政府數(shù)據(jù)開放共享和政府信息公開均系行政行為當無異議。從表面看，二者的行為主體相同，而行為對象、行為方面不同。前者開放共享的是數(shù)據(jù)，后者公開的是信息；前者為數(shù)據(jù)的開放、共享，后者為信息的公開。

 

　?。ㄒ唬┱當?shù)據(jù)和信息的概念辨析

 

　　數(shù)據(jù)（data）起源于拉丁語的復數(shù)形式，是信息科學領域的核心概念。[1]在《辭?！分?，數(shù)據(jù)的定義為“進行各種統(tǒng)計、計算、科學研究或技術設計等所依據(jù)的數(shù)值”[2]2100；信息的定義為“①音訊、消息；②通訊系統(tǒng)傳輸和處理的對象，泛指消息和信號的具體內(nèi)容和意義。通常須通過處理和分析來提取”[2]2556。王克照認為，“數(shù)據(jù)是對一個物體、事件、現(xiàn)象的記錄（在廣義的資料概念下包括數(shù)字、文字、聲音、圖像、錄像等）”[3]。由此可見，數(shù)據(jù)是原始資料，是統(tǒng)計、計算以及科學研究的基礎；數(shù)據(jù)是客觀的記錄，本身沒有任何意義。信息則是經(jīng)過處理和分析的對象，也即數(shù)據(jù)經(jīng)過分析和處理成為信息。而不同學科、不同學者對于信息的界定各不相同。美國數(shù)學家、信息論創(chuàng)始人香農(nóng)（G.E. Shannon）從功能的角度界定：“凡在一種情況下能減少不確定性的任何事物都是信息?！盵4]美國科學家、控制論創(chuàng)始人維納（N.Wiener）從內(nèi)容上定義：“信息這個名稱的內(nèi)容就是我們對外界進行調(diào)節(jié)并使我們的調(diào)節(jié)為外界所了解時而與外界交換來的東西?！盵5]霍頓（F.W. Horton）則從管理的角度定義，“信息是按照最終用戶決策的需要經(jīng)過處理和格式化的數(shù)據(jù)。”[6]總之，信息有多重含義，但僅從數(shù)據(jù)和信息的關系來看，二者是對立統(tǒng)一的。數(shù)據(jù)是原始資料，數(shù)據(jù)和信息并非一一對應。信息是原始資料的升華，信息可涵蓋部分數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)到信息是一個動態(tài)的演進過程。依據(jù)數(shù)據(jù)、信息、知識、智慧層次理論（參見圖1），數(shù)據(jù)是原始資料，本身沒有意義，當數(shù)據(jù)與其他資料相結合時（如，其所指代的實體，即建立聯(lián)系或從情境中獲得了意義），數(shù)據(jù)便成為了信息。知識是基于使用目的而收集的信息。[7]例如，某城市的人口總量是2000萬，如果此數(shù)值不歸于某個城市或者不屬于特定的情境，那么它是沒有意義的。相反，若此為上海市的常住人口總數(shù)或是假設條件，則該數(shù)值就是信息。

 

圖1　數(shù)據(jù)、信息、知識的關系

 

　　政府數(shù)據(jù)和政府信息無非限定了數(shù)據(jù)與信息的主體。何為政府？狹義的政府抑或廣義的政府。信息或數(shù)據(jù)的收集、獲取主體不限于行政機關，立法、司法、外交或其他行使公權力的組織均應作為數(shù)據(jù)開放共享或信息公開的主體。必須注意的是，政府信息不同于政府公開信息，二者不可混同。政府收集和獲取的信息未必全部公開。同理，政府數(shù)據(jù)區(qū)別于政府開放共享的數(shù)據(jù)。政府數(shù)據(jù)是指“政府為履行其法定職能而代表人民收集、加工并保存的各種物理符號，其屬性是公共資源，特點是原始、客觀、精細化”[8]。質(zhì)言之，政府數(shù)據(jù)具有公共產(chǎn)品屬性。既然是公共產(chǎn)品，就應向公眾開放。而政府數(shù)據(jù)的收集和保存凝結了無差別的人類勞動。從勞動價值論的角度來看，數(shù)據(jù)是有價值的、稀缺的，并能被人類所控制，具有財產(chǎn)屬性。同時，部分數(shù)據(jù)在特定條件下涉及私權，例如隱私權、商業(yè)秘密或著作權，甚至關涉國家利益，比如國家經(jīng)濟安全、政治安全和軍事安全等，并且確權是數(shù)據(jù)交易、流轉(zhuǎn)的前提。若無視數(shù)據(jù)的財產(chǎn)屬性，則在數(shù)字環(huán)境下數(shù)據(jù)的盜用、濫用行為會被合法化；數(shù)據(jù)的收集、保存和管理也缺乏依據(jù)。從作用來看，“構建數(shù)據(jù)財產(chǎn)權制度，有利于建立一個公平合理的交易制度和交易環(huán)境，促進數(shù)據(jù)財產(chǎn)的合理流通和有效利用，在權利人與利用者之間建立起基本的法律規(guī)則，從而對數(shù)據(jù)給予全面保護?！盵9]基于此，政府數(shù)據(jù)應是具有公共產(chǎn)品屬性的無形財產(chǎn)，政府信息亦然。美國《統(tǒng)一計算機信息交易法》（UCITA）則明確了信息財產(chǎn)作為一種獨立的民事法律關系客體的法律地位，是針對信息財產(chǎn)交易的專門法，形成了信息財產(chǎn)保護制度的雛形。[10]即信息和數(shù)據(jù)都具有財產(chǎn)屬性?？傊當?shù)據(jù)與政府信息既具有聯(lián)系又存在區(qū)別。除卻信息和數(shù)據(jù)本身的差異，數(shù)據(jù)不由政府產(chǎn)生，政府信息可由行政機關或政府機構制作。

 

　?。ǘ╅_放共享與公開的界分

 

　　顧名思義，開放共享含開放和共享兩種行為，公開僅為一種行為?！掇o?！分虚_放的定義之五是：“⑤與封閉相對。指同外界有聯(lián)系的。系統(tǒng)論按照是否同環(huán)境有物質(zhì)、能量和信息的交換，將系統(tǒng)分為開放系統(tǒng)、封閉系統(tǒng)和孤立系統(tǒng)?！盵2]1210《現(xiàn)代漢語詞典》將共享定義為“共同享有、共同享用”[11]457，而對于“公開”的界定是：“①不加隱蔽的，面對大家的（跟秘密相對）；②使秘密的成為公開的?！盵11]450簡言之，開放是交互性的，公開是單向的，而共享則為至少兩個主體間享有、享用，強調(diào)共同性。然而對“開放數(shù)據(jù)”，中國社會目前還存在誤解，即開放等同于公開，其實開放和公開是兩個完全不同的概念。公開是信息層面的，是一條一條的；開放是數(shù)據(jù)庫資源層面的，是一片一片的。[12]換言之，開放或者公開的內(nèi)容不同、表現(xiàn)形式也不同。承前所述，政府不產(chǎn)生數(shù)據(jù)，信息可因政府履職而產(chǎn)生。故開放共享需要數(shù)據(jù)的外部輸入，公開則有信息的內(nèi)外雙向輸入。相反，對于輸出而言數(shù)據(jù)開放共享是雙向的、信息公開是單向的（參見圖2）。

 

圖2　政府數(shù)據(jù)開放共享與信息公開流程

 

　　概言之，數(shù)據(jù)是原始資料，本身沒有意義。數(shù)據(jù)經(jīng)分析、處理可成為信息。開放與公開不同，開放是交互的，公開是單方的。開放共享和公開的內(nèi)容不同，開放共享的是數(shù)據(jù)，公開的是信息。政府信息公開和政府數(shù)據(jù)開放共享的技術環(huán)境也不同，政府信息公開對應于窄帶電子政務，政府數(shù)據(jù)開放對應于大數(shù)據(jù)時代。[13]而共享與開放差異明顯，共享是數(shù)據(jù)的共同享有、共同使用，開放強調(diào)數(shù)據(jù)的自由獲取和有效利用。

 

 

　　政府數(shù)據(jù)開放和政府數(shù)據(jù)共享的主體、客體相同，但二者的行為方面存在差異，即分別是開放、共享，另開放與共享的對象也不同。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）將開放政府數(shù)據(jù)定義為：“開放政府數(shù)據(jù)是種哲學理念，更多地是系列政策使政府數(shù)據(jù)向所有人開放以推進透明政府、責任政府和價值創(chuàng)造。公共機構產(chǎn)生和管理大量的數(shù)據(jù)和信息，通過其數(shù)據(jù)集合的開放，公共機構對其市民更加透明、責任感更強。通過鼓勵數(shù)據(jù)集合的利用、再利用、免費傳播，政府促進商業(yè)創(chuàng)造和以市民為中心的服務創(chuàng)新。”[14]可見，OECD主要從作用的角度界定政府數(shù)據(jù)開放。世界銀行則從開放的標準界定開放數(shù)據(jù)，任何人能基于任何目的無限制地免費使用、再利用和傳播。政府開放數(shù)據(jù)必須是可被再利用的，即能開放下載、軟件可讀，且使用人有再利用的法律權利。[15]而美國總統(tǒng)辦公室于2013年發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)政策備忘錄》中開放數(shù)據(jù)的定義是：“以使數(shù)據(jù)能夠被最終使用人完全查看和使用的方式組合的可公開獲取數(shù)據(jù)。通常開放數(shù)據(jù)將符合以下原則，公開的、可獲取的、描述的、可再利用的、完整的、及時的和公開后可管理的?！盵16]即從使用人以及數(shù)據(jù)開放應當遵循的原則出發(fā)界定開放數(shù)據(jù)。誠然，政府數(shù)據(jù)開放應包含主體、客體、對象、方式和標準，以上定義均未涵蓋所有要素。此外，數(shù)據(jù)開放可能涉及自然人、法人的合法權利或國家利益。質(zhì)言之，數(shù)據(jù)的使用不應是無限制的，不應損害任何第三方的合法權益，不得違反法律的相關規(guī)定。綜上，政府數(shù)據(jù)開放應定義為：政府通過法定程序?qū)⑵湓诼男新氊熯^程中收集、處理和保存的反映客觀事實或現(xiàn)象的記錄及時、完整、無償?shù)卦谔囟ǖ木W(wǎng)絡平臺向社會公眾開放，使用人可出于合法目的下載、使用或自由傳播，但不得違反法律的相關規(guī)定。

 

　　因使用人可對政府開放數(shù)據(jù)下載、使用或自由傳播，故政府數(shù)據(jù)共享不應理解為在使用人之間共享。政府數(shù)據(jù)共享應為特定主體間共同享有、使用政府數(shù)據(jù)。不同政府部門基于職責所限收集的數(shù)據(jù)存在差異，而公共決策的高效、準確做出或公共服務的精準提供均離不開數(shù)據(jù)的共享和分析。國務院頒布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中的第一項任務便是“大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享，明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務和權利”[17]。據(jù)此，政府數(shù)據(jù)共享的主體是政府各部門。政府數(shù)據(jù)共享應定義為：政府各部門之間為履行職責而依法定程序?qū)⑵涫占?、保存和管理的?shù)據(jù)共享使用，法律規(guī)定不得共享的數(shù)據(jù)除外。總之，政府信息公開區(qū)別于政府數(shù)據(jù)開放共享，政府信息公開的理論依據(jù)不能完全適用于政府數(shù)據(jù)開放共享；政府數(shù)據(jù)開放也不同于政府數(shù)據(jù)共享，二者的理論依據(jù)不可混同。

 

 

　　人民主權和基本人權是憲法的基本原則。“一般認為，在憲法原則中人民主權是邏輯起點，基本人權是終極目的?！盵18]洛克指出，國家的權力在道德上來源于被統(tǒng)治者們想要組成一個國家的愿望；盧梭也說，國家只能是自由的人民自由協(xié)議的產(chǎn)物。[19]雪萊認為，“政府沒有權利；它是許多個人為保障他們自己權利的目的而選擇的代表團體。因此，政府僅僅在這些人的同意之下而存在，其作用也僅僅在于為他們的福利而進行活動?！盵20]易言之，主權實質(zhì)上是公意，公意是一個整體，不可分割、不可轉(zhuǎn)讓。政府的權力來自人民的同意，政府權力應為保障人民權利而行使，政府權力應受到人民的監(jiān)督。換言之，人民有權知曉政府權力的行使情況，當然包含政府信息和數(shù)據(jù)。

 

　?。ㄒ唬┲闄嗟膬?nèi)在要求

 

　　知情權的概念最初由美國記者肯特·庫珀于1945年提出，但當時指的是民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的法定權利。[21]伴隨社會的發(fā)展，知情權的內(nèi)涵不斷豐富。知情權有廣義和狹義之分，謝鵬程認為，廣義的知情權包括政治知情權、司法知情權、社會知情權和個人信息知情權；狹義的知情權是指政治知情權和司法知情權。宋小衛(wèi)指出，廣義的知情權是公民知悉、獲取信息的自由與權利；狹義的知情權指公民知悉、獲取官方信息的自由與權利。杜鋼建提出，廣義的知情權是尋求、接受和傳遞消息的自由，包括官方以及非官方的消息、情報或信息；狹義的知情權是指獲取官方消息、情報或信息的權利。綜上，廣義與狹義知情權的區(qū)分無非是對象的差異，而官方信息和非官方信息的標準并不明確。例如，政府部門為履行職責收集的個人信息，政府部門并非此信息的所有人。政府收集的事實可否改變信息的屬性，目前尚無定論。知情權是一項請求權，與政府的義務相對應。知情權的對象理應與政府開放的數(shù)據(jù)或公開的信息相一致。若知情權的對象廣于政府信息公開或數(shù)據(jù)開放的范圍，則知情權無法完全實現(xiàn)；反之，知情權不能充分實現(xiàn)?；诖耍彩钦诼男新氊熯^程中收集的數(shù)據(jù)或獲取的信息均應作為知情權的對象，法律規(guī)定不得開放或公開的除外。

 

　　知情權不是一般性的子權利，而是其他權利得以正確行使的先決性權利。[22]雖然中國憲法并未直接規(guī)定公民的知情權，但是公民選舉權、政治自由、批評建議權和申訴、控告、檢舉權的行使無不建立在知情權之上。質(zhì)言之，知情權具有基礎性。人天生是社會動物，不可能孤立地生存，亦不可能與信息相隔絕。即政府數(shù)據(jù)開放具有必要性、現(xiàn)實性，是知情權的內(nèi)在要求。開放數(shù)據(jù)的目標可被概括為以下3類：①創(chuàng)新與經(jīng)濟增長；②政治責任與民主參與；③公共部門效率。[23]上述3個目標的實現(xiàn)固然離不開知情權的享有和行使，只有知悉、獲取政府開放的數(shù)據(jù)，才能進行數(shù)據(jù)再利用和擴大民主參與、強化監(jiān)督與政府責任、提升政府效率。

 

　　（二）信息自由的必要內(nèi)容

 

　　從法學理論角度分析，信息自由就是行為人有傳播信息的權利和獲取信息的權利，而該權利表現(xiàn)為行為的自由。[24]聯(lián)合國1946年第59(I)號決議將信息自由定義為基本人權。[25]1948年《世界人權宣言》第19條明確提出，“人人有權享有主張和發(fā)表意見的自由，此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，通過任何媒介和不論國界尋求、接受、傳遞消息和思想的自由。”1950年《歐洲人權公約》第10條規(guī)定，“人人享有表達自由的權利。此項權利應包括持有主張的自由，以及在不受公共機構干預和不分國界的情況下，接受和傳播信息和思想的自由。”2000年的《歐盟基本權利憲章》第11條納入了《歐洲人權公約》第10條的規(guī)定。1966年《公民權利和政治權利國際公約》第19條第2款重述了《世界人權宣言》第19條。1969年的《美洲人權公約》第13條和1981年的《非洲人權和民族權憲章》第9條也明確規(guī)定人人享有信息自由?？梢?，信息自由已普遍被界定為基本人權。信息自由和表達自由密不可分，信息自由是表達自由的重要組成部分。信息應自由流動、不受國界限制，而信息自由的限制只能基于法定情形。

 

　　荷蘭、澳大利亞、愛爾蘭、德國、英國、法國和美國等均制定了《信息自由法》。中國雖未制定《信息自由法》，但《政府信息公開條例》的首要目的即是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息。信息自由立法的重要性在于為公民提供了獲取知識與信息的依據(jù)和方式，將有助于公民以更有意義和更有效的方式行使相關權利。此外，經(jīng)濟、文化和社會的發(fā)展均離不開信息的獲取與自由傳播。信息的壟斷將阻礙經(jīng)濟、文化和社會的發(fā)展，且與民主制度的完善、責任政府的構建背道而馳。而在互聯(lián)網(wǎng)2.0時代，政府可提供的公共信息更多、范圍更廣。公民的角色亦發(fā)生了改變，從公共信息的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔⒌纳a(chǎn)者和消費者，即公民可自行生產(chǎn)、傳播信息。總之，信息自由有其現(xiàn)實性。數(shù)據(jù)是信息的原始資料，數(shù)據(jù)開放是信息自由的必然要求。

 

　　（三）善治的題中之義

 

　　善治是秩序危機的產(chǎn)物，從字面來看是向善的治理，“善治”可被看作是治理的衡量標準和目標取向。[26]治理最早出現(xiàn)在1989年世界銀行關于撒哈拉以南非洲的報告中，報告將該地區(qū)面臨的危機稱為“治理的危機”。世界銀行把治理具稱為：基于發(fā)展目的，在管理國家經(jīng)濟、社會資源過程中的權力行使方式。然而治理包含標準要素，即善意的要求?；诖耍澜玢y行提出：“善治可被概稱為可預見的和透明的決策過程，富有職業(yè)精神的政府機構、對政府行為負責的行政人員和參與公共事務的強力市民社會以及依法治理的所有行為。”[27]繼世界銀行之后，國際貨幣基金組織、聯(lián)合國發(fā)展議程、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、歐盟也提出并發(fā)展了善治的概念。其中，國際貨幣基金組織提出：“善治和我們對宏觀經(jīng)濟政策監(jiān)管的聯(lián)系最密切，即政府賬目的透明、公共資源管理的有效性、私人部門活動的經(jīng)濟、管理環(huán)境的穩(wěn)定和透明?！盵28]歐盟指出：“善治是在一個堅持人權、民主、法治的政治和制度環(huán)境下，為達到公平和可持續(xù)發(fā)展而對于人、自然、經(jīng)濟和財政資源進行的透明且負責任的管理。它要求在公共權力層面有明確的決策程序、透明且負責任的制度安排。在管理和分配資源過程中有法律的權威并能加強能力建設來制定并采取措施，以防止和抗擊腐敗?！盵29]雖然上述善治的定義有所差別，但均包括透明、責任和參與要素。善治即為使公共利益最大化的社會管理過程。其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。[30]俞可平在《論國家治理現(xiàn)代化》一書中提出，善治包含“合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正”等10個要素。而政府數(shù)據(jù)開放共享是國務院頒布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的首要任務，包括8項子任務：大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放，統(tǒng)籌規(guī)劃大數(shù)據(jù)基礎設施建設，支持宏觀調(diào)控科學化，推動政府治理精準化，推進商事服務便捷化，促進安全保障高效化，以及加快民生服務普惠化。其中，數(shù)據(jù)共享和開放是前提、基礎設施建設是保障，宏觀調(diào)控科學化、治理精準化、商事服務便捷化、安全保障高效化和民生服務普惠化是目的。

 

　　毋庸置疑，政府數(shù)據(jù)的開放可增強政府的透明度、強化政府責任、擴大民主參與、提升政府決策的效率和精準度，抑制腐敗及促進公平的實現(xiàn)。簡言之，政府數(shù)據(jù)開放是善治的必然要求。從結果看，政府數(shù)據(jù)開放共享有利于公共利益最大化，其本質(zhì)上與善治相一致；從過程看，政府數(shù)據(jù)開放應符合善治的標準。

 

 

　　不同于政府數(shù)據(jù)開放，政府數(shù)據(jù)共享是政府部門之間數(shù)據(jù)的共享使用。政府數(shù)據(jù)的收集和保存是有成本的。囿于職權所限，每個政府部門收集、保存和管理的數(shù)據(jù)不同。數(shù)據(jù)共享有助于突破部門各自的信息禁區(qū)和消除部門間的信息孤島。而數(shù)據(jù)是原始資料，其共享有利于政府部門的精準、高效決策，有效地配置公共資源、節(jié)約成本，實現(xiàn)最優(yōu)的社會效益。

 

　　政府部門的決策和職責履行均離不開數(shù)據(jù)，沒有或缺乏數(shù)據(jù)的決策是低效的，甚至脫離實際。政府數(shù)據(jù)共享可提升決策的效率和質(zhì)量，而效率是法律的價值之一。效率是經(jīng)濟學上的概念，被解釋為成本收益分析，即以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出或以同樣的投入獲得更多的產(chǎn)出。羅納德·科斯（RonaldH. Coase）把經(jīng)濟學的交易成本與社會成本理論運用到法律分析中，歸結為一點就是法律制度的基本取向在于效益。理查德·波斯納（Richard A. Posner）指出：“從最近的法經(jīng)濟學研究中獲得的一個最重要的發(fā)現(xiàn)是，法本身——它的規(guī)范程序和制度——極大地注重于促進經(jīng)濟效益?！盵31]由此可見，效率是法律所追求的目標之一。公丕祥教授認為：“效率是法的現(xiàn)象的重要價值目標，沒有效率的法律不能被認為是良好的法律?！盵32]而在法理學或法學的語境下，除了關注經(jīng)濟學領域的效率，還強調(diào)法律運行本身的效率，即立法、司法、執(zhí)法等過程中投入與產(chǎn)出的關系。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，法律必然包含以有利于提高效率的方式分配資源的價值內(nèi)涵。[33]此處的“資源”除經(jīng)濟資源之外，還包括政治、法律和文化等資源。而政府數(shù)據(jù)共享是政府部門之間信息資源和法律資源（如權力、義務、責任和程序）的配置，應當以效率為目標并以有利于提高效率的方式進行。

 

　　總之，政府數(shù)據(jù)共享本身既以效率為目標，又是效率原則的必然要求。政府數(shù)據(jù)共享是政府部門之間資源的整合和再分配，有利于節(jié)約數(shù)據(jù)的搜尋、保存和管理成本，有助于提高決策及其執(zhí)行的效率，更好地提供公共服務。

 

 

　　如前所述，政府數(shù)據(jù)開放和政府數(shù)據(jù)共享存在區(qū)別，各自的依據(jù)不同。然而，政府數(shù)據(jù)開放與政府數(shù)據(jù)共享也存在聯(lián)系，本質(zhì)上均為公共服務的提供，且最終目標相同，即實現(xiàn)公共利益的最大化?；诖?，政府數(shù)據(jù)開放和共享存在共同的法理基礎。

 

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　　以人為本是科學發(fā)展觀的核心，要求“一切社會經(jīng)濟發(fā)展活動為滿足人的全面需求和全面發(fā)展服務，尊重人權、保障人權，建立以人為本的社會主義市場經(jīng)濟新體制，實現(xiàn)社會的全面進步?！盵34]即尊重人權、保障人權是以人為本的題中之義，人的全面需求的滿足和全面發(fā)展是人本主義的目標。而馬克思的人本主義思想被認為是以人為本的理論基礎。《1844年經(jīng)濟學哲學手稿》是馬克思人本主義思想體系化的標志。對人與法的關系，馬克思指出：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由地存在具有普遍的、理論的、不取決于個別人的任性的性質(zhì)。法典就是人民自由的圣經(jīng)?！盵35]72可見，法律是肯定自由的，否定自由不是真正的法律。他在《資本論》中提出：“法權關系是一種反映著經(jīng)濟關系的意志關系。這種法權關系或意志關系的內(nèi)容是由這種經(jīng)濟關系本身決定的?！盵36]102法權關系被打上了意志的烙印，人是法律關系的主體。法權關系或意志關系又是由經(jīng)濟關系決定的，而經(jīng)濟關系的主體就是人?？挤蚵岢觥懊恳粋€內(nèi)容的法哲學觀念只能是人的觀念，因而法權的實際唯理理論也只能以整體的人為基礎建立?！盵37]而人的本質(zhì)在于其社會屬性。馬克思指出，“人的本質(zhì)不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關系的總和?！盵35]56法律是以社會關系為調(diào)整對象，且法律不能獨自運行。簡言之，法律不能脫離人而存在。法律價值也是如此，法律價值是法律作為客體對主體需要的滿足。申言之，法律價值以人的需要為參照，法律價值的基礎關系是法律的屬性與人的需要之間的供給與滿足。故以人為本是法律價值的基礎和源泉，法律價值的體系化只能以人為本。以人為本是法律價值的內(nèi)在尺度，它決定法律的內(nèi)在品質(zhì)以及法律正義性的評價標準。[38]宋方青教授指出：“以人為本是和諧社會立法的價值取向，以人為本是和諧社會立法價值取向的核心，也是和諧社會立法的基本原則之一。”[39]綜上，以人為本構成了法律價值的基礎、和諧社會立法的價值取向和基本原則。

 

　　政府數(shù)據(jù)的開放共享既以法律的人權、自由、效率價值為基礎，又會擴大參與、增進信息自由、提升效率，進而確保公民政治權利和自由，并促進善治的實現(xiàn)。如前所述，以人為本是法律價值的基礎、內(nèi)在尺度與評價標準。以人為本自然作為人權、自由、效率價值的基礎、內(nèi)在尺度和評價標準。故政府數(shù)據(jù)的開放共享實際上遵循了以人為本的理念，并有利于以人為本理念的實現(xiàn)，有助于人的全面需求的滿足和人的全面發(fā)展。誠然，政府數(shù)據(jù)的開放共享需要相應的法律制度予以保障，而法律的制定離不開價值的引領和原則的指導，以人為本應作為有關政府數(shù)據(jù)開放共享立法的價值取向和指導原則。

 

　?。ǘ﹪抑卫憩F(xiàn)代化的必然選擇

 

　　中共十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[40]。國務院于2015年9月5日公布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出“將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段”。國家治理體系是一個有機的制度系統(tǒng)，統(tǒng)領這個制度系統(tǒng)并使之協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的是憲法。國家治理能力是指各主體對國家治理體系的執(zhí)行力、國家治理體系的運行力和國家治理的方式方法。[41]國家治理體系與治理能力密不可分、相輔相成。國家治理體系是治理能力的制度基礎，治理能力是國家治理體系運轉(zhuǎn)、實施的必要條件，二者統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的進程中。大數(shù)據(jù)是提升政府治理能力的重要手段。政府數(shù)據(jù)的開放共享當然有利于政府治理能力的提升。而國家治理現(xiàn)代化包括國家制度體系和制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。俞可平教授提出國家治理體系現(xiàn)代化的5個衡量標準，即公共權力運行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率與協(xié)調(diào)。[42]其中，法治是國家治理現(xiàn)代化的基礎，公權力運行的制度化和規(guī)范化、民主化、效率與協(xié)調(diào)無不需要法律的規(guī)范、保障，且法治是中國憲法的基本原則和黨領導人民治理國家的基本方略。亞里士多德提出：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律?！盵43]也即良法善治，這是法治的核心與法治現(xiàn)代化的要義。國家治理的現(xiàn)代化自然包含法治的現(xiàn)代化，而國家治理的現(xiàn)代化必須由法治予以推進。申言之，國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)與重心，是在治理體系和治理能力兩方面充分體現(xiàn)良法善治的要求。[44]進言之，國家治理現(xiàn)代化應符合良法善治的標準和要求。

 

　　阿奎那提出：“法律的首要和主要目的是公共幸福的安排?！盵45]霍布斯指出：“良法就是為人民的利益所需要而又清晰明確的法律。”[46]可見，良法以公共利益的實現(xiàn)為目的。一個政府，只有執(zhí)政目的是為最大多數(shù)人謀取最大幸福時，才能是最好的政府；一個國家的法律制度，只有其目的在于增進最大多數(shù)人的根本利益時，它才可能是良法。[47]政府數(shù)據(jù)的開放共享不僅以法的人權、自由、效率價值為基礎，而且將促進法律價值的實現(xiàn)。法律價值是法律作為客體對于人們需要的滿足，即法律價值體現(xiàn)了人們的根本利益。政府數(shù)據(jù)的開放共享促使政府的治理透明化、廉潔化、高效化，有助于提升政府形象和公共服務質(zhì)量。公共服務的更好、更快提供當然符合人們的根本利益。國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的總目標之一就是構建以人為本、惠及全民的民生服務新體系。與之相對應，政府數(shù)據(jù)開放共享的任務之一即為加快民生服務普惠化。易言之，政府數(shù)據(jù)的開放共享符合人們的根本利益，且能推動公共利益的實現(xiàn)。而政府數(shù)據(jù)的開放共享也是善治的應有之義。綜上，法治是國家治理現(xiàn)代化的基礎、良法善治是法治的核心，國家治理的現(xiàn)代化應符合良法善治的要求。政府數(shù)據(jù)的開放共享將使民知、令民察、促民用；政府數(shù)據(jù)的開放共享會使政明、令政廉、促政善。良法善治要求政府數(shù)據(jù)的開放共享，政府數(shù)據(jù)的開放共享是國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)階段。