治理理論的崛起與信息技術(shù)日益普及發(fā)展的結(jié)合，使電子治理逐漸成為一個(gè)全球性趨勢(shì)和時(shí)代的共識(shí)，但在此過(guò)程中其發(fā)展邏輯卻沒(méi)有得到合理的解釋與證明，這也構(gòu)成了研究和實(shí)踐進(jìn)一步深化的潛在障礙。首先從電子治理的理論邏輯入手，在電子治理與治理、電子政府、電子民主、電子社會(huì)的關(guān)系之中，分析了電子治理的理論來(lái)源、價(jià)值取向和概念特點(diǎn)，隨后從公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的歷史發(fā)展中，探討了電子治理的演進(jìn)邏輯，指出其發(fā)展是公共部門(mén)信息技術(shù)應(yīng)用持續(xù)深化和公共治理發(fā)展融合互動(dòng)的結(jié)果。最后，基于對(duì)電子治理的實(shí)踐特點(diǎn)和挑戰(zhàn)的分析，探討了其發(fā)展的趨勢(shì)和走向，包括關(guān)注重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變、實(shí)施路徑的選擇，以及自身所面臨的治理問(wèn)題等。

 

 

　　電子治理；政府治理；信息技術(shù)；信息政府；電子社會(huì)；虛擬社會(huì)治理

 

　　信息技術(shù)環(huán)境的演進(jìn)與發(fā)展，以及公共管理從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變，共同推動(dòng)了公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的理念、修辭和形態(tài)的變革。云政府、智慧政府、移動(dòng)政府、政府2.0、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”、電子治理等一系列新概念的出現(xiàn)預(yù)示了信息技術(shù)對(duì)于公共管理意義的進(jìn)一步凸顯，也推動(dòng)了公共事務(wù)信息技術(shù)的理論與實(shí)踐的繁榮。在這些概念之中，電子治理具有特殊的意義，這一方面是因?yàn)殡娮又卫磉B接了“電子”與“治理”的兩個(gè)領(lǐng)域，另一方面也是由于在一個(gè)日益多元、開(kāi)放和共享，提倡“合作治理”的時(shí)代，電子治理已經(jīng)成為融通信息技術(shù)應(yīng)用的各個(gè)領(lǐng)域，促進(jìn)公共問(wèn)題有效治理的基本途徑。在這樣的背景下，電子治理研究已經(jīng)不能再限于一般性地談?wù)摳拍詈吞攸c(diǎn)，而重要的是對(duì)其理論和發(fā)展邏輯進(jìn)行解讀和建構(gòu)，為更好地理解電子治理的理論特點(diǎn)、演進(jìn)邏輯和發(fā)展趨勢(shì)，提供歷史性、前瞻性和預(yù)測(cè)性的解釋與證明，從而推動(dòng)政府、社會(huì)和公民對(duì)電子治理的持續(xù)關(guān)注，促進(jìn)電子治理實(shí)踐的良性發(fā)展。

 

 

　　電子治理是基于電子政府、電子民主、電子社會(huì)發(fā)展的一種治理形態(tài)或治理階段，是傳統(tǒng)治理的階段性躍升狀態(tài)。電子治理不僅提出了有關(guān)公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用和公共治理領(lǐng)域具有創(chuàng)新意義的理念和觀(guān)點(diǎn)，發(fā)展了信息技術(shù)在改進(jìn)政府治理、增進(jìn)公共利益、推進(jìn)社會(huì)共治中的新境界，而且在理論建構(gòu)上具有一個(gè)完整的邏輯體系，形成了一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)而包容的理論分析框架。

 

　?。ㄒ唬╇娮又卫淼睦碚搧?lái)源

 

　　電子治理反映了互聯(lián)網(wǎng)興起以后，公共領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用所取得的矚目成就，也反映出治理理論引起的公共管理模式在更大范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)變。電子治理的基本理論來(lái)源是治理理論和電子政府、電子民主、電子社會(huì)。

 

　　現(xiàn)代意義上的“治理”起源于西方，1989年世界銀行在《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)發(fā)展》中首次提出“治理危機(jī)”（crisis ingovernance）一詞。此后，隨著公共管理改革的發(fā)展，以公眾為中心成為政府行政改革的邏輯起點(diǎn)，治理成為學(xué)術(shù)界熱烈討論并深入研究的主題，合作與協(xié)商、互動(dòng)與回應(yīng)、多中心與相互依存、動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等構(gòu)成治理的主要特征。治理最初是在公共管理的范疇之內(nèi)，主要指公共治理。但隨著這一概念運(yùn)用的進(jìn)一步擴(kuò)展，諸多與“治理”關(guān)聯(lián)的詞匯相繼誕生，如IT治理、網(wǎng)絡(luò)治理、全球治理、政府治理、社會(huì)治理，到今天，更廣泛的管理學(xué)意義上的治理被理解為“關(guān)于動(dòng)員各方力量和資源，共同管好組織群體行為的學(xué)問(wèn)和實(shí)踐”[3]，已經(jīng)是一個(gè)基于問(wèn)題解決的通用框架和標(biāo)準(zhǔn)。由于電子治理的理論基礎(chǔ)仍然是公共管理理論，因此對(duì)于電子治理，首要體現(xiàn)的是公共治理的價(jià)值要求，其次才是管理學(xué)意義上的治理框架和標(biāo)準(zhǔn)，這些內(nèi)容包括：多中心的共治、治理主體多元化和平等性、關(guān)注社會(huì)力量的發(fā)揮、重視利益的調(diào)和、采用合作與協(xié)商的方式，等等。

 

　　電子政府、電子民主和電子社會(huì)都是有關(guān)信息技術(shù)對(duì)人類(lèi)公共生活影響的理論與實(shí)踐，反映了人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入信息社會(huì)以后生活方式發(fā)生的趨勢(shì)性變化。在概念相關(guān)度上，電子政府與電子治理的關(guān)聯(lián)最為緊密，電子治理的產(chǎn)生與發(fā)展，最初就是與電子政府聯(lián)系在一起的，即使在電子治理成為一個(gè)規(guī)范性的概念之后，兩者面臨的很多問(wèn)題都是重疊的，一些基本問(wèn)題的解決實(shí)際上是互為因果的。因此，電子政府是電子治理最重要的理論來(lái)源。電子民主關(guān)注的是政治生活領(lǐng)域，尤其追求于直接民主和普遍的政治參與實(shí)現(xiàn)的可能。對(duì)于民主和參與的強(qiáng)調(diào)是電子治理區(qū)別于電子政府的一個(gè)重要特征。通過(guò)電子民主，可以將政府、企業(yè)、社會(huì)和公民聯(lián)結(jié)起來(lái)，而這正是電子治理的重要理念和價(jià)值所在。電子社會(huì)是一個(gè)幾乎同電子政府同時(shí)產(chǎn)生的概念，而近年來(lái)日益引起關(guān)注的智慧城市也主要屬于電子社會(huì)的范疇。電子社會(huì)關(guān)注的是與公眾日常生活相關(guān)的社會(huì)事務(wù)，致力于促進(jìn)民眾優(yōu)質(zhì)生活和實(shí)現(xiàn)民眾治理的自主，因此，電子社會(huì)擴(kuò)展了電子治理的應(yīng)用領(lǐng)域，也增進(jìn)了電子治理與公民生活的連接與互動(dòng)。

 

　　治理、電子政府、電子民主和電子社會(huì)都從各自的角度提供了電子治理重要的理論來(lái)源，這使電子治理成為一個(gè)極具包容性的概念，具備了豐富的理論內(nèi)涵，成為公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的一個(gè)重要的話(huà)語(yǔ)體系。

 

　?。ǘ╇娮又卫淼膬r(jià)值取向

 

　　電子治理的理論來(lái)源的廣泛性，決定了其價(jià)值構(gòu)成的多樣性和復(fù)雜性。治理、電子政府、電子民主和電子社會(huì)都從不同角度提供了電子治理的價(jià)值來(lái)源，影響了電子治理的價(jià)值選擇。

 

　　治理理論對(duì)于電子治理的影響，最初是通過(guò)IT治理和電子政務(wù)治理的概念。IT治理認(rèn)為，信息技術(shù)作為組織的重要資源，治理是促進(jìn)其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。電子政務(wù)治理是IT治理概念和理念在政府組織的具體化，是關(guān)于電子政務(wù)的決策制度安排的研究?？梢?jiàn)，治理對(duì)電子治理，最初提供的是內(nèi)向的、管理主義的價(jià)值。但隨著治理越來(lái)越廣泛的應(yīng)用，治理的公共價(jià)值，如“民主協(xié)商”和“合作共治”，對(duì)電子治理的影響逐漸凸顯，不僅使電子治理的價(jià)值從管理績(jī)效轉(zhuǎn)向更廣泛的公共問(wèn)題的有效解決和促進(jìn)公眾的優(yōu)質(zhì)生活，也使電子治理本身成為治理的一個(gè)領(lǐng)域或形態(tài)。

 

　　電子政府、電子民主和電子社會(huì)盡管關(guān)注的領(lǐng)域不同，但在價(jià)值選擇上卻有著明顯的共通之處。電子政府、電子民主和電子社會(huì)在話(huà)語(yǔ)表述上都有著“電子”的限定。信息技術(shù)不僅具有技術(shù)性的特征，還具有與生俱來(lái)的政治性、管理性特征，如網(wǎng)絡(luò)化、去中心化、參與、社團(tuán)、后工業(yè)化，不是在絕對(duì)意義上，而是強(qiáng)加在人們?nèi)粘Ｉ钪械南拗?，能夠塑造人們的行為。信息技術(shù)的這些價(jià)值與它所面向的具體領(lǐng)域，無(wú)論是政府、政治或是社會(huì)所在的價(jià)值的結(jié)合，共同構(gòu)成了電子治理的價(jià)值取向的重要來(lái)源。

 

　　電子治理的價(jià)值內(nèi)涵是治理與電子政府、電子民主、電子社會(huì)的結(jié)合，具有多元性、復(fù)雜性的特征，但又有潛在語(yǔ)義模糊的危險(xiǎn)。一方面，與治理相比，電子治理并不是一個(gè)普遍性的概念或理念，它具有自己獨(dú)特的應(yīng)用領(lǐng)域；另一方面，與電子政府面向政府、電子民主專(zhuān)注于政治競(jìng)選和社區(qū)、電子社會(huì)關(guān)注于民眾生活相比，電子治理缺少明確的可被觀(guān)察和把握的治理主體和領(lǐng)域。因此，在電子治理復(fù)雜的價(jià)值內(nèi)容中，有必要對(duì)其優(yōu)先級(jí)做出選擇。我們主要將電子治理定義為治理的一種形態(tài)，而非信息技術(shù)應(yīng)用的形式，在這一意義上，“電子”要服從于“治理”，電子治理的基本價(jià)值是實(shí)現(xiàn)良善的治理，實(shí)現(xiàn)“以公民為中心”、增進(jìn)公共利益的核心價(jià)值。其次，電子治理也要體現(xiàn)信息技術(shù)在效率、組織結(jié)構(gòu)、治理形式等方面的獨(dú)特價(jià)值。與治理相比，電子治理更強(qiáng)調(diào)技術(shù)價(jià)值的先導(dǎo)性。最后，電子治理要?jiǎng)?chuàng)造對(duì)電子政府、電子民主、電子社會(huì)等信息技術(shù)應(yīng)用的各個(gè)領(lǐng)域的整合價(jià)值。電子治理理論的提出不是在原有信息技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域之外又創(chuàng)造出另外一個(gè)事物或領(lǐng)域，也不是與電子政府理論的割裂，而是建立在電子政府、電子民主、電子社會(huì)基礎(chǔ)之上的，理應(yīng)推動(dòng)這些領(lǐng)域的發(fā)展和融合。

 

　　（三）電子治理的概念特點(diǎn)

 

　　電子治理具有如下三個(gè)方面的重要特點(diǎn)：

 

　　首先，電子治理革新公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的理念和策略。在人類(lèi)歷史上，重大的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新往往有著深遠(yuǎn)的社會(huì)和道德影響。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)自產(chǎn)生以來(lái)，就同人類(lèi)的社會(huì)生活產(chǎn)生深刻的互動(dòng)。隨著“共同創(chuàng)造”和“合作治理”的新模式正成為21世紀(jì)的治理新模式，開(kāi)始取代“政府知道什么對(duì)你最好”的傳統(tǒng)模式，信息技術(shù)成為推動(dòng)這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。電子治理通過(guò)將治理的理念、方法和模式引入公共事務(wù)信息技術(shù)的應(yīng)用之中，強(qiáng)調(diào)了信息技術(shù)在推動(dòng)“共治”中的基礎(chǔ)性作用，使公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用繼續(xù)保持活力，并使其范圍和內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)展。

 

　　其次，電子治理創(chuàng)新公共治理的模式和形態(tài)。公共治理凸顯“公共”的價(jià)值，可以包括國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理等多個(gè)層次，或者參與式治理、合作式治理、網(wǎng)絡(luò)治理、可持續(xù)治理等多種類(lèi)型和形式。由于互聯(lián)網(wǎng)的泛在性特征——時(shí)間泛在、空間泛在和主體泛在，以及信息技術(shù)日益成為人們生活泛在、普遍、無(wú)時(shí)不在的連接方式，無(wú)論哪一種治理都離不開(kāi)信息技術(shù)的深度嵌入。電子治理是“一種更多地與政治權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的組織和利用方式相關(guān)聯(lián)的社會(huì)—政治組織及其活動(dòng)的方式”，它與公共治理的其他類(lèi)型或形態(tài)之間具有自洽性的特征?；谛畔⒓夹g(shù)的泛在性，電子治理可以與公共治理的其他領(lǐng)域和類(lèi)型進(jìn)行深入融合，形成不同的創(chuàng)新模式。

 

　　第三，電子治理連接信息技術(shù)影響的社會(huì)領(lǐng)域和實(shí)踐。隨著公共管理范式從統(tǒng)治、管理到治理的轉(zhuǎn)型，以及公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用日益擴(kuò)散到政府、社會(huì)的各個(gè)角落，公共管理中的信息技術(shù)應(yīng)用早已超越了政府管理的范圍和能力限度，而各個(gè)領(lǐng)域之間也日益發(fā)生深刻的互動(dòng)和影響。然而，在電子治理產(chǎn)生之前，盡管這種互動(dòng)和影響已經(jīng)發(fā)生，但相互之間仍缺乏一個(gè)連接的橋梁。通過(guò)治理的理念和形式，電子治理將信息技術(shù)在社會(huì)領(lǐng)域的實(shí)踐，包括電子政府、電子民主、電子社會(huì)等連接在一起，這具有兩個(gè)方面的意義：一是進(jìn)一步完善了公共領(lǐng)域信息技術(shù)應(yīng)用的理論體系；二是促使人們開(kāi)始關(guān)注信息技術(shù)應(yīng)用的不同主體之間如何進(jìn)行復(fù)雜性的互動(dòng)，以促進(jìn)技術(shù)效能的提高和公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

 

 

　　電子治理是公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的持續(xù)深入和治理理念日益廣泛應(yīng)用之間的共同作用所創(chuàng)生的一個(gè)新的理論和實(shí)踐，反映了信息技術(shù)理念從管理到治理的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出治理與公共領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用不斷互動(dòng)、融合和創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)路。

 

　　（一）公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的不斷進(jìn)步要求治理理念的融入

 

　　任何技術(shù)，包括革命性的技術(shù)都具有漸進(jìn)性變遷的本質(zhì)，信息技術(shù)也不例外。公共管理的信息技術(shù)應(yīng)用最早產(chǎn)生的是辦公自動(dòng)化，之后是專(zhuān)業(yè)化的信息系統(tǒng)的構(gòu)建，而后，隨著跨層級(jí)、跨部門(mén)的大規(guī)模信息系統(tǒng)和政府對(duì)社會(huì)公眾的管理和服務(wù)平臺(tái)的廣泛建立，電子政府的理論與實(shí)踐開(kāi)始迅速發(fā)展。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)在傳統(tǒng)的政治領(lǐng)域，特別是在民主、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和動(dòng)員方面日益彰顯的力量，使電子民主、電子社會(huì)成為傳媒學(xué)、社會(huì)學(xué)的研究熱點(diǎn)。

 

　　在今天，政府已經(jīng)能夠借助網(wǎng)絡(luò)和其他先進(jìn)的工具來(lái)改變政府流程和公共服務(wù)供給的方式，“與此同時(shí)，新的管理方法和治理架構(gòu)已經(jīng)被采用，以更好地適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化的組織形式。”近年來(lái)，公眾主導(dǎo)的技術(shù)引進(jìn)和使用開(kāi)始在公共管理中占據(jù)重要地位，基于社會(huì)媒體的互動(dòng)式溝通使社會(huì)公眾可以共同參與到公共政策的協(xié)商審議過(guò)程中，并在公共治理過(guò)程中找到自己的位置。大數(shù)據(jù)分析和互動(dòng)式社交媒體重新定義了政策制定和管理決策中的公眾角色，改變了政府和公眾之間的權(quán)力關(guān)系。信息技術(shù)正在以明顯而具體的方式對(duì)政府的主要事務(wù)與政治產(chǎn)生影響。

 

　　但與此同時(shí)，公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用也面臨著兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)：一是電子政府發(fā)展與社會(huì)公眾的需求出現(xiàn)了分離的傾向。政府與社會(huì)、公民之間缺乏關(guān)于電子政府實(shí)踐內(nèi)容的溝通與互動(dòng)，很多公眾高度關(guān)注和迫切需要解決的問(wèn)題沒(méi)有成為電子政務(wù)建設(shè)的優(yōu)先選擇。二是電子政府、電子社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)了信息系統(tǒng)和信息資源分割、孤立和沖突的嚴(yán)重問(wèn)題，有待于政府之間，以及政府與企業(yè)、社會(huì)和公民之間的協(xié)商治理。此外，還存在民主地利用信息技術(shù)的期望不斷上升與電子民主滯后之間的矛盾。

 

　　公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的不斷深入，對(duì)信息技術(shù)應(yīng)用的各個(gè)領(lǐng)域之間融合、互動(dòng)提出了新的要求，而治理理論對(duì)于公共價(jià)值、合作治理的強(qiáng)調(diào)適應(yīng)了這一趨勢(shì)。由此，治理與“電子”結(jié)合，從最初的面向電子政府自身的治理，逐漸發(fā)展為融合電子政府、電子民主、電子社會(huì)等諸多領(lǐng)域的全面治理，是一種理論自覺(jué)和發(fā)展的必然。

 

　　(二)治理的發(fā)展推動(dòng)公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的轉(zhuǎn)型

 

　　無(wú)論是歷史還是現(xiàn)實(shí)，電子治理的發(fā)展都離不開(kāi)治理的推動(dòng)。“治理理論的魅力不僅在于其將民主、參與、協(xié)商、分權(quán)、責(zé)任、人權(quán)、平等、合作等諸多美好的價(jià)值融入其中，而且在實(shí)踐過(guò)程中展現(xiàn)出其相對(duì)于垂直統(tǒng)治的巨大靈活性，在一定程度上降低了國(guó)家管理的成本與風(fēng)險(xiǎn)?！钡侥壳盀橹?，世界各國(guó)都接受了治理的理念，且越來(lái)越重視治理的功能發(fā)揮，治理實(shí)踐得到快速發(fā)展。

 

　　治理的快速發(fā)展產(chǎn)生了兩個(gè)方面的影響：一是治理在公共管理的理論體系中起到了“元概念”的作用，很多理論和實(shí)踐如果沒(méi)有治理理念的融入，將是不完善的；二是治理實(shí)踐的快速發(fā)展創(chuàng)造了各個(gè)領(lǐng)域應(yīng)用治理理念、創(chuàng)新治理實(shí)踐的良好條件，這既包括建立治理制度體系和體制機(jī)制，也包括公民素質(zhì)的全面快速提升。

 

　　在未來(lái)的發(fā)展中，治理理論將繼續(xù)推動(dòng)電子治理的發(fā)展：一是治理將推動(dòng)電子治理的關(guān)注領(lǐng)域從“改進(jìn)政府管理”“創(chuàng)新公共服務(wù)”擴(kuò)展至“增進(jìn)公共利益”“創(chuàng)造公共價(jià)值”“改進(jìn)公民福祉”。二是電子治理將更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理自主性和對(duì)民眾自主、自助和自治能力的塑造。治理理念的開(kāi)放性與包容性特點(diǎn)，要求公共管理從以政府為中心轉(zhuǎn)向以社會(huì)和公民為中心，電子治理要更加面向公民生活，提高公眾的感受度，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和公民的連接性治理。三是電子治理要促進(jìn)公共問(wèn)題的有效治理。公共事務(wù)各個(gè)領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用不應(yīng)再將視野局限于自有的范圍之內(nèi)，而要以問(wèn)題機(jī)制為導(dǎo)向，面向重大的現(xiàn)實(shí)課題，包括“互聯(lián)網(wǎng)+”和“智慧城市”，探索以電子治理的理念和模式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共管理改革的創(chuàng)新路徑。

 

　?。ㄈ╇娮又卫沓删土己玫闹卫戆l(fā)展實(shí)踐

 

　　電子治理近年來(lái)在世界各國(guó)有很好的實(shí)踐，其主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)政府作為的檢視監(jiān)督、推動(dòng)與修正。主要途徑是信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)起的輿情作用，最終引起社會(huì)對(duì)某一公共問(wèn)題的廣泛關(guān)注，產(chǎn)生了對(duì)政府管理外在的壓力，最后引起政府與社會(huì)、公民的協(xié)商解決。這在中國(guó)的貴州留守兒童死亡事件、韓國(guó)進(jìn)口美國(guó)牛肉事件中有很好的表現(xiàn)。二是對(duì)治理內(nèi)容、形式的創(chuàng)新與拓展。主要是基于信息技術(shù)或源于信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)治理領(lǐng)域的模式轉(zhuǎn)型。如《德國(guó)數(shù)字綱要2014－2017》中的工業(yè)4.0的概念，提出“智能生產(chǎn)”要“特別注重吸引中小企業(yè)參與，邀請(qǐng)每一個(gè)人都成為變革的生力軍，完全改變只由國(guó)家、精英集團(tuán)主宰變革的現(xiàn)狀”；中國(guó)的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃也創(chuàng)造和推動(dòng)了電子治理在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮作用的嶄新實(shí)踐。三是電子治理成為彌合東西方“治理”文化鴻溝的良好橋梁。信息技術(shù)的泛在性和全球信息社會(huì)的到來(lái)，使信息技術(shù)文化成為超越民族和國(guó)家的文化，電子治理在全球治理中將日益彰顯出在增進(jìn)溝通、創(chuàng)造共識(shí)中的作用，進(jìn)而推動(dòng)了世界各國(guó)治理實(shí)踐的相互借鑒與共同發(fā)展。

 

　　電子治理成就的良好治理實(shí)踐將隨著信息技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步和公共治理實(shí)踐的不斷創(chuàng)新發(fā)展而發(fā)展。與電子政府相比，電子治理不具有明確的實(shí)施主體，電子治理的理想狀態(tài)、實(shí)施環(huán)境，很難有一個(gè)清晰而明確的描述，這種相對(duì)的模糊性也成就了電子治理應(yīng)用的廣泛性和范圍的拓展性，基于對(duì)電子治理理念的認(rèn)同，公共部門(mén)、社會(huì)和公民可以自主發(fā)起和推動(dòng)具有創(chuàng)新意義的治理實(shí)踐，這一方面將提升信息技術(shù)在公共事務(wù)中更為廣泛的影響力和作用力，也將推動(dòng)治理形式的多樣化和治理形態(tài)的躍升。

 

 

　　電子治理是否是公共管理的信息技術(shù)應(yīng)用的基本范式還未有定論，但毫無(wú)疑義的是，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，治理仍是公共管理探討的主題，信息技術(shù)將繼續(xù)對(duì)公共管理過(guò)程施加長(zhǎng)久而深刻的影響，因此電子治理將具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的生命力。在這一背景下，電子治理將往何處去，沿著怎樣的路徑繼續(xù)前行，就成為公共管理者和學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)認(rèn)真探討的一個(gè)問(wèn)題。從電子治理的理論特點(diǎn)和演進(jìn)邏輯出發(fā)，運(yùn)用邏輯的工具進(jìn)行分析，可對(duì)電子治理的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)和展望。

 

　?。ㄒ唬╇娮又卫淼年P(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向推動(dòng)治理和增進(jìn)公共價(jià)值

 

　　“傳統(tǒng)”的電子治理一般關(guān)注于政府管理和公共服務(wù)的質(zhì)量，其基本領(lǐng)域仍屬于電子政府、電子民主、電子社會(huì)的范疇，而電子政府是重點(diǎn)。這種實(shí)踐內(nèi)容上的重疊使電子治理缺少了自身的特點(diǎn)和對(duì)實(shí)踐的導(dǎo)向性。由于電子政府、電子民主和電子社會(huì)作為信息技術(shù)在公共管理的各個(gè)領(lǐng)域的理論和實(shí)踐將繼續(xù)存在和發(fā)展，電子治理要實(shí)現(xiàn)自己的使命，必須彰顯自身的特色。在理論來(lái)源上，電子治理是治理理論與公共事務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用理論之間的結(jié)合，因此電子治理主要是基于信息技術(shù)的一種治理形態(tài)或治理階段，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)更好的公共治理。未來(lái)的電子治理要從更廣泛的意義上實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值，就要將目標(biāo)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向在國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理中的影響和作用，推動(dòng)治理的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，這既是電子治理的價(jià)值所在，也是信息技術(shù)全面滲透到公共事務(wù)管理中的現(xiàn)實(shí)要求。

 

　　電子治理意味著以信息技術(shù)應(yīng)用和信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的政府與企業(yè)、社會(huì)新的協(xié)商與合作關(guān)系的建構(gòu)，這種改變一方面涉及到政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公民之間的權(quán)利分配、政策制定和關(guān)系模式的改變；另一方面，也伴隨著“對(duì)重新致力于民主思想，尊重人權(quán)以及對(duì)公民服務(wù)和公共物品的信念的需求”，構(gòu)成“一種復(fù)興民主和公民權(quán)利的行動(dòng)途徑。”有學(xué)者指出：電子政府關(guān)注于電子服務(wù)、電子工作流、電子選舉、電子生產(chǎn)力等，而電子治理則強(qiáng)調(diào)電子參與、電子咨詢(xún)、電子管理，以及網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)引導(dǎo)”，“電子治理的研究范疇具有從電子政府、電子資訊和服務(wù)轉(zhuǎn)向整合、電子參與、電子決策和電子民主的開(kāi)拓性?！痹谶@一意義上，電子治理要推動(dòng)公共治理從以政府為中心到以公民為中心的轉(zhuǎn)向，致力于公民的直接參與、自主創(chuàng)制和民主治理的自主性，同時(shí)也要注重政府自身的觀(guān)念和行為轉(zhuǎn)變，提升自身的民主合法性與合理性，創(chuàng)造大眾認(rèn)同的發(fā)展環(huán)境。

 

　?。ǘ╇娮又卫淼膶?shí)施路徑趨向于價(jià)值導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向的統(tǒng)一

 

　　以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)不是人類(lèi)歷史上第一次，也必將不是最后一次的信息與傳播革命。在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生之前，電報(bào)、電話(huà)、廣播和電視都曾經(jīng)許以現(xiàn)實(shí)崇高的承諾，超越時(shí)間、空間和權(quán)力，但這不過(guò)是一種“迷思”。因此，“我們必須明白，當(dāng)今顛覆性的技術(shù)變革過(guò)去也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)……每一次技術(shù)進(jìn)步都或多或少地重新界定了公民角色，同時(shí)每次變革都會(huì)重復(fù)某些模式，這些模式我們今天也能看到。比如破壞社會(huì)秩序、產(chǎn)生新權(quán)威，以及了解外部世界的兩種主要路徑之間不斷擴(kuò)大的分歧再次出現(xiàn)。”

 

　　美國(guó)學(xué)者布魯斯·賓伯曾經(jīng)說(shuō)過(guò),“科技不容置疑地朝著更快、更強(qiáng)、更有效的方向前進(jìn)的本質(zhì)并不代表社會(huì)或政治的進(jìn)步。一個(gè)使用較先進(jìn)技術(shù)的社會(huì)并不一定是一個(gè)本身就更進(jìn)步的社會(huì)。”信息技術(shù)在技術(shù)更新和模式興替中展現(xiàn)出變化萬(wàn)端的色彩，但它所引發(fā)的神話(huà)，最終總要得到某種平衡，這種反向的動(dòng)力源于具有政治性質(zhì)、社會(huì)性質(zhì)的文化實(shí)踐和社會(huì)實(shí)踐。因此，電子治理不能被簡(jiǎn)單地作為一種工具，無(wú)論是技術(shù)工具還是治理工具，電子治理被帶入治理語(yǔ)境后，就要參與社會(huì)建構(gòu)。這樣，電子治理的實(shí)踐就不能僅限于國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力的政治需求，也不能服從于商業(yè)公司的市場(chǎng)擴(kuò)張，而要致力于價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這既包括信息技術(shù)的本身價(jià)值，也包括公平正義的公共價(jià)值。同時(shí)，政府、社會(huì)和公民理應(yīng)把電子治理作為探討和解決公共問(wèn)題的途徑。因?yàn)槿魏纬绺叩膬r(jià)值如果不能基于對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，就必然淪為毫無(wú)意義的空想。沒(méi)有人們對(duì)電子治理先進(jìn)性的真實(shí)感觸，它就必將失去普遍的社會(huì)認(rèn)同。電子治理在承接和創(chuàng)新公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的價(jià)值目標(biāo)，如復(fù)興民主治理的理想，更加注重公民利益，增進(jìn)社會(huì)和公民對(duì)公共政策的影響，提高政府的責(zé)任、透明度和信任度等等的基礎(chǔ)上，還要“以問(wèn)題解決機(jī)制為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)善治為總體目標(biāo)。關(guān)注于解決人們所面對(duì)的共同問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)人類(lèi)和人類(lèi)社會(huì)的全面發(fā)展。”

 

　?。ㄈ╇娮又卫淼陌l(fā)展使自身也成為一個(gè)治理問(wèn)題

 

　　電子治理的快速發(fā)展使自身的管理也成為一個(gè)問(wèn)題。一方面，電子治理具有開(kāi)放性和包容性的特點(diǎn)，兼具分權(quán)化、社會(huì)化、民主化和電子化屬性。電子治理要連接電子政府、電子民主、電子社會(huì)，以及政府治理、社會(huì)治理的不同領(lǐng)域，這必將涉及到不同治理主體，以及信息技術(shù)應(yīng)用主體之間的協(xié)商、溝通與合作。另一方面，電子治理涉及到廣泛的社會(huì)實(shí)踐，需要一系列制度機(jī)制的建立和社會(huì)環(huán)境的創(chuàng)設(shè)。從目前來(lái)看，電子治理自身的治理問(wèn)題突出表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

 

　　一是電子治理主體的發(fā)展與行為規(guī)范。治理需要有多元化主體格局，電子治理也一樣。電子治理有兩個(gè)典型的發(fā)起極點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)路徑。其中之一是政府發(fā)起和組織的電子治理，比如決策參與和政務(wù)透明；而另一個(gè)則是公眾發(fā)起且又通過(guò)輿論推動(dòng)直至政府參與和處置的電子治理。而后者在起點(diǎn)上與政府沒(méi)有直接交集，往往始于一種無(wú)組織的自我行為。就目前來(lái)看，電子治理更多地是政府發(fā)動(dòng)和推動(dòng)，比如政務(wù)透明和大多數(shù)的網(wǎng)絡(luò)參與。而公眾發(fā)起的電子治理的發(fā)展，比如組織化的社會(huì)動(dòng)員和參與網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生和發(fā)展，也要在現(xiàn)有的政治體制和行政秩序前提下進(jìn)行。因此，需要培養(yǎng)高素質(zhì)的電子治理社會(huì)主體：其一是政府作為電子治理行為主體的培養(yǎng)，其典型表現(xiàn)就是權(quán)力與功能的社會(huì)讓渡，所謂的簡(jiǎn)政放權(quán)，發(fā)展社會(huì)力量和社會(huì)組織；其二是社會(huì)主體作為電子治理行為主體的培養(yǎng)，電子參與公眾主體規(guī)模發(fā)展是重點(diǎn)，如公共網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和基層組織網(wǎng)絡(luò)治理的發(fā)展；其三是電子治理的具體規(guī)范的持續(xù)供應(yīng)，不僅包括功能與職責(zé)定位，還包括各方行為的有效規(guī)制，如政府對(duì)政府及其他公共組織開(kāi)放數(shù)據(jù)資源的要求、政府對(duì)社會(huì)主體網(wǎng)絡(luò)參與行為的規(guī)定，等等。

 

　　二是治理鴻溝與數(shù)字鴻溝的彌合。不同國(guó)家和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、公共管理和公民素質(zhì)上存在的差距，使電子治理同時(shí)面臨著數(shù)字鴻溝、治理鴻溝的難題。多元主體、合作共治是電子治理的基本特征，推動(dòng)社會(huì)、公民參與電子治理的實(shí)踐是其內(nèi)在要求。但從當(dāng)前來(lái)看，基于公眾發(fā)動(dòng)的電子治理行為基本上是個(gè)人行為，缺乏有效的組織運(yùn)作，即電子治理的社會(huì)主體缺乏有序的組織力量，而參與的無(wú)序化容易導(dǎo)致公民參與的失效、扭曲和變異。因此，電子治理中的社會(huì)主體的社會(huì)關(guān)系屬性和組織秩序需要政府、企業(yè)、社會(huì)和公民組織共同治理的外力催化。盡管全球互聯(lián)網(wǎng)滲透率不斷提高，但不同國(guó)家、群體之間的數(shù)字鴻溝問(wèn)題依然嚴(yán)重，比如《2014年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)發(fā)展調(diào)查報(bào)告》顯示，在具有非常高的水平層面，歐洲占比60%，亞洲只占20%。有學(xué)者指出：“發(fā)展中國(guó)家能夠趕上互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)擴(kuò)散的理念，是一種建立在技術(shù)停滯基礎(chǔ)上的想法。而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速變化使得數(shù)字鴻溝成為一個(gè)移動(dòng)標(biāo)靶，它不斷處于變化之中。”此外，地區(qū)和群體的差異也比較明顯，雖然“移動(dòng)通信完成了類(lèi)似十年前以個(gè)人電腦和互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的最為重要的擴(kuò)張……不管通信節(jié)點(diǎn)位置何在，無(wú)線(xiàn)通信都使空間更加均質(zhì)化?！钡凶C據(jù)表明，數(shù)字鴻溝正由接入鴻溝演變?yōu)閼?yīng)用鴻溝，對(duì)于一些人來(lái)說(shuō)，他們積極地獲取服務(wù)和參與論壇，而對(duì)另一些人來(lái)說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)是雜亂無(wú)章的，上網(wǎng)是一種娛樂(lè)的體驗(yàn)，這種使用網(wǎng)絡(luò)的新的不平衡帶來(lái)的數(shù)字鴻溝，正成為一個(gè)更難以解決的問(wèn)題，需要多元力量的共同努力。

 

　　三是網(wǎng)絡(luò)空間的民主參與和治理。電子治理具有明顯的社會(huì)性，既是服務(wù)于社會(huì)的行為，也需要全社會(huì)的共同參與。電子治理需要整合電子民主、電子社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，所以特別需要公民社會(huì)的支持。薩爾米寧等人提出：“公民應(yīng)該是忠誠(chéng)的、遵紀(jì)守法的、熟悉道德的，他們應(yīng)該重視政治權(quán)利和義務(wù)?！碧貏e有必要使公民認(rèn)識(shí)到他們所擁有的權(quán)利，承擔(dān)與這種權(quán)利相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。自主性的電子治理需要公民社會(huì)的成熟和民眾治理自主性的成長(zhǎng)。在具有強(qiáng)勢(shì)政府的政治傳統(tǒng)和行政理念的國(guó)家，公民本身的參與熱情先天不足，電子治理往往是從自己關(guān)注或從自己的生活場(chǎng)景開(kāi)始，缺乏更為公共化的抽象價(jià)值追求。因此，在彌合技術(shù)鴻溝的同時(shí)發(fā)展電子治理，政府和強(qiáng)勢(shì)主體應(yīng)當(dāng)注重電子治理內(nèi)容和推進(jìn)措施對(duì)生活的嵌入，注重民眾治理自主性和民眾電子治理生活方式和生活理念的塑造。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)增進(jìn)了公民之間的討論與協(xié)商，但也可能帶來(lái)團(tuán)體的極端化?！霸诰W(wǎng)絡(luò)上，群體極化現(xiàn)象每天都在發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)對(duì)很多人來(lái)說(shuō)是極端主義的溫床，確切地說(shuō)是因?yàn)橛泄餐敕ǖ娜嗽谝黄鸹ハ嗌逃懀蝗ヂ?tīng)取相反的觀(guān)點(diǎn)。最明顯的例子是彼此憎恨的群體的出現(xiàn)?！钡裰鲀H僅存在于公民積極參與重要社會(huì)和政治問(wèn)題的對(duì)話(huà)中，公民必須能夠接受與自己不同的觀(guān)點(diǎn)的存在，在不同觀(guān)點(diǎn)之間自由地交流、討論，并且對(duì)不同觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行審慎思考，而團(tuán)體的極端化阻礙了對(duì)重大問(wèn)題的真正的商談，不利于治理的達(dá)成。對(duì)于這一問(wèn)題，在不同的國(guó)家可能采用不同的方式，但無(wú)論是以政府為主導(dǎo)或是其他，政府、社會(huì)和公民團(tuán)體共同參與的治理都必不可少。

 

 

　　開(kāi)放變革的社會(huì)催生了思想的不斷創(chuàng)新，公共管理的信息技術(shù)應(yīng)用也應(yīng)當(dāng)秉承著包容性的態(tài)度去汲取各個(gè)科學(xué)領(lǐng)域的理論成果，在推動(dòng)技術(shù)方法和治理工具不斷革新的同時(shí)，吸收有價(jià)值的理念和方法。福柯曾言：“不要去無(wú)止境地探尋一種對(duì)看得見(jiàn)的事實(shí)反映必定是不充分的語(yǔ)言?！盵22]轉(zhuǎn)變視角從發(fā)展邏輯的角度進(jìn)行分析，或可為我們帶來(lái)新的理解圖景。電子治理的發(fā)展邏輯展示了它從哪里來(lái)、沿著怎樣的路徑前進(jìn)、又將走向何處去的問(wèn)題，這一理解也許并不充分，但卻反映了對(duì)公共管理的信息技術(shù)問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注和思考，也引出了這樣的問(wèn)題，即：我們?nèi)绾螐碾娮又卫淼陌l(fā)展邏輯中尋找合適的路徑，在多元化發(fā)展中創(chuàng)造各具特色的“最佳實(shí)踐”，這還有待進(jìn)一步的研究和探討。

 

　　參考文獻(xiàn)略。