體制改革等。
專家認(rèn)為，這次的“三定規(guī)定”一定程度上體現(xiàn)了政府部門執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則。
權(quán)力交叉與權(quán)責(zé)脫節(jié)
國家行政學(xué)院教授汪玉凱指出：“部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順，是多年來政府運行中存在的突出矛盾和問題。”在過去，不論是宏觀調(diào)控，還是專項行動，動輒數(shù)個部門“聯(lián)合下文”、“聯(lián)合行動”。一些法律法規(guī)的制定和出臺，也往往有數(shù)個部門意見相左、爭執(zhí)不下。看上去各部門積極性都甚高，而實際上是各謀利益，出了問題卻互相推諉，沒有部門負(fù)責(zé)。宏觀調(diào)控多方失利，《反壟斷法》等一些法律的出臺總不能達(dá)到最優(yōu)設(shè)置，往往都是因為部門職責(zé)不清。多年來，職責(zé)交叉問題影響了政府協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和行政效能。
部委之間理清了交叉職能，明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，是此次新“三定規(guī)定”的一大亮點。從內(nèi)容上講，“三定規(guī)定”規(guī)范了各部門的職權(quán)和職責(zé)，對部門的職能進行重新界定，避免一個部門的職能和其他部門發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，職責(zé)不清。不能一個部門只有權(quán)力，而不承擔(dān)責(zé)任，以前常常出現(xiàn)的發(fā)生問題難以確定責(zé)任部門的現(xiàn)象會得到解決，理論上，部門之間的利益博弈也會極大減弱。
比如食品安全監(jiān)管問題，原來若干個部委的職能都有涉及，“三定規(guī)定”發(fā)布后，則從“田間”到“餐桌”，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等不同部門分別“把守”在食品生產(chǎn)、流通、消費等不同環(huán)節(jié)。
這次“三定”的一個突出原則，就是堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)。比如，在境外就業(yè)管理方面，明確將原勞動保障部的相關(guān)職責(zé)劃入商務(wù)部，由商務(wù)部負(fù)責(zé)牽頭外派勞務(wù)和境外就業(yè)人員的權(quán)益保護工作。在高校畢業(yè)就業(yè)管理方面，明確教育部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作，人力資源社會保障部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)衛(wèi)生部的“三定”規(guī)定，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故，衛(wèi)生部相當(dāng)于是食品安全的牽頭人。因此，這次三鹿奶粉事件的解決由衛(wèi)生部牽頭協(xié)調(diào)，不再像以前出現(xiàn)食品安全問題的時候數(shù)個部門分頭出面。
以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。這次則側(cè)重通過職能整合，理順關(guān)系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開。這個目標(biāo)在以往的機構(gòu)改革中是沒有的。
缺少監(jiān)督的改革？
“這次機構(gòu)改革能不能整體成功，現(xiàn)在還不好說，現(xiàn)在只是在紙面上。要等‘三定’實施以后看效果。”汪玉凱認(rèn)為，中國一些很好的政策往往都在實際實施中走了樣，如何確保各部門的“三定規(guī)定”能在實踐中不變形是個難題。
“三定規(guī)定”雖然詳細(xì)而清楚地規(guī)定了國務(wù)院各部門的權(quán)責(zé)，但任何堪稱完美的法規(guī)實施中都會有漏洞。比如這次明確了電影、音像制品、動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲各自的管理部門。立即便有人質(zhì)疑，如果以后拍動漫電影屬哪個部門管？
因為社會不斷變化，立法也在與時俱進。因此，各部門的權(quán)力也處在不斷變動之中。比如在8月1日反壟斷法實施之前，因為沒有這樣的職權(quán)，國務(wù)院的部門設(shè)置上也就沒有這一項。但隨之，就要設(shè)立反壟斷委員會，然后再細(xì)化到商務(wù)部和工商總局等等。而隨著中國改革進程的推進，立法將繼續(xù)密集，行政體制改革依然不能畢其功于斯役。如何使龐大的政府機構(gòu)根據(jù)時代發(fā)展適時調(diào)整，也是個難題。
近年，社會發(fā)展出現(xiàn)一個怪現(xiàn)象，那就是宏觀的體制改革的推進和微觀的社會發(fā)展似乎割裂開來。因為政令不暢，上層的法律法規(guī)日益完善，而在一些地方和行業(yè)，法律法規(guī)形同虛設(shè)，帶來的各種社會問題和社會矛盾正在激化。
各個部委機構(gòu)的“三定”方案起草出臺后，國務(wù)院的網(wǎng)站都及時對外公布，也公開接受各類媒體的采訪和報道，這樣有利于社會公眾對方案的監(jiān)督。但各部委的制定過程并不透明，沒有像制定法律法規(guī)對外征求意見那樣，將“三定”方案的制定過程，也緊密地和民意相融合。而在以后“三定規(guī)定”的實踐中，部委行政透明和社會公眾的監(jiān)督將變得更為重要。盡管這次“三定規(guī)定”的發(fā)布明確了職責(zé)部門，很大程度上使問責(zé)變得更容易，但如果缺少監(jiān)督和民意的上達(dá)渠道，問責(zé)也終會流于形式。和高層的強力推進一樣，公眾的監(jiān)督是體制改革的另一種動力，而這種力量似乎還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠強大。
客觀而言，今天的中國，除中央與地方、大型國企之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系外，已形成了很多龐大的利益團體，這次的中央機構(gòu)改革，必將對眾多利益集團產(chǎn)生震動。如果不能以這次行政體制改變?yōu)榍腥朦c全面推進政治體制改革，行政體制改革恐無法單軍突進。如果能繼續(xù)穩(wěn)步按十七屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》的改革藍(lán)圖推行行政體制改革，將促使中央機構(gòu)的權(quán)力運行方式和格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。
