從2014年廣州市政協(xié)常委曹志偉拉開一幅4米長的“人在證（征）途”圖紙詳述辦證難，到2015年李克強總理講述“我媽是我媽”的奇葩證明，全社會圍繞“辦證多、辦事難”展開廣泛討論，各項政策紛紛出臺。2015年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于簡化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》（以下簡稱《通知》），要求堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續(xù)[1]；2016年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)十部委聯(lián)合發(fā)布的《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》（以下簡稱《信息惠民方案》），明確提出通過“一號一窗一網(wǎng)”解決群眾辦事過程中“辦證多、辦事難”等問題。[2]

 

　　《信息惠民方案》由于極具可操作性，得到媒體及公眾的一致?lián)泶?，也引發(fā)了學(xué)術(shù)界的積極響應(yīng)?！缎畔⒒菝穹桨浮返乃悸泛芮逦?，即通過“信息共享”解決辦事難——“推進‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’，促進部門間信息共享，是深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容。為進一步推動部門間政務(wù)服務(wù)相互銜接，協(xié)同聯(lián)動，打破信息孤島，變‘群眾跑腿’為‘信息跑路’，變‘群眾來回跑’為‘部門協(xié)同辦’，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，特制定本實施方案?！闭\然，在理想狀態(tài)下，信息共享可以消除任何紙質(zhì)證明存在的空間，因而能實現(xiàn)全程“網(wǎng)上辦事”；但是必須看到，政府部門間信息共享是一個無論在學(xué)術(shù)界還是在實踐中都長期難以攻克的頑疾——“由于長期形成的政府部門的條塊分割慣例，政務(wù)信息跨部門共享困難，信息孤島現(xiàn)象嚴重。我國電子政務(wù)信息共享的整體水平仍然較低，信息共享不時涌現(xiàn)出低效率甚至無效率的情形”。[3]從2002年“信息共享”第一次出現(xiàn)在政策文件《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中，至今已經(jīng)有14年之久，足見該思路實施的難度巨大。

 

　　那么，在公民辦事過程中，到底需要如何共享信息？為何信息共享這么難？本文對上海市個人辦事項目中出現(xiàn)的政府間信息共享需求進行分類分析，揭開信息共享的面紗，進而借助信息生態(tài)學(xué)理論，對《信息惠民方案》中的政府信息生態(tài)鏈進行理論分析，為其順利實施提供依據(jù)。

 

 

　　本文以公民辦事中的政府部門間信息共享為研究對象，借鑒了國內(nèi)外政府信息共享的研究成果，各方面研究概述如下。

 

　?。ㄒ唬┱块T間信息共享的國內(nèi)研究概況

 

　　政府部門間信息共享是信息資源管理領(lǐng)域的一個經(jīng)典研究命題，研究成果豐富。截至2016年8月18日，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，題名中含“信息（or數(shù)據(jù)）and 共享（or孤島） and 政務(wù)(or政府)”的文章共有1017篇。這些研究主要針對兩個方向：一是分析影響政府部門信息共享的因素，剖析共享障礙；二是探討共享系統(tǒng)及機制的設(shè)計和實現(xiàn)，力圖改進信息共享的質(zhì)量。其中，第一個研究方向是本命題的核心，也是最大的難點，因此學(xué)者們運用多學(xué)科的方法進行突破，較有代表性的研究包括：從經(jīng)濟學(xué)角度分析，提出共享障礙的根本原因在于存在信息租金，解決這個問題需要在政府信息機構(gòu)的體制改革中適度引入市場機制并建立相應(yīng)的法律保障[4]；用博弈模型對信息共享時存在的“囚徒困境”進行分析，給出解決策略[5]。在第二個研究方向上，較有代表性的研究包括：采用問卷廣泛調(diào)查與專家重點調(diào)查，提出了一整套跨部門共享機制改進的方案與對策[6]；應(yīng)用關(guān)聯(lián)度分析法，結(jié)合具體城市政務(wù)實踐，構(gòu)建城市政府的業(yè)務(wù)參考模型和信息資源共享模型[7]。此外，最新的研究成果顯示，將云計算作為信息共享的技術(shù)基礎(chǔ)已逐漸成為各級政府的實踐形式，學(xué)者分析了利用云計算在海量數(shù)據(jù)處理和共享方面的優(yōu)勢，解決“數(shù)字福建”建設(shè)過程中出現(xiàn)的數(shù)據(jù)異構(gòu)、信息共享困難的問題[8]；同時，政務(wù)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出從“共享”走向“開放”的趨勢，上海市政府數(shù)據(jù)資源開放內(nèi)容已基本覆蓋各部門主要業(yè)務(wù)范圍，涵蓋了經(jīng)濟建設(shè)、資源環(huán)境、教育科技、道路交通、社會發(fā)展、公共安全、文化休閑、衛(wèi)生健康、民生服務(wù)等11個重點領(lǐng)域[9]。

 

　?。ǘ┱块T間信息共享國外研究概況

 

　　由于各國國情差異大，我國的戶籍管理制度、身份證信息管理制度及其相應(yīng)的辦事流程，都和國外大相徑庭，如文章《美國公民身份信息的多維度管理》介紹道：“無論搬到了哪里，美國人的住所流動情況、工作變動情況、收入變化情況和繳稅繳費情況等都一清二楚地隨時記錄在社會保障卡里面?！盵10]因此，美國已經(jīng)實現(xiàn)了基于公民辦事的信息共享，所以本研究針對的公民辦事中的政府信息共享問題，在某種程度上屬于“中國特色”問題，對于國外學(xué)者而言，可能不具備學(xué)術(shù)討論的意義。此外，承諾制是一種具有中國特色的機制創(chuàng)新，國外研究稀少，因此，本研究主要參考“政府信息共享”這個核心問題的外文研究成果。

 

　　按照檢索式“標題=((information or data) shar* government)，數(shù)據(jù)庫=Web ofScience 核心合集”進行檢索，截至2016年8月18日，共檢索到論文31篇。文章數(shù)量少從側(cè)面印證了發(fā)達國家政府信息共享程度高的現(xiàn)實情況。這些研究成果主要涉及三個方面：信息共享的需求、信息共享的影響因素和信息共享的改進。其中影響因素較為復(fù)雜，研究結(jié)果集中，美國、英國、中國等多國學(xué)者試圖通過多種視角來挖掘各種因子，如管理和文化的障礙[11]，上層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力、相容性、成本、安全、預(yù)期的風(fēng)險等[12]，技術(shù)、機構(gòu)、環(huán)境、業(yè)務(wù)流程等[13-14]。從研究方法看，實證研究是最主流的方式，有學(xué)者從臺灣地區(qū)的實踐出發(fā)，分析了政府部門間跨邊界信息共享的框架、影響因素、效率、方式等[15]，研究較為全面深入。有學(xué)者用成本效益分析法，研究一個在英國的通過信息共享減少暴力傷害的案例，顯著地揭示了在衛(wèi)生、警察、地方政府間實現(xiàn)信息共享的效益[16]。同時，在信息流動過程中的隱私保護問題也受到學(xué)者關(guān)注，在對加利福尼亞稅務(wù)局通過數(shù)據(jù)挖掘查找報低收入或不申報納稅的人的案例研究中，學(xué)者認為關(guān)注相關(guān)者利益、程序公平、注重解釋和反饋，可以減少公民由于擔(dān)心隱私泄露而對信息共享項目的抵制[17]。

 

　?。ㄈ┱畔⑸鷳B(tài)理論研究概況

 

　　截至2016年8月18日，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，題名中含“信息（or數(shù)據(jù)） and 生態(tài) and 政務(wù)(or政府)”的文章共有54篇。這些文章以信息生態(tài)系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，將政務(wù)信息系統(tǒng)升級到政務(wù)信息生態(tài)系統(tǒng)的理論框架上。研究主要包括理論構(gòu)建和實踐應(yīng)用兩方面，前者以政務(wù)信息生態(tài)系統(tǒng)的理論研究為主，以趙云合的博士學(xué)位論文為代表，對政府信息系統(tǒng)中政務(wù)信息人、生態(tài)因子、生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能、生態(tài)位、生態(tài)鏈、生態(tài)系統(tǒng)平衡等概念進行建構(gòu)[18]；后者致力于將信息生態(tài)理論用于分析政府信息系統(tǒng)實踐，如謝佳立足重慶市南岸區(qū)的電子政務(wù)實踐，提出基于信息生態(tài)理論的管理策略[19]。覃正等人的研究兼顧上述兩個方面，在建構(gòu)理論框架的基礎(chǔ)上，用理論解釋現(xiàn)實，還提出了前瞻性的分析，為政府部門間信息共享指明了方向：①激勵機制主要是通過行政權(quán)威的干預(yù)實現(xiàn)的，方法單一，從長期的發(fā)展來看，需要考慮市場化的替代方法，豐富激勵手段；②在參與信息共享的政府部門數(shù)量增大到一定程度的情況下，現(xiàn)有的管理模式將難以勝任，需要建立基于第三方信任的共享模式；③如果在更大范圍和更高層次上實施府際信息共享，就不能不考慮可能帶來結(jié)構(gòu)變動以及與信息環(huán)境的共同進化關(guān)系。[20]

 

　　（四）本文研究的技術(shù)路線及其合理性分析

 

　　本文的技術(shù)路線為：①對政府部門間信息共享分類，并以上海市個人辦事項目集合為例，通過逐條梳理，明確在辦事項目中各類共享出現(xiàn)的情況，進而結(jié)合實例對難度最大的共享類型做全面剖析；②依據(jù)信息生態(tài)位理論，對比分析現(xiàn)實政府信息生態(tài)鏈和《信息惠民方案》規(guī)劃中的政府信息生態(tài)鏈。

 

　　采用這種技術(shù)路線的理由如下：

 

　　第一，在公民辦事過程中，涉及到政府部門間信息共享的多種情況，通過全面梳理市民辦事項目中的共享類型，可以更清楚地定位共享難點。第二，信息生態(tài)鏈理論研究“存在于特定的信息生態(tài)中的、由多種要素構(gòu)成的信息共享系統(tǒng)”，公民辦事的G2C電子政務(wù)系統(tǒng)正好在研究范圍中。第三，現(xiàn)實中出現(xiàn)政策措施，需要理論支撐，而信息生態(tài)鏈理論能較好地解釋各類現(xiàn)象。

 

 

　　在政府部門間信息共享的障礙中，“條塊分割，部門利益”被提及最多，并沒有出現(xiàn)公認有效的對策。研究表明，政府間信息共享需要跨越垂直和水平的部門邊界。根據(jù)我國政府機構(gòu)的設(shè)置特點，信息共享需要跨越的邊界有三類：地域、部門、層級。將三種要素排列組合，共可以出現(xiàn)8種情況。此外，在辦事項目中也常見需要企事業(yè)單位向政府部門提供材料的情況，根據(jù)單位所處的地域，分為本地單位和外地單位兩類共享情況。常見的企事業(yè)單位，除辦事人所在的單位外，還有醫(yī)院、銀行、公證機構(gòu)、檢測機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會團體等。由圖1可見，在全國5級政府機構(gòu)設(shè)置下，存在復(fù)雜的信息共享結(jié)構(gòu)，圖中實線表示因上下級關(guān)系而容易實現(xiàn)的共享。

 

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