互聯(lián)網(wǎng)為公眾帶了諸多便利的同時，也為社會帶來新的管理課題?；ヂ?lián)網(wǎng)信息管理雖然在行政管理規(guī)范、行業(yè)自律及網(wǎng)民道德規(guī)范上已有一些探索，但管理失范現(xiàn)象嚴(yán)重，總體上還處于“無范”階段，所以亟需綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，加快形成依法監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督及規(guī)范有序的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序，切實(shí)維護(hù)國家文化信息安全。

　　 今天的網(wǎng)絡(luò)改變了人們的思維方式和行為方式，在很大程度上影響了人與人、人與社會的各種關(guān)系?；ヂ?lián)網(wǎng)在為人們生活帶來方便、為商家?guī)砝麧櫟耐瑫r，也為整個社會帶來許多新的課題和問題，網(wǎng)絡(luò)的管理總體上顯得滯后，目前成為擺在各級政府和各有關(guān)部門面前無法回避的一道難題。

　　 事實(shí)上，互聯(lián)網(wǎng)在發(fā)展的初級階段，自我治理、自下而上是互聯(lián)網(wǎng)治理模式的基本特征，政府的行政干預(yù)總體較少、較弱。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，單純的自我治理機(jī)制已不能完全適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的需要，國際社會也已普遍認(rèn)識到政府必須在互聯(lián)網(wǎng)治理方面發(fā)揮重要作用。正如信息社會世界峰會上，互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）將“互聯(lián)網(wǎng)治理”界定為：互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營部門和民間社會根據(jù)各自的作用制定和實(shí)施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和適用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案。而政府作為國家和社會利益的總代表，應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但“政府主導(dǎo)”并不意味著全部由政府控制或處于控制地位，而是政府營造促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、保護(hù)公眾利益的適宜環(huán)境，民間社會組織、私營部門在互聯(lián)網(wǎng)治理方面繼續(xù)發(fā)揮各自的重要作用。

　　 簡言之，為保證互聯(lián)網(wǎng)快速、持續(xù)、良性發(fā)展，理應(yīng)建立政府主導(dǎo)、各方參與的治理新格局。

　　對加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息行政監(jiān)管的質(zhì)疑

　　 互聯(lián)網(wǎng)的信息安全，基于網(wǎng)絡(luò)、信息、安全等含義的多樣性，其含義界定也呈現(xiàn)出多元化的特性，但有一點(diǎn)是基本的，就是互聯(lián)網(wǎng)信息的安全必須以未侵害到國家、社會公共利益，以及其他公民、法人的合法權(quán)益為前提。而在關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)信息安全的研究中，“數(shù)據(jù)安全”與“內(nèi)容安全”往往被作為一種基本的分類方法。其中，數(shù)據(jù)安全主要是指數(shù)據(jù)在存儲、傳輸過程中的安全問題，如網(wǎng)絡(luò)虛擬貨幣（Q幣）、虛擬財產(chǎn)的被盜用；非法使用計算機(jī)資源竊取企業(yè)商業(yè)機(jī)密等，都涉及數(shù)據(jù)安全問題；而內(nèi)容安全則是基于網(wǎng)絡(luò)信息所表達(dá)的思想內(nèi)容而產(chǎn)生的安全問題，如依托于網(wǎng)絡(luò)媒體或者博客傳播危害國家安全、社會穩(wěn)定內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)言論，網(wǎng)上制作、復(fù)制、傳播和查閱有害信息，對個人名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)的侵害，著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)行為等。

　　 導(dǎo)致虛擬網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實(shí)社會存有很大區(qū)別：其一，個人虛擬增權(quán)；其二，夢想虛擬實(shí)現(xiàn)；其三，情緒宣泄渠道；其四，意見表達(dá)窗口和民主發(fā)展的平臺。正因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)社會區(qū)別于現(xiàn)實(shí)社會，才產(chǎn)生政府是否有必要對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)管的質(zhì)疑，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

　　 觀點(diǎn)之一，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)是沒有任何法律道德限制的虛擬場所，政府加強(qiáng)監(jiān)管無異于控制，會限制其正常發(fā)展，消滅網(wǎng)絡(luò)的特征；觀點(diǎn)之二，認(rèn)為網(wǎng)上實(shí)際上構(gòu)建了一個超越傳統(tǒng)國家權(quán)力，沒有政府、法律和警察的網(wǎng)絡(luò)空間，其僅受計算機(jī)的控制；觀點(diǎn)之三，由于網(wǎng)絡(luò)媒體所獨(dú)具的特色，政府不用管，也管不了因網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的一系列問題。

　　加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息行政監(jiān)管的必要性分析

　　 針對上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息的行政監(jiān)管不僅必須，而且可行；當(dāng)前并不是要弱化政府對互聯(lián)網(wǎng)信息的管理職能，而是應(yīng)強(qiáng)化政府在依法管理中的指導(dǎo)和引導(dǎo)作用。理由如下：

　　 1、從無序到有序，是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到今天，已經(jīng)到了從自由發(fā)展為主向發(fā)展與規(guī)范并重轉(zhuǎn)變的階段

　　 互聯(lián)網(wǎng)在發(fā)展初期，國際社會普遍采取不加干預(yù)、鼓勵發(fā)展為主的態(tài)度，我國也不例外。但互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)過近十幾年的快速發(fā)展，這種無序狀態(tài)也暴露出越來越多的弊端和缺陷，若一味的任其無序發(fā)展將會給整個社會帶來太多的負(fù)面影響?；诨ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)更新速度的快速多變性，僅僅依靠行業(yè)自律和道德規(guī)范加以約束，已不能滿足現(xiàn)實(shí)管理的需求。因此，政府在積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)自律建設(shè)和網(wǎng)民的道德建設(shè)的同時，還需要通過法律對其管理加以規(guī)范。因?yàn)?，只要社會某個方面發(fā)生根本性變革，法律就必須及時作出適當(dāng)?shù)淖兓?，否則法律調(diào)整和規(guī)范就會凸顯出其滯后性的一面?；ヂ?lián)網(wǎng)在逐漸走向成熟的過程中所帶來的一些問題，正是由于舊的法律體系未能作出適當(dāng)變革之前，在適用于新的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境之中所暴露出來的。因此，對于相對成熟的法律制度和管理經(jīng)驗(yàn)，能作出及時的修改或完善以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展；對于網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中的新興領(lǐng)域，如互聯(lián)網(wǎng)域名體系的完備性、域名注冊與爭議解決程序、本地注冊的網(wǎng)站管理等等，需進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范管理。

　　 2、從網(wǎng)絡(luò)法律關(guān)系及其主體之間的關(guān)系來看，政府是其中重要的不可或缺的一方

　　 信息使用作為互聯(lián)網(wǎng)最為核心的功能，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)法律是調(diào)整基于在互聯(lián)網(wǎng)上使用信息而產(chǎn)生的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。而從互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)法律和技術(shù)定義來看，與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的法律關(guān)系主體為政府、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者和網(wǎng)絡(luò)最終用戶三方。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者包括ISP（互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者）及ICP（互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者），ISP為最終用戶連入互聯(lián)網(wǎng)提供技術(shù)支持，而ICP為網(wǎng)絡(luò)用戶提供信息服務(wù)（見下圖）。

　　 具體而言，政府作為國家和社會公眾的利益代表，其與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、最終用戶之間形成行政法律關(guān)系，并通過相關(guān)網(wǎng)絡(luò)管理的法律規(guī)范，對網(wǎng)絡(luò)提供者與最終用戶權(quán)利的行使實(shí)施有效管理。管理范圍大體包括國家對網(wǎng)絡(luò)管理的基本事項、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的設(shè)立程序條件、權(quán)利義務(wù)、用戶信息使用的法定限制、網(wǎng)上名稱權(quán)的管理、網(wǎng)絡(luò)廣告、社會團(tuán)體的管理等等，政府在這些對法律關(guān)系中一般處于主導(dǎo)地位。

　　 即便是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者與最終用戶基于平等地位形成民事法律關(guān)系，仍需要政府加強(qiáng)依法管理。因?yàn)椋p方自愿平等的簽訂協(xié)議、享有權(quán)利義務(wù)是受相關(guān)民事法律調(diào)整的，而爭議時的救濟(jì)需要政府相關(guān)立法進(jìn)行保障。ISP通過向最終用戶出租或者允許使用ISP本身連接互聯(lián)網(wǎng)的專用信息線路來實(shí)現(xiàn)，ICP的服務(wù)是允許最終用戶不僅在ICP域名范圍內(nèi)進(jìn)行信息發(fā)布，且允許網(wǎng)絡(luò)用戶在ICP管理的域內(nèi)查詢信息。其權(quán)利義務(wù)的調(diào)整主要涉及網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)法、合同法。侵權(quán)法主要調(diào)整網(wǎng)絡(luò)版權(quán)的保護(hù)、不正當(dāng)競爭的限制、網(wǎng)絡(luò)通信自由與人身權(quán)的保護(hù)，以及基于互聯(lián)網(wǎng)的騷擾行為；網(wǎng)絡(luò)合同法在主要包括網(wǎng)絡(luò)電子交易、避免網(wǎng)絡(luò)詐騙的保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)議法律地位、遠(yuǎn)程醫(yī)療及教育等方面的法律關(guān)系，有些是單純的民事法律關(guān)系，有些則需要依托政府的行政監(jiān)管才能實(shí)現(xiàn)。

　　 3、從互聯(lián)網(wǎng)信息安全角度而言，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容安全依然離不開政府的依法管理

　　 網(wǎng)絡(luò)信息的安全問題是衡量一個信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使用和管理是否有效的重要標(biāo)準(zhǔn)，而信息的網(wǎng)絡(luò)化使信息安全的保障從單一的技術(shù)層面進(jìn)入社會統(tǒng)一管理的范疇，成為包括法律、道德規(guī)范、管理、技術(shù)和人的綜合的安全策略的集合，它是以管理和安全技術(shù)為平臺，以各部門形成合力為特征的有機(jī)整體。作為國家安全的重要組成部分，信息安全不論是網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)上安全，還是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容上的安全都需要政府的依法監(jiān)管。

　　 雖然我國在網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全方面已有一些制度性的設(shè)計，如針對計算機(jī)系統(tǒng)、國際聯(lián)網(wǎng)的安全保護(hù)，有《計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》、《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)出入口信道管理辦法》等法律法規(guī)，但網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部分生產(chǎn)、非生產(chǎn)數(shù)據(jù)混合在一網(wǎng)內(nèi)傳輸，缺少必要的安全界限，存在網(wǎng)絡(luò)安全隱患，系統(tǒng)間協(xié)調(diào)防范能力弱。因此，亟需加大各級政府管理部門和技術(shù)部門監(jiān)管力度，指導(dǎo)建立企業(yè)、社會的數(shù)據(jù)安全備份或者數(shù)據(jù)安全中心，重點(diǎn)加強(qiáng)計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全的管理，防止計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)受到侵害及各種病毒的侵襲，保障網(wǎng)絡(luò)存儲和傳輸方面的通暢和安全。

　　 而網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的安全主要指依托于網(wǎng)絡(luò)媒體而產(chǎn)生的各種言論并未侵害到國家的安全、社會的穩(wěn)定及他人的合法權(quán)益。政府作為國家和社會公共利益的總代表，有義務(wù)也有權(quán)利對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的安全進(jìn)行有效監(jiān)管。因?yàn)榱己蒙鐣浾摰男纬墒钦?、網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)民之間良性互動的結(jié)果，公眾在其中是參與主體，網(wǎng)絡(luò)媒體是橋梁并同時發(fā)揮著平臺的作用，政府則居于主導(dǎo)地位，通過各項法律和相關(guān)制度的完善，對網(wǎng)絡(luò)上的內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)和議程設(shè)置，并最終使各方相互理解、達(dá)成共識、達(dá)成雙贏。

　　 4、互聯(lián)網(wǎng)信息一定程度的混亂現(xiàn)狀，也對政府依法加強(qiáng)行政監(jiān)管提出了現(xiàn)實(shí)需求

　　 今天的互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為各種社會思潮和社會熱點(diǎn)匯聚的平臺。我國在這一領(lǐng)域的行政管理中雖然取得了一些成效，但隨著互聯(lián)網(wǎng)信息向政治、經(jīng)濟(jì)、文化及人們?nèi)粘Ｉ畹牟粩酀B透，確實(shí)存在著一定程度的混亂，如利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行詐騙、盜竊、銷售假冒偽劣產(chǎn)品，損害他人商業(yè)商品信譽(yù)、侵犯公民通訊自由和秘密；通過網(wǎng)絡(luò)造謠、誹謗，以致煽動顛覆國家政權(quán)，破壞國家統(tǒng)一；利用互聯(lián)網(wǎng)竊取、泄露國家機(jī)密或軍事秘密；利用互聯(lián)網(wǎng)組織邪教組織破壞國家法律行政法規(guī)的實(shí)施；建立淫穢網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)頁，提供并傳播淫穢書刊、影片等現(xiàn)象時有發(fā)生，都需要政府通過各種手段依法加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化網(wǎng)民上網(wǎng)的法律意識和責(zé)任。

　　 此外，國內(nèi)現(xiàn)行互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的法律、法規(guī)、規(guī)章，分屬不同法律部門，體系龐雜且缺乏系統(tǒng)性；不同主管部門之間職責(zé)劃分也不是很清晰，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、可操作的信息通報、問題決策、處罰聯(lián)動等制度，以及有效的事后監(jiān)管機(jī)制和長效監(jiān)管機(jī)制；相關(guān)管理內(nèi)容重復(fù)，監(jiān)管手段單一，導(dǎo)致各部門之間極易產(chǎn)生權(quán)力沖突。因此，也對政府依法監(jiān)管提出了更高要求。

　　 5、從網(wǎng)絡(luò)社會與現(xiàn)實(shí)社會的復(fù)雜關(guān)系來看，虛擬社會并不意味著可以超越法律規(guī)范

　　 網(wǎng)絡(luò)社會雖與現(xiàn)實(shí)社會有一定的區(qū)別，但兩者卻存在著千絲萬縷的聯(lián)系：網(wǎng)絡(luò)社會是與現(xiàn)實(shí)社會交互作用的產(chǎn)物，現(xiàn)實(shí)社會決定、制約和檢驗(yàn)網(wǎng)絡(luò)社會的發(fā)展，即網(wǎng)絡(luò)社會依存于現(xiàn)實(shí)社會?，F(xiàn)實(shí)社會的結(jié)構(gòu)、關(guān)系、運(yùn)行狀態(tài)和環(huán)境條件，決定和制約著網(wǎng)絡(luò)社會的重組和再塑；網(wǎng)絡(luò)社會并非完全虛擬的，其實(shí)質(zhì)還是人們現(xiàn)實(shí)中的活動在網(wǎng)絡(luò)上的延伸和擴(kuò)展而已。

　　 雖然虛擬的網(wǎng)絡(luò)社會吸引人的一大特點(diǎn)就是用戶的平等性，但僅憑網(wǎng)絡(luò)管理者作出的規(guī)定來管理互聯(lián)網(wǎng)，顯然缺乏力度，難以達(dá)到公眾信服和自覺遵守的目的，而這需要法制建設(shè)。因?yàn)?，法律的控制不僅是剛性的，而且是最具有普遍性和有效力的，互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管需要通過一系列的法律制度加以規(guī)范，通過立法來實(shí)現(xiàn)，通過司法來保障。網(wǎng)絡(luò)雖為公眾提供了信息交流的平臺，但任何信息的獲取和交流都要有一定之規(guī)，不允許除法律法規(guī)之“格”，即任何行為人權(quán)利的行使，都不得侵害國家、社會和他人的合法權(quán)益，否則就要追究其法律責(zé)任。

　　 6、國外發(fā)達(dá)國家的相關(guān)立法，也為我們依法加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息的行政監(jiān)管提供了借鑒

　　 國外發(fā)達(dá)國家大都有相關(guān)立法對互聯(lián)網(wǎng)信息加強(qiáng)監(jiān)管，并采取保護(hù)、規(guī)范、限制和禁止等不同的措施對不同的網(wǎng)絡(luò)信息加強(qiáng)管理，這為我們加強(qiáng)行政監(jiān)管提供了參考。

　　 其一，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管方面的立法。如德國1997年出臺的《信息和通訊服務(wù)規(guī)范法》，即《多媒體法》，為網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的法律責(zé)任作出詳細(xì)而明確的規(guī)定，對其他國家此后進(jìn)行相關(guān)立法產(chǎn)生重要影響。德國還通過了《電信服務(wù)數(shù)據(jù)保護(hù)法》，對已有的立法進(jìn)行了必要修改和補(bǔ)充。法國于1996年通過的《菲勒修正案》，是一項有關(guān)通信自由的法律基礎(chǔ)上針對互聯(lián)網(wǎng)的特點(diǎn)制定的一套規(guī)范，其立法目的旨在促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的自律。美國20多個州以及日本、韓國、英國、法國、意大利、加拿大等國家都制定了比較詳細(xì)的反垃圾郵件法案。

　　 其二，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容安全監(jiān)管方面的立法。如澳大利亞對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)管是先從地方政府開始推行的，西奧省于1995年通過的《檢查法案》直接規(guī)定業(yè)者對網(wǎng)絡(luò)傳播的內(nèi)容負(fù)責(zé)。之后，該國議會于1999年6月通過《廣播服務(wù)（網(wǎng)絡(luò)服務(wù)）修正案》，對互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容監(jiān)管作出規(guī)范。新加坡廣播管理局則在1996年7月宣布對互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)實(shí)行管制，并實(shí)施分類許可證制度。近年來，新加坡政府依據(jù)計算機(jī)空間的最基本標(biāo)準(zhǔn)，從互聯(lián)網(wǎng)準(zhǔn)入、渠道管理和法制建設(shè)三方面凈化網(wǎng)絡(luò)空間，力求保護(hù)網(wǎng)絡(luò)用戶免受非法和不健康的信息傳播之害。

　　 其三，對特殊群體實(shí)施特殊保護(hù)的立法。各國均通過對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的過濾和限制加強(qiáng)對青少年的保護(hù)，如韓國的《青少年保護(hù)法》，增添了19歲以下及高中以下學(xué)生禁止在晚上10點(diǎn)之后出入網(wǎng)吧；美國從1996年起通過了《通信內(nèi)容端正法》、《兒童在線保護(hù)法》、《兒童網(wǎng)絡(luò)隱私規(guī)則》及《兒童互聯(lián)網(wǎng)保護(hù)法》4部相關(guān)法律，對成人網(wǎng)站進(jìn)行限制。法國在《未成年人保護(hù)法》中對網(wǎng)絡(luò)色情課以重罪，對利用網(wǎng)絡(luò)腐蝕青少年的犯罪行為從嚴(yán)從重處罰。

　　 綜上所述，需要通過各方共同努力，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息的建設(shè)和管理，擴(kuò)大我國宣傳思想工作的陣地及社會主義精神文明的輻射力和感染力，以增強(qiáng)我國的軟實(shí)力。胡錦濤總書記就加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理提出五項具體要求：一是要堅持社會主義先進(jìn)文化的發(fā)展方向；二是要提高網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，提高網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化水平；三是要加強(qiáng)網(wǎng)上思想輿論陣地建設(shè)，掌握網(wǎng)上輿論主導(dǎo)權(quán)；四是要倡導(dǎo)文明辦網(wǎng)、文明上網(wǎng)，凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；五是要堅持依法管理、科學(xué)管理、有效管理，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、思想教育、行業(yè)自律等手段，加快形成依法監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、規(guī)范有序的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序，切實(shí)維護(hù)國家文化信息安全。而這五項具體要求也恰恰印證了對互聯(lián)網(wǎng)信息加強(qiáng)行政監(jiān)管的必要性和迫切性。（作者單位：上海市行政法制研究所）