來源 | 國脈研究院
作者 | 劉佳（國脈集團副總經(jīng)理、高級咨詢師）
屬性 | 國脈智庫新春特輯-精選文章⑥
共勉 | 疫情期間，低調宅家，厚積薄發(fā)。閱讀豐盈宅生活，智慧備戰(zhàn)新征程。
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信息化是從“無”到“有”，下一階段會怎樣、會不會在一些方面把“有”做成“無”？沿著這一思路，我們思考政務服務改革未來的形態(tài)，比如“無人化”。而我們也知道，在政府行政管理權利\職責中最核心的是行政審批權，該權利也是政府真正轉變職能的關鍵，是整個“放管服”改革或政府治理改革的當頭炮，近年來全國多地都在推進行政審批改革，并涌現(xiàn)了很多創(chuàng)新實踐，結合大數(shù)據(jù)、人工智能等科技發(fā)展趨勢，本文將聚焦“行政服務無人化審批改革”展開探討。
一、回歸·回顧
（一）我國行政審批制度起源
我國行政體制改革與經(jīng)濟體制改革密切相關。經(jīng)過第一個五年計劃，我國形成了集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，改革開放前一直實行的是高度集中的經(jīng)濟管理體制，政府通過采取指令和行政審批方式進行計劃管理（一方面2-3個行政人員管理3-4千家企業(yè)，壓力大、監(jiān)管力量不足；另一方面政府對市場主體存在不信任，涉及如何有效管控、管控如何避免后續(xù)亂作為等），并形成了一套與這種管理方式相適應的權力結構，行政審批制成為政府權力部門管理企業(yè)的基本手段。
（二）行政審批概念、內涵、特征
廣義的行政審批，是指行政機關（有許可權的組織）根據(jù)自然人、法人或其他組織依法提出申請，經(jīng)依法審查，準予從事特定活動，認可其資質，確認特定民事關系或特定民事權利能力和行為能力的行為。
行政審批的內涵：既包含法律法規(guī)規(guī)定的行政許可，也包含其他服務事項和行為；既包含基于制度程序的規(guī)范化審批行為，也包含根據(jù)政策要求及雖沒有明文規(guī)定但在行政運作習慣上仍需做出的非行政許可審批。
行政審批有四大特征：（1）行為被動性。深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)，有個很重要的詞是“主動”，傳統(tǒng)行政審批的一個典型特征是“被動”，等群眾過來辦事；（2）單方預測性。存在信息不對稱、政府對群眾不信任，很多政府部門是單方面去預測辦事群眾的想法；（3）結果公正性，大量的審批行為涉及并影響其他人，如開餐館與食品安全等相關；（4）效果法定性。
（三）我國行政審批的本質
行政審批，是嚴格執(zhí)行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，目的是維護市場秩序。行政審批改革的核心是放管服改革，目的是激發(fā)市場活力，是有條件信任；數(shù)字化正推動新的社會業(yè)態(tài)產生，政府、企業(yè)都在面臨一個非常復雜的局面，在這一過程中，政府與企業(yè)如何協(xié)同、共同提升整個社會經(jīng)濟的發(fā)展活力是關鍵。
行政審批不僅是管制手段，還是“以人為本”、服務發(fā)展的有效工具，迫切需要科學地規(guī)范、正確地引導、合理地約束，以及有效的體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、服務創(chuàng)新。這應該是行政審批的主線。
（四）改革歷程
國脈在參與行政審批改革項目時，把相關政策脈絡進行了梳理，涵蓋從1984年到2019年（15年間）所有涉及行政審批的改革文件，以期從文件中洞悉未來發(fā)展走向；并統(tǒng)計了中央政府各部門行政審批事項總數(shù)目變化情況；還從中提煉了值得注意的關鍵詞條，包括取消下放、權責清單公開、事項標準化、審批便民、優(yōu)化營商環(huán)境等。
行政審批改革呈現(xiàn)出三個特征：（1）以市場化為原則精簡審批事項（很多事項已不適應社會發(fā)展），實現(xiàn)簡政放權；（2）以作風建設為著眼點規(guī)范審批行為，推進依法行政；（3）以申請人為導向提升政務品質（逐步把“人隨數(shù)走”“數(shù)隨人走”形成一種高效關聯(lián)），增強公眾滿意度。
二、標桿·創(chuàng)新
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1、英國：行政文化重塑
英國推動的“挑戰(zhàn)文牘”運動（RTC）是一場轉變政府官僚作風的整體政府文化變革，目的是通過審查、廢除、完善已經(jīng)過時、負擔沉重或過于復雜的監(jiān)管規(guī)定，消除經(jīng)濟增長障礙，營造寬松、和諧、高效、經(jīng)濟的市場環(huán)境，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造力和持續(xù)競爭力。
其環(huán)境、食品和農村事務部（Defra）建立的“整體商業(yè)”模式，成員包括其他部門，還有16家社會和地方的監(jiān)管機構，不僅轉變了行政審批的官僚作風，其“一進一出”進而“一進二出”的審批原則，也大幅減少了行政審批數(shù)量，提高了政府監(jiān)管質量。
2、美國：聯(lián)邦首席績效官制度
美國于2012年3月開始“聯(lián)邦政府基建項目審批制度績效改革”（是結果導向，考慮行政效能）， 成立了跨部門的運行機制，改進基建審批程序指導委員會，負責政策制定、跨組織協(xié)調；專門設置一名聯(lián)邦首席績效官（CPO）擔任指導委員會主席，每年向總統(tǒng)提交績效報告并公之于眾。優(yōu)勢是崗位設置靈活、扁平化，權利透明公開化，績效評估閉環(huán)化。
3、澳大利亞：高層公私伙伴體制
數(shù)字化促進了人與人、組織與組織的關聯(lián)，未來政府和企業(yè)之間的邊界將逐步融合。澳大利亞的高層公私伙伴體制，考慮到了多方協(xié)同管理。這里介紹該體制的三個做法：
?。?）國家監(jiān)管體制內最高的“決策-執(zhí)行-監(jiān)督平臺”——商業(yè)咨詢論壇，除聯(lián)邦總理擔任論壇主席外，成員還包括各州政府及工商協(xié)會、行業(yè)協(xié)會和小商業(yè)委員會的首席執(zhí)行官等。
（2）成立跨部門的監(jiān)管和競爭改革小組，負責設計行政審批改革的方針政策，起草改革議程和相關協(xié)議，監(jiān)督改革的進展情況，定期向商業(yè)咨詢論壇和政府理事會大會提交書面報告。
?。?）《國家監(jiān)管與競爭改革協(xié)議》中不僅明確設定了政府和商界的職能任務，還建立了嚴格的監(jiān)督評審制度，由監(jiān)管和競爭改革小組對政府理事會認可的行政審批改革議程和協(xié)議進行評審，一般要求每三年一次。
4、總結和借鑒
一是練好作風（核心是達成共識）。行政審批改革的成功和效果很大程度上取決于政府松綁的速度和力度，只有開展行政文化變革，切實轉變政府官僚作風，提升改革意識，才能實現(xiàn)愿意放權、敢于放權。
二是跨界協(xié)同（不僅僅是政府內部協(xié)同，還要考慮政府和社會協(xié)同）。行政審批改革涉及政府管理的多個領域，不僅需要在現(xiàn)代化進程中分類分批協(xié)同推進，還需要整合地方政府、企業(yè)和社會組織的外部力量，共建共享，跨界協(xié)同。
三是強化監(jiān)管。不僅成立專門的監(jiān)管機構，直接向高層進行匯報，還建立了嚴格的評審監(jiān)管機制，設置相應績效考核。
四是科技支撐。在法律和制度的框架內，充分利用信息通訊和網(wǎng)絡管理等現(xiàn)代科技，搭建公開、透明、便民、利民的服務平臺，逐步形成電子化、系統(tǒng)化、綜合化、規(guī)范化、標準化、精細化的現(xiàn)代行政審批制度。比如，區(qū)塊鏈技術怎么基于增加互信的基礎上提升政務服務辦事的滿意度。
（二）標桿案例
1、省市級
深圳“秒批改革”。2018年開始，以數(shù)據(jù)集中和共享為支撐，事項標準化為基礎，網(wǎng)絡化、智能化為手段，大數(shù)據(jù)監(jiān)管為保障，推廣“秒批”（無人干預自動審批）模式，創(chuàng)新政務服務“深圳標準”，計劃2019年底前，200項左右政務服務事項實現(xiàn)“秒批”。目前主要集中在社保事項、人才引進、個體工商戶等方面展開。同時，我們也可以看到有些縣區(qū)已提出“毫秒批”改革，基本上是按時間維度來考慮批與不批的界限。
浙江“最多跑一次改革”。 2017年開始，浙江省貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，按照群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”的理念和目標，深化“四張清單一張網(wǎng)”改革，從與群眾和企業(yè)生產生活關系最緊密的領域和事項做起，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”和大數(shù)據(jù)，全面推進政府自身改革，倒逼各地各部門簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，促進體制機制創(chuàng)新。
天津“一制三化改革”。 2018年開始，以優(yōu)化營商環(huán)境為總抓手，以制度創(chuàng)新為突破口，以更快更好方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)為導向，大力推進承諾制、標準化、智能化、便利化審批制度改革（體現(xiàn)了政務服務在“在線化”基礎上，隨著數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)同等帶來的一些改革變化），弱化審批、強化監(jiān)管、優(yōu)化服務，推行“寬進、快辦、嚴管、便民、公開”的政務服務模式，
2、區(qū)縣級
廣州開發(fā)區(qū)：是全國“相對集中行政許可權”、廣東全省“創(chuàng)新行政管理方式加強事中事后監(jiān)管”兩項行政審批制度改革試點區(qū)；實行審批監(jiān)管一體化，出臺《廣州開發(fā)區(qū)相對集中行政許可權和事中事后監(jiān)督管理實施辦法（試行）》進行規(guī)范；充分發(fā)揮相對集中行政試點改革的體制創(chuàng)新優(yōu)勢，在全省率先探索并聯(lián)、合并、聯(lián)合、信任審批等方式，率先實現(xiàn)企業(yè)投資建設從立項、規(guī)劃、建設、人防、環(huán)保、市政、綠化、招投標等38項行政許可及公共服務事項“一個部門、一枚印章、一個流程”的企業(yè)投資行政審批新模式
成都武侯區(qū)：全國相對集中行政許可權試點區(qū)，從行政審批委托制到一枚印章管審批，率先成立行政審批局；推行審管分離，建設審管信息共享系統(tǒng)，加強監(jiān)管；率先推出行政審批三方稽核與審批辦理質量評查，對行政審批實施全過程質量監(jiān)控；開展“網(wǎng)購式”審批服務便民化改革，推行簡單事項全流程無人辦理和復雜事項人工智能輔助辦理。
3、部門級
中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳“企業(yè)資質告知承諾制”：政策依據(jù)是《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于開展建筑業(yè)企業(yè)資質告知承諾審批試點的通知》；做法包括企業(yè)網(wǎng)上提交申報材料并完成《行政審批告知承諾書》電子簽名、部門受理和查詢信用信息、審批、公示、公告并發(fā)證、半年內現(xiàn)場核查。
浙江省住房和城鄉(xiāng)建設部“施工圖自審備案制”：政策依據(jù)是《關于深化房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖審查制度改革的指導意見》；做法包括建設單位委托勘察設計單位將全套施工圖和自審承諾書上傳至全省施工圖聯(lián)合審查系統(tǒng)備案、建設單位憑借此備案作為辦理其他施工許可依據(jù)。
4、總結與借鑒
一是一枚印章管審批。變分散審批為集中審批。（在關鍵信息節(jié)點）實行相對集中行政許可權試點，成立行政審批局等獨立審批部門。
二是告知承諾制審批。變重審批為重監(jiān)管。申請人提交申請及相關材料，并承諾符合審批條件，可當即辦理。國脈調研了一些縣區(qū)，特別是一些信用建設做得比較好的地方，告知承諾制的使用效果非常明顯。
三是無人審批。變審批材料為審批數(shù)據(jù)。通過采取數(shù)據(jù)核驗方式，機器自動審批，全過程無人工干預。未來的審批邏輯是幾個數(shù)據(jù)進來、幾個數(shù)據(jù)出去，真正實現(xiàn)人機協(xié)同來進行審批。
四是自審備案制。自審+社會監(jiān)督代替部門審。申請人提交備案申請，經(jīng)備案系統(tǒng)公示后未有反饋舉報，即可領取證照。這與信任審批有一定關聯(lián)。
三、思路·方式
政府與社會的關系、政府與市民的關系，其中一點是怎么實現(xiàn)大家在一些事項上的目標一致，而不是政府的目標與市民、企業(yè)的目標差異化。民心之所盼，改革之所向。政務服務改革已經(jīng)到了破冰階段——去審批化！
（一）去審批化改革思路
以申請人為導向（以群眾和企業(yè)為中心），以全面轉變政府職能為目標，探索新定位、注入新元素，推動新一輪行政審批事項梳理與改革，通過行政和數(shù)據(jù)兩只手，采取分類處理、試點推進的方式，對政務服務事項開展去審批化改革，形成“去審批、強監(jiān)管、精服務”的政務服務格局，推動機制體制創(chuàng)新激發(fā)市場活力，從而提升營商環(huán)境。要有改革思維、數(shù)據(jù)思維、底線思維、痛點思維。
（二）內涵范疇
去“審批”改革的內涵：（1）去審批事項，包括事項取消、事項下放、事項合并；（2）去審批環(huán)節(jié)，包括受理審核、形式審查、實質審查、特殊程序、審批收費、審查決定，變多環(huán)節(jié)為一環(huán)節(jié)，自動審批。流程再造過程中，很多環(huán)節(jié)可與社會協(xié)同，特別是工程建設改革領域；（3）變審批性質，包括自律承諾、自審備案等，目前國內正積極探索。
（三）具體方式
1、去審批事項
去審批事項，涉及審改辦工作，包括事項取消、下放、合并。取消審批指對于無法律法規(guī)規(guī)定，或法律法規(guī)規(guī)定已然落后，不再符合企業(yè)、群眾需求和政府職能定位的，一律取消；下放審批指能下放給中介機構、行業(yè)協(xié)會的盡量下放，轉移職權；合并事項指對于因機構改革導致的部門事項合并，或因信息化發(fā)展、同一部門前后置事項，將其合并成一個事項，修改權力清單及辦事指南。如不斷降低證明類的事項，特別是把關聯(lián)審批的事項、搭順風車的審批事項夠抽離/剝離出來、合并掉。
2、自動審批
國脈曾對一個地市的審批事項進行梳理，共計1800個審批事項，整個審批由三部分構成：一是表格類（約占15%），二是證明的證照類（約占25%）、三是各種材料（約占60%）。所以材料才是行政審批改革攻堅的重點，審批材料要涉及數(shù)字化，即自動審批。
自動審批事項范圍：以公共服務事項為主，如資質榮譽補貼政策、備案與核準類事項、個人證明類事項等，只要把事項梳理到指標級，按最小顆粒度梳理，滿足某些指標，系統(tǒng)自動觸發(fā)審批行為，就可以實現(xiàn)一些公共服務自動供給，這就轉換了之前的服務模式；還包括部分許可類事項，如獲得資質后的證明類事項、獲得證照后的注銷與變更類事項等。
自動審批有幾個重點：一是審查材料數(shù)據(jù)化，可以通過填報、核對的盡可能免提交；二是審查標準量化，不同情形下，申請人的材料及字段填報完整，表格中的數(shù)據(jù)與材料互核邏輯正確，表格中的數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)核驗正確；三是審查意見標準化，通過、不通過的理由標準化。
自動審批的特征：從辦事時限上，1天以內承諾辦理的事項優(yōu)先選??；從材料來源上，材料數(shù)據(jù)全部可來源于政府部門的事項；改革措施上，可以實現(xiàn)承諾、備案等改革進行后續(xù)監(jiān)管。
案例：①《食品經(jīng)濟許可證》注銷，核心是把審批材料變成審批數(shù)據(jù)，讓機器配合審批人員做審批，極大提升了審批效率，改革前是1天，改革后是1秒；②老年人優(yōu)待證申領，通過自然人庫年齡指標匹配、推送申請信息，辦事人登錄數(shù)字空間認證或現(xiàn)場認證，經(jīng)數(shù)據(jù)核驗自動審批后進行結果發(fā)放，審批時限從改革前90天到改革后1秒。現(xiàn)在很多地方都在探索新模式，老年人優(yōu)待證申領不僅僅是對老年人的一種服務，若與有些地市探索的老年食堂等關聯(lián)起來，完全就可以形成另一種服務業(yè)態(tài)。在行政審批過程中，應該讓群眾更多感受到服務，而不是審批行為。
3、自律承諾
自律承諾包括：復雜或者涉及到補貼等的公共服務事項，如社保待遇類；及部分小情形、資質類等許可類事項，如50㎡以下餐飲店食品衛(wèi)生許可、資質審查類，可否實現(xiàn)“提拉即辦，治理重辦”，承諾后馬上就可以拿到營業(yè)執(zhí)照、各種證件。
自律承諾的特征是從辦事材料上，含個人提交材料較多、較復雜；從風險程度上，產生不良行為的影響可控。
4、自審備案
自審備案包括部分審查復雜，需要專業(yè)機構現(xiàn)場審核的許可類事項，如建筑施工圖審查、安全設計審查等。其特征是在辦事材料上，材料復雜，審查時間長；在風險程度上，可以通過事后監(jiān)管、社會監(jiān)管進行消除。
四、步驟·任務
（一）具體推進
去審批改革，是接下來政府改革進入深水區(qū)的一個方向，具體怎么做？我們認為應分階段、重點推進：（1）自動審批改革，有權力、無審批感受；（2）試點備案、承諾制度改革，弱權力、無審批感受；（3）全面去審批事項改革，無權力、無審批行為。
無審批感受，指群眾感受更多的是一種服務，且這種服務還不僅僅是政府提供的單一服務，而是變成政府提供的服務與社會機構融合后產生的一種新服務，激發(fā)出新的需求；感受不到過多的群體，感受更多的是政府跟“我”之間良性互動帶來的一種新服務形態(tài)?？芍鸩竭x擇一些小范圍去探索，人機協(xié)同后可真正帶來“無審批”感受。
去審批是一項逐漸去權力的過程，可能會引起部門的強烈反感，因此推進中需注意方式方法，由易到難，由點到面，讓部門從心理上慢慢接受。
（二）去審批改革總體任務圖
國脈與一些地區(qū)探索合作時，作了去審批改革的總體任務圖，內容包括：（1）頂層設計方面，進行去審批化改革模式研究，制定去審審批化行動方案及自動審批、自審備案、自律承諾改革試點方案等；（2）事項治理方面，進行事項最小顆粒度梳理、事項優(yōu)化、事項流程再造、事項治理系統(tǒng)開發(fā)等，國脈一網(wǎng)通辦核心支撐系統(tǒng)（又名“政府數(shù)據(jù)業(yè)務操作系統(tǒng)”，GDBOS）可以提供這些方面的服務；（3）系統(tǒng)建設方面，包括區(qū)塊鏈+信用監(jiān)管平臺、數(shù)字空間建設、專項審批系統(tǒng)建設、一門式審批系統(tǒng)改造等；（4）法規(guī)編制方面，包括去審批化改革加強事中事后監(jiān)督管理辦法、自律承諾制管理辦法、自審備案制管理辦法、自動審批管理辦法、技術改造規(guī)范等，既然我們在探索的是一種“無人化”或高耦合度的人機協(xié)同的審批改革，系列配套規(guī)范編制就需要跟上。
（三）長遠預期
遠期來看，從政務服務化（承諾制、備案制、信任制、自動化、精準化）、監(jiān)管智慧化（信用體系、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、風險監(jiān)控）、治理精細化（網(wǎng)格化管理、協(xié)同化治理）、政府數(shù)字化（數(shù)據(jù)體系、數(shù)據(jù)共享、內外數(shù)據(jù)共建）四方面入手，構建智信城市，推動去審批化改革深化。
政府在推動數(shù)字化轉型過程中，除了政府內部協(xié)同一體化，還應把服務局面拉開，實現(xiàn)政府與社會協(xié)同聯(lián)動。我們看到廣東的某些縣區(qū)，已把環(huán)境監(jiān)管轉換成一種服務、形成一種產業(yè)，基本扭轉現(xiàn)有審批壓力大的局面。協(xié)同依靠數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)不僅推動萬物互聯(lián)，也推動了組織協(xié)同。未來群眾將感受到的是更高質量的服務，而不是權利固化帶來的審批行為。
附：國脈“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)（GDBOS），助力數(shù)字政府建設
數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)、政務數(shù)據(jù)體系2.0基礎標配、政務服務一體化升級方案。又名“政府數(shù)據(jù)業(yè)務操作系統(tǒng)”（GDBOS）, 是基于國家有關政策要求、各地實踐經(jīng)驗、數(shù)據(jù)體系理論、微服務技術架構，圍繞“大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺”融合一體思路，為各地數(shù)字政府升級而量身打造的一套作業(yè)平臺。運用數(shù)據(jù)體系、標準治理、業(yè)務再造、組織進化等工具和方式，可從結構、標準、模塊架構上對當前政務服務平臺體系進行優(yōu)化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣（區(qū)）不同層次需求，支撐數(shù)據(jù)整合共享、政務流程再造和服務模式升級，全面提升政務服務能力，夯實數(shù)字政府基礎，為國家治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。
依托"產品+數(shù)據(jù)+標準"框架，構建"標準支撐、數(shù)據(jù)體系、業(yè)務再造、數(shù)據(jù)治理、管理賦能"五大體系，無縫銜接既有業(yè)務系統(tǒng)，有效驅動政務服務整體運作：①落腳在“辦成”，把政務數(shù)據(jù)歸集到一個功能性平臺，企業(yè)和群眾只進一扇門就能辦成不同領域事項；②綜合提升政府政務服務、數(shù)據(jù)整合與治理能力，并最終實現(xiàn)數(shù)字化轉型升級與智慧組織進化。
