要加快《條例》配套制度的建設(shè)和體制改革的步伐，使各項制度相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮合力?！稐l例》實施中遇到的一些問題，很多都是因為制度不配套所致，因此亟須加快配套制度的建設(shè)。
這方面的工作覆蓋范圍很廣，既涉及《條例》實施細(xì)則與司法解釋的制定，也涉及《條例》配套工作制度的建立，還涉及相關(guān)領(lǐng)域的體制改革。如果能夠充分發(fā)揮《條例》的倒逼作用，通過《條例》的實施推動相關(guān)領(lǐng)域的改革，既能實現(xiàn)多贏的目標(biāo)，也能為《條例》的實施提供堅實的制度保障。
?。翟拢比眨吨腥A人民共和國政府信息公開條例》（本文簡稱《條例》）施行將滿一周年。為了解一年來該條例的實施情況，中國經(jīng)濟(jì)時報記者日前專訪了中國社科院法學(xué)所研究員周漢華。作為《政府信息公開條例（專家建議稿）》專家起草小組組長，周漢華全程參與了《條例》起草。
中國經(jīng)濟(jì)時報：《條例》的制定與實施在我國社會發(fā)展中有什么意義？
周漢華：《條例》的制定與實施可以說是我國民主法治建設(shè)的一個里程碑。在《條例》通過之前，我國也有一些政務(wù)公開方面的規(guī)定，如《行政處罰法》要求處罰依據(jù)必須公開，《行政許可法》要求許可的依據(jù)、程序、結(jié)果及監(jiān)督檢查等都必須公開。黨和政府這些年也一直在推動各種形式的政務(wù)公開工作。但作為一項規(guī)范、系統(tǒng)的政府信息公開制度，《條例》應(yīng)該說是一項創(chuàng)造。
《條例》所建立的政府信息公開制度不同于以往各種形式的政務(wù)公開制度。它們的差別表現(xiàn)在：第一，就性質(zhì)而言，政務(wù)公開是政府的一種辦事制度或者工作方式，政府信息公開制度的基礎(chǔ)是公眾的知情權(quán)，與之相對應(yīng)的則是政府機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù)，這是兩種制度的根本區(qū)別。第二，就范圍而言，政務(wù)公開大多是辦事制度與程序的公開，范圍有限；政府信息公開的范圍要廣得多，但凡有載體形式的政府信息都要公開。第三，就程序而言，政務(wù)公開比較簡單，基本是主動公開方式；政府信息公開更為多樣和嚴(yán)格，既有主動公開，又有依申請公開；第四，就保障措施而言，政務(wù)公開主要依靠上下級權(quán)力之間的監(jiān)督與制約實現(xiàn)；政府信息公開除了依靠同種權(quán)力制約之外，更賦予公眾申請行政復(fù)議與提起行政訴訟的權(quán)利，增加了司法救濟(jì)渠道。第五，就配套制度而言，政務(wù)公開相對而言要求并不是那么高，政府信息公開則需要一系列的配套制度建設(shè)。
中國經(jīng)濟(jì)時報：《條例》實施即將屆滿一年，據(jù)您了解，《條例》在近一年中整體施行情況如何？
周漢華：過去一年，我們調(diào)研、走訪了許多地方，也一直在進(jìn)行跟蹤研究。應(yīng)該說各級行政機(jī)關(guān)對《條例》的實施是非常重視的。首先，作為全國政府信息公開工作的主管部門，國務(wù)院辦公廳２００７年８月印發(fā)了《關(guān)于做好施行＜中華人民共和國政府信息公開條例＞準(zhǔn)備工作的通知》，２００８年４月印發(fā)了《關(guān)于實施〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》。另外，國辦還起草了政府信息公開目錄系統(tǒng)實施指引（試行）；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門做好制訂公共企事業(yè)單位的信息公開實施辦法、依申請公開的收費標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)等工作。為實施條例，各地方與部門也都非常重視，紛紛加快了制度建設(shè)的步伐，可以說掀起了一場政府信息公開制度建設(shè)的小高潮。這些措施包括明確政府信息公開的主管部門和具體工作機(jī)構(gòu)，健全政府信息公開方式，編制政府信息公開指南與目錄，推行新聞發(fā)言人和新聞發(fā)布會制度，建設(shè)和完善政府網(wǎng)站，擴(kuò)大政府公報發(fā)行范圍，依托公共圖書館、檔案館和行政服務(wù)中心建設(shè)政府信息查閱場所，建立信息公開保密審查機(jī)制、信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督檢查與社會評價制度等。
成績主要體現(xiàn)在四個方面：（１）主動公開取得明顯進(jìn)展。各級政府機(jī)關(guān)普遍集中主動公開了相當(dāng)數(shù)量的政府信息，實現(xiàn)了政府信息從不公開向公開的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。（２）依申請公開邁出可喜步伐。從一些地方的實踐情況來看，不論是申請的數(shù)量還是答復(fù)或者最終公開的比例，都還是不錯的。（３）政府信息公開實現(xiàn)了與電子政務(wù)的結(jié)合。許多地方都將政府門戶網(wǎng)站作為信息公開的第一平臺，由此極大地方便了公眾獲取政府信息，當(dāng)然也反過來促進(jìn)了電子政務(wù)的發(fā)展。（４）政府機(jī)關(guān)積極主動為民服務(wù)。與發(fā)達(dá)國家自下而上推動政府信息公開的方式不同，我國的政府信息公開進(jìn)程從根本上講是政府的一場“自我革命”。從《條例》的實施來看，這一政府主導(dǎo)的特點也表現(xiàn)得非常鮮明，政府機(jī)關(guān)處處為老百姓利用好信息公開制度著想，主動做了許多工作，而不是被動等待民眾來推動制度的實施。
中國經(jīng)濟(jì)時報：《條例》在施行過程中有沒有出現(xiàn)一些不足之處？
周漢華：《條例》的施行情況總體而言成績巨大，但也面臨艱巨挑戰(zhàn)。首先是發(fā)展不平衡。這種不平衡體現(xiàn)在眾多方面，既體現(xiàn)在不同地區(qū)、部門之間，也體現(xiàn)在不同制度之間。例如，就主動公開與依申請公開的關(guān)系而言，前者成效更明顯；就政府信息發(fā)布的保密審查機(jī)制和信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機(jī)制而言，前者進(jìn)展更快。當(dāng)然，發(fā)展不平衡最為典型的還是體現(xiàn)在不同地區(qū)之間。以行政復(fù)議和行政訴訟的案件數(shù)量為例，２００８年，各地方信息公開行政復(fù)議與行政訴訟案件的數(shù)量差別巨大，上海分別為６８３件與２５８件，北京為３７件與１０件，福建為１２件與３件，四川為３件與１件，河南為１件與１件，山東、湖北均為５件與０件，云南、天津均為１件與０件，安徽為０件與１件，江蘇、山西均為０件與０件。從數(shù)字對比中可以發(fā)現(xiàn)，上海的數(shù)量比其他地方的總和還要多。
中國經(jīng)濟(jì)時報：據(jù)了解，今年３月３１日之前，許多地方和部門沒有能夠按時公布信息公開工作年度報告，這是否也是不平衡的表現(xiàn)？
周漢華：你說得很對?！稐l例》在我國立法中第一次引入了法律實施情況總結(jié)的年度報告制度，按照這一規(guī)定，２００９年３月３１日是各級行政機(jī)關(guān)提交第一份信息公開年度報告的截止日期。根據(jù)年度報告的公布情況，大致可以將３１個省級地方政府分為三類：第一類未能按時公布年度報告，俗話說是交了白卷，根據(jù)南方都市報記者從相關(guān)部門官方網(wǎng)站的統(tǒng)計，這樣的地方共有９個，我個人截止４月１０日的統(tǒng)計是１３個；第二類雖然按時公布了年度報告但缺少本地方信息資源的整合，信息量非常有限，不客氣地說基本算是應(yīng)付了事；第三類不但公布了年度報告，而且年度報告信息比較豐富，如上海、北京、福建、四川、山東、吉林等。從年度報告的公布情況，也可以發(fā)現(xiàn)非常明顯的地區(qū)之間不平衡現(xiàn)象。
中國經(jīng)濟(jì)時報：除了不平衡之外，《條例》在實施中還出現(xiàn)哪些問題？
周漢華：如果就《條例》的實施效果來說，也可以說結(jié)果不太理想。目前，做得比較好的主要還是主動公開，但主動公開的信息仍然難以滿足群眾的需求。至于依申請公開，雖然也邁出了可喜的步伐，但仍然普遍存在申請數(shù)量少，救濟(jì)渠道使用少，群眾對于《條例》不了解、不愿用、不好用、不敢用等現(xiàn)象，制度有閑置風(fēng)險。比如，截至２００９年３月１日，海南全省未接到依申請公開的申請。從截至２００９年４月１０日發(fā)布的１９個國務(wù)院組成部門（單位）的年度報告統(tǒng)計來看，這些部門沒有發(fā)生一起信息公開行政訴訟案件。從這些數(shù)字分析和對比中可以發(fā)現(xiàn)，依申請公開在實踐中不但沒有出現(xiàn)某些政府機(jī)關(guān)官員所擔(dān)心的泛濫現(xiàn)象，反倒存在應(yīng)用不足的問題。
中國經(jīng)濟(jì)時報：如何才能更好地落實《條例》，您對此有哪些建議？
周漢華：黨的十七大報告和一系列重要文件都明確闡述了政府信息公開制度的重要性和地位，這是它有希望成功的根本政治保障。在《條例》正式實施之前的２００８年４月３０日，溫家寶總理曾在《求是》撰文明確指出：政務(wù)公開，就是要保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府。要堅持公開是原則、不公開是例外，進(jìn)一步拓展政務(wù)公開的領(lǐng)域和內(nèi)容。凡涉及群眾利益和公共政策的事項，都要及時向群眾公開。這些重要論述對于澄清模糊認(rèn)識，樹立政府信息公開正確觀念起到了非常重要的作用。
《條例》搭建了這項制度的基本法律框架，只要各界共同努力，嚴(yán)格貫徹條例的規(guī)定，這項制度就一定能夠在我國生根、生長，信息公開的陽光就一定能夠普照到每一個角落，溫暖每一個心靈。
為更好地實施《條例》，我認(rèn)為以下幾項工作尤其重要：
首先，要進(jìn)一步提高各級行政機(jī)關(guān)尤其是領(lǐng)導(dǎo)同志的觀念，使他們真正認(rèn)識到政府信息公開是保證國家長治久安的一項根本制度，是我們黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的內(nèi)在要求，并采取積極、切實的措施落實《條例》的規(guī)定。在相當(dāng)一個時間段里，沒有各級行政機(jī)關(guān)的觀念轉(zhuǎn)變和積極配合，《條例》要貫徹好是不可能的。建議國務(wù)院以《條例》實施一周年為契機(jī)開展一次執(zhí)法專項檢查，鼓勵那些做得好的地方和部門，督促那些相對落后的地方和部門盡快趕上。
其次，加強(qiáng)《條例》的宣傳和普及，使廣大人民群眾深入了解這項制度并積極參與到制度實踐中。制度的生命在于應(yīng)用。如果制度被閑置，其實是國家和社會資源的極大浪費。因此，對于群眾根據(jù)《條例》依法行使知情權(quán)，各級行政機(jī)關(guān)應(yīng)該積極鼓勵和支持，不要害怕、阻撓。從根本上說，《條例》實施得好不好，關(guān)鍵還在于它能不能有效地被廣大人民群眾掌握和運用。以后評價各級行政機(jī)關(guān)實施《條例》的效果，也應(yīng)該更多從這個方面進(jìn)行。
再次，要加快《條例》配套制度的建設(shè)和體制改革的步伐，使各項制度相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮合力?！稐l例》實施中遇到的一些問題，很多都是因為制度不配套所致，因此亟須加快配套制度的建設(shè)。這方面的工作覆蓋范圍很廣，既涉及《條例》實施細(xì)則與司法解釋的制定，也涉及《條例》配套工作制度的建立，還涉及相關(guān)領(lǐng)域的體制改革。如果能夠充分發(fā)揮《條例》的倒逼作用，通過《條例》的實施推動相關(guān)領(lǐng)域的改革，既能實現(xiàn)多贏的目標(biāo)，也能為《條例》的實施提供堅實的制度保障。
