2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（中辦發(fā)〔2015〕21號）（以下簡稱“兩辦文件”），提出“通過建立權力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政”的目標。

 

　　做好權力清單制度建設工作，實現(xiàn)上述目標，有利于保障“互聯(lián)網(wǎng)+”行動寬松包容環(huán)境的營造。第一，政府部門通過權力清單制度，明確權力邊界，弄清哪些事項該管，哪些事項不該管；并在此基礎上進一步取消和下放審批權限、放松準入、簡政放權。第二，政府部門通過權力清單制度，公布職權運行流程，完善職權運轉(zhuǎn)機制，便利市場各類主體高效辦事。第三，政府部門通過權力清單制度，實現(xiàn)政府、社會各方面對職權的有效監(jiān)督，強化權力運行制約，規(guī)范職權行使行為，防止政府部門亂作為，加強違法追究，有利于維護市場主體的合法權益。

 

 

　　建立權力清單制度是依法行政的應有之義。依法行政的基本要求之一是要做到合法行政。合法行政最關鍵的就是職權法定，即“法無授權不可為”，行政主體的職權應當依法取得，來源合法，越權無效。十八屆四中全會決定強調(diào)“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”。因此，制定權力清單，堅持職權法定原則，就要堅持按法律法規(guī)梳理職權，保障行政主體嚴格按照權力清單行使權力，即按照法律法規(guī)規(guī)定范圍的職權行使權力，做到合法行政，防止行政主體越權、法外干預市場主體。

 

　　一是在權力清單之內(nèi)行使權力，清單之外無職權。行政機關應在權力清單范圍內(nèi)行使職權。在對市場主體進行的監(jiān)管方面，就是要做到明確職權界限，嚴格按照權力清單行使監(jiān)管職權，清單有規(guī)定的才可為，清單無規(guī)定的不可為，不得超越清單范圍、不得在清單之外行使權力。對于互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的許多新興領域，也應按照法律規(guī)定、權力清單納入的職權事項實施監(jiān)管。

 

　　二是加快轉(zhuǎn)變職能，清單之內(nèi)事項減少干預，規(guī)范和改進職權行為。一方面，按照進一步處理好政府和市場關系，發(fā)揮市場在資源配置中決定作用的市場經(jīng)濟一般規(guī)律要求，對于依靠市場本身調(diào)節(jié)能夠完成的事項，行政機關也盡量不予過多干預。在深化行政體制改革，加快簡政放權的形勢下，行政機關應通過不斷調(diào)整權力清單已有的權限規(guī)定，取消或下放那些可由市場機制調(diào)整的管理事項相關的職權，減少不必要的干涉。另一方面，對于權力清單已經(jīng)規(guī)定的事項，根據(jù)“兩辦文件”要求，“要把有利于服務人民、有利于群眾辦事作為推行權力清單制度基本出發(fā)點”，“把與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動關系緊密、審批權力集中的部門作為重點，把與群眾生活密切相關的職權事項放在優(yōu)先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領域社會反映強烈的突出問題”。因此，在互聯(lián)網(wǎng)與其他行業(yè)融合領域，對市場主體有重要影響的職權事項，如行政許可、行政處罰、行政檢查等，政府部門要加強規(guī)范其職權行為，改進其職權工作，公布職權運行流程圖，方便市場主體辦事，解決好職權行使過程中市場主體反映的突出問題，處理好市場主體與行政機關的關系，創(chuàng)造高效便民的執(zhí)法環(huán)境。

 

　　三是清單之外需監(jiān)管的事項，應通過立法明確。對于互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展帶來的新情況新問題，急需政府有關部門加強管理，但法律法規(guī)尚未規(guī)定、尚未納入權力清單的事項，應首先提請有關部門制定法律，加快立法工作?！兑庖姟诽貏e強調(diào)，針對互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的新特點，加快“互聯(lián)網(wǎng)+”相關立法工作，研究調(diào)整完善不適應“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和管理的現(xiàn)行法規(guī)及政策規(guī)定。落實加強網(wǎng)絡信息保護和信息公開有關規(guī)定，加快推動制定網(wǎng)絡安全、電子商務、個人信息保護、互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理等法律法規(guī)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和管理有關法律制度確立完善后，方可依據(jù)這些法律確立的職權調(diào)整權力清單，納入職權范圍。

 

 

　　在地方政府方面，“兩辦文件”要求省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業(yè)單位權力清單的公布工作。垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構的權力清單公布，要與當?shù)卣ぷ鞑块T權力清單公布相銜接。截至2015年7月1日，在省級政府層面，已有19個省級政府不同程度公布了政府工作部門的權力清單，其中，部分省級政府在“兩辦文件”發(fā)布之前，根據(jù)十八屆三中、四中全會等要求，就已經(jīng)制定并公布了權力清單，如浙江、吉林、安徽、江蘇、廣東、貴州、山東、福建、河北、湖南等；部分省級政府公布權力清單的同時還公布了責任清單，如安徽、江蘇、山東、河北、湖南、海南、甘肅、青海、廣西、云南等；部分省級政府公布的權力清單涵蓋省、市、縣三級政府部門，比較全面，力度較大，如浙江、四川等；部分省級政府公布的權力清單還只是其分批次公布中的一部分，如廣東、湖南、廣西、云南等。此外，部分省級政府雖未公布完整的權力清單，但陸續(xù)公布作為權力清單中重要組成部分的行政許可職權的清單，如湖北、北京、天津、陜西、新疆等。

 

　　接下來，根據(jù)“兩辦文件”要求，已經(jīng)制定公布權力清單的地方，要不斷深化和完善，特別是考慮如何放寬市場準入，加強事中事后監(jiān)管；要進一步建立健全權力清單動態(tài)管理機制，調(diào)整不適于互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合發(fā)展的新特點要求的法律法規(guī)；要強化權力監(jiān)督和問責，權力清單公布后，行政主體應嚴格按照權力清單行使職權，切實維護權力清單的嚴肅性、規(guī)范性和權威性。而對尚未推行的地方，要學習借鑒其他地方經(jīng)驗，抓緊做好相關工作。

 

　　在國務院部門方面，目前權力清單制度的建設工作主要是公布了行政許可事項的清單，截至2015年4月，國務院60個部門已經(jīng)全部公布了行政審批事項清單。1根據(jù)2015年5月15日《國務院關于印發(fā)2015年推進簡政放權放管結合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》（國發(fā)〔2015〕29號）要求，到今年11月底，國務院審改辦將牽頭完成研究建立國務院部門權力清單和責任清單制度，開展編制權力清單和責任清單的試點工作。

 

 

　　今年3月政府工作報告提出“公布省級政府權力清單、責任清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為”。制定責任清單，最主要目的在于通過責任清單，明確責任主體，健全問責機制，促進行政主體積極主動履行職責，避免不作為。對關系人民生產(chǎn)生活、社會發(fā)展穩(wěn)定的事務，行政主體要勇于負責、敢于擔當，切實履行職責。

 

　　目前有關責任清單如何制定，具體應包含哪些內(nèi)容尚無統(tǒng)一的做法。“兩辦文件”有關責任清單的制定要求也較為原則簡單，各地方政府對責任清單的編制也尚處于探索階段。根據(jù)數(shù)量有限的省級政府公布的責任清單的情況，目前地方探索的責任清單大多包含“事中事后監(jiān)管制度”和“公共服務事項”，如江蘇、湖南、海南、廣西等。將事中事后監(jiān)管制度納入責任清單，主要按照簡政放權的要求，改善和加強政府管理，完善主要監(jiān)管制度，創(chuàng)新行政管理方式，增強治理能力，落實日常監(jiān)管、抽查、查處等方面具體管理措施，反映了推進行政體制改革、減少事前準入，加強事中事后監(jiān)管的要求；將“公共服務事項”納入責任清單，梳理政府部門以促進社會發(fā)展為目的、直接為行政相對人行使各項權利創(chuàng)造和提供必要條件所開展的具體服務事項，以方便群眾辦事，接受社會監(jiān)督，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型政府的目標。

 

　　因此，在“互聯(lián)網(wǎng)+”與其他行業(yè)深度融合領域，營造寬松包容的環(huán)境，需要通過探索建立責任清單制度，強化責任、服務意識，落實依法行政高效便民、權責統(tǒng)一的要求。對于有利于市場主體的職責事項，對于責任清單規(guī)定的服務市場主體事項，行政機關應當不折不扣加以落實，服務到位；對于關系市場健康發(fā)展的監(jiān)管事項，行政機關應當積極履行職責，加強監(jiān)督檢查，創(chuàng)新事中事后監(jiān)管措施。在“互聯(lián)網(wǎng)+”相關領域，將《意見》規(guī)定的“破除行業(yè)壁壘，推動各行業(yè)、各領域在技術、標準、監(jiān)管等方面充分對接，最大限度減少事前準入限制，加強事中事后監(jiān)管”的事項納入責任清單；推進政府和公共信息資源開放共享，做好公共服務事項。

 

　　綜上，推進權力清單制度建設，理清政府權力邊界，減少政府部門對互聯(lián)網(wǎng)與行業(yè)融合新興市場的過多干預，防止法外干涉，制定責任清單，積極落實政府服務相關職責，建立事中事后監(jiān)管手段，有利于營造寬松包容環(huán)境，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”相關領域自由、充分、健康、持續(xù)發(fā)展。

       （作者簡介：姚財福 中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所法律研究部工程師）