當(dāng)前，伴隨著新一代信息通信技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為新的生產(chǎn)要素，不僅豐富了國(guó)家治理的手段和工具，而且也成為國(guó)家治理的新的重要內(nèi)容。探索中國(guó)特色的數(shù)據(jù)治理模式必須按照黨的十九屆四中全會(huì)的總體要求和戰(zhàn)略部署，把我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。具體而言，我們必須準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的特征事實(shí)，厘清當(dāng)前開(kāi)展數(shù)據(jù)治理面臨的挑戰(zhàn)，完善數(shù)據(jù)治理所需的制度設(shè)計(jì)，從而建立穩(wěn)健、包容、審慎和彈性的數(shù)據(jù)治理體系。

　　一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的特征事實(shí)

　　聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織、經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織、國(guó)際貨幣基金組織等先后于近期發(fā)表研究報(bào)告，從整體上描述了經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的特征事實(shí)。概括起來(lái)，可以從六個(gè)方面認(rèn)識(shí)。

　　（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)度逐年上升。一般而言，數(shù)字經(jīng)濟(jì)有核心數(shù)字經(jīng)濟(jì)、狹義數(shù)字經(jīng)濟(jì)和廣義數(shù)字經(jīng)濟(jì)之分。核心數(shù)字經(jīng)濟(jì)主要包括硬件制造、軟件和ICT咨詢(xún)；狹義數(shù)字經(jīng)濟(jì)主要包括核心數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字服務(wù)、分享經(jīng)濟(jì)和零工經(jīng)濟(jì)（Gig economy）；廣義數(shù)字經(jīng)濟(jì)包括狹義數(shù)字經(jīng)濟(jì)、電子商務(wù)、企業(yè)數(shù)字化、工業(yè)4.0、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、算法經(jīng)濟(jì)等。統(tǒng)計(jì)顯示，廣義口徑上，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)占全球GDP比重的15%；狹義口徑上，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)占全球GDP比重為4.5%。

　?。ǘ?shù)字化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)集聚與分化之勢(shì)。從全球范圍看，世界各國(guó)共同面臨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，但是不同國(guó)家的數(shù)字化轉(zhuǎn)型卻呈現(xiàn)高度集聚和分化的趨勢(shì)。聯(lián)合國(guó)《數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告2019年》認(rèn)為，包括區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)分析、人工智能、3D打印、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等在內(nèi)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的代表性技術(shù)主要集中在中美兩國(guó)。

　?。ㄈ?shù)據(jù)、場(chǎng)景和平臺(tái)不斷釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)。數(shù)據(jù)的生成速度以指數(shù)增加，人類(lèi)正在全面走向數(shù)字化。一方面，數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)本身不一定具有內(nèi)在價(jià)值。它們的價(jià)值不僅取決于數(shù)據(jù)的總量、類(lèi)型和速度，而且取決于數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、質(zhì)量或適用性以及數(shù)據(jù)固有的其他因素。數(shù)據(jù)的某些特征對(duì)特定用戶(hù)來(lái)說(shuō)可能比其他用戶(hù)更有價(jià)值，例如，速度對(duì)于提供流量更新的應(yīng)用程序來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，但對(duì)于在線譜系式服務(wù)（genealogy service）來(lái)說(shuō)就微乎其微。

　　（四）數(shù)字貿(mào)易引導(dǎo)國(guó)際貿(mào)易和投資的走向。世界貿(mào)易組織發(fā)布的《2019年世界貿(mào)易報(bào)告：服務(wù)貿(mào)易的未來(lái)》認(rèn)為，由于數(shù)字技術(shù)的影響，服務(wù)貿(mào)易正在逐漸取代商品貿(mào)易，在國(guó)際貿(mào)易中的地位與日俱增。目前，服務(wù)貿(mào)易約占全球GDP的50%，占發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體GDP的75%。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)不斷改變國(guó)際貿(mào)易的內(nèi)容和方式，知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可貿(mào)易迅速增長(zhǎng)，內(nèi)容和形式越來(lái)越多樣化。

　　（五）“信任赤字”嚴(yán)重制約國(guó)際合作。進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，全球正遭受“信任赤字失調(diào)”（trust deficit disorder）的困擾。面對(duì)數(shù)據(jù)博弈，世界各國(guó)更傾向于關(guān)注自身的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)利益而非共同利益，行為更有攻擊性，各國(guó)之間和多邊合作中的信任正在減弱。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)也為經(jīng)濟(jì)間諜活動(dòng)、操縱公共輿論和滲透關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等提供了新的可能，國(guó)家間的信任機(jī)制不斷受到侵蝕，一些國(guó)家擔(dān)心未來(lái)的技術(shù)突破可能會(huì)顛覆民族國(guó)家之間的主權(quán)平等，形成一邊倒式的數(shù)字不平等，產(chǎn)生數(shù)字殖民主義，對(duì)國(guó)際合作不止是徘徊，而是恐懼，從而導(dǎo)致了新的信任危機(jī)。

　　（六）網(wǎng)絡(luò)和信息安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)的高速增長(zhǎng)和跨國(guó)流動(dòng)不斷引發(fā)新的安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)的集聚和應(yīng)用開(kāi)發(fā)加大了信息泄露和隱私保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，平臺(tái)的穩(wěn)健性、可靠性和回應(yīng)性等也直接影響了商業(yè)數(shù)據(jù)安全。

　　二、我國(guó)數(shù)據(jù)治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既充分釋放了來(lái)自數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的潛力、提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率和治理效率，也帶來(lái)了前所未有的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。如何既促發(fā)展又保安全、既維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)又保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)、既推動(dòng)創(chuàng)新又有效監(jiān)管、既充分信任又防止套牢，正面臨著一系列艱難的平衡。立足當(dāng)前的技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

　　（一）數(shù)據(jù)流量和增量在政府與市場(chǎng)之間呈現(xiàn)“反向剪刀差”。在新一代信息通信技術(shù)尚未投入大規(guī)模應(yīng)用之前，政府部門(mén)與市場(chǎng)部門(mén)各自所占有的數(shù)據(jù)存量基本上呈現(xiàn)為8：2的格局。但是，隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息通信技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，政府部門(mén)與市場(chǎng)部門(mén)所占有的數(shù)據(jù)流量、增量逐步呈現(xiàn)出“反向剪刀差”之勢(shì)，市場(chǎng)部門(mén)采集和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)，無(wú)論在規(guī)模上還是在質(zhì)量上都超越政府部門(mén)。

　　（二）數(shù)字逐利驅(qū)動(dòng)下的數(shù)據(jù)濫采和濫用形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，與數(shù)字向善漸行漸遠(yuǎn)。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和各類(lèi)應(yīng)用采用刷單等手段，套牢消費(fèi)者、捕獲監(jiān)管者。2019年11月，谷歌公司（Google Inc。）被曝與美國(guó)第二大醫(yī)療服務(wù)供應(yīng)商阿森松（Ascension）合作，在用戶(hù)不知情的情況下，收集數(shù)百萬(wàn)美國(guó)人的隱私數(shù)據(jù)，包括姓名、出生日期、健康記錄、診斷史和住院記錄等。

　?。ㄈ┱?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)缺位，商業(yè)數(shù)據(jù)平臺(tái)錯(cuò)位。當(dāng)前，電子政務(wù)的“老三難”問(wèn)題，即網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通難、數(shù)據(jù)共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難，在“放管服”改革和技術(shù)進(jìn)步的“雙管”推動(dòng)下，已經(jīng)有所改觀。但是，政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量不高、信息共享不足、業(yè)務(wù)協(xié)同不深的問(wèn)題依然存在。由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理體系，政府部門(mén)中針對(duì)數(shù)據(jù)的多頭采集、多層采集、重復(fù)采集和過(guò)度采集問(wèn)題依然同時(shí)并存，囿于缺乏數(shù)據(jù)比對(duì)、校驗(yàn)和統(tǒng)一脫敏的規(guī)則和機(jī)制，導(dǎo)致一個(gè)個(gè)“數(shù)據(jù)煙囪”鱗次櫛比。

　　（四）數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)技術(shù)形成相互“喂養(yǎng)”關(guān)系，致使監(jiān)管失靈。云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)應(yīng)用，雖然極大地方便了數(shù)據(jù)采集、處理、存儲(chǔ)和傳輸，但是帶來(lái)了新隱患。云計(jì)算已經(jīng)成為新一代應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施，也是各種數(shù)據(jù)匯集的平臺(tái)。人工智能正在改變?nèi)祟?lèi)行為互動(dòng)方式，尤其是被惡意算法濫用的人工智能正在嚴(yán)重侵蝕國(guó)家的治理能力。

　　（五）“數(shù)據(jù)貿(mào)易赤字”將成為長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。近十余年來(lái)，全球數(shù)據(jù)以幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)貿(mào)易的增長(zhǎng)也不例外，其增長(zhǎng)也呈現(xiàn)出幾何級(jí)數(shù)的態(tài)勢(shì)。

　　三、完善數(shù)據(jù)治理的制度設(shè)計(jì)

　　作為最具時(shí)代特征、最活躍的生產(chǎn)要素和價(jià)值創(chuàng)造來(lái)源，“數(shù)據(jù)”首次出現(xiàn)在《決定》的文本之中。這既反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷加快的特征事實(shí)，也反映了必須盡快建立健全涉及數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)公開(kāi)、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交易的規(guī)則的強(qiáng)烈社會(huì)愿望和國(guó)家治理意志。本著加強(qiáng)“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的原則，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的治理制度，走向穩(wěn)健、包容、審慎和彈性的數(shù)據(jù)治理勢(shì)在必行、迫在眉睫。

　?。ㄒ唬?shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、共享機(jī)制。面對(duì)“無(wú)場(chǎng)景不數(shù)據(jù)”“無(wú)平臺(tái)不數(shù)據(jù)”“無(wú)數(shù)據(jù)不算法”“無(wú)數(shù)據(jù)不智能”的現(xiàn)實(shí)，數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、共享機(jī)制至關(guān)重要。具體而言，一是把好數(shù)據(jù)采集的入口關(guān)，確立用戶(hù)授權(quán)原則，同時(shí)數(shù)據(jù)采集必須堅(jiān)持“邊界最小、適度采集”原則。二是建立全生命周期的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)制度。對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理，建立數(shù)據(jù)特征標(biāo)識(shí)、特征提取的分類(lèi)存儲(chǔ)體系，建立敏感數(shù)據(jù)安全隔離、分散存儲(chǔ)、容災(zāi)備份、安全審計(jì)、訪問(wèn)控制等制度，嚴(yán)防數(shù)據(jù)泄露。

　　（二）數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制。數(shù)據(jù)怎樣才能創(chuàng)造價(jià)值？如果將數(shù)據(jù)用于改進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)過(guò)程，如果將數(shù)據(jù)用于產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，如果將數(shù)據(jù)用于改進(jìn)組織方式、改進(jìn)決策、改進(jìn)市場(chǎng)，那么價(jià)值就會(huì)凸顯。其中，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新改變了諸如農(nóng)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和金融業(yè)等許多部門(mén)，創(chuàng)新了商業(yè)模式，推動(dòng)了生產(chǎn)率增長(zhǎng)。更抽象地說(shuō)，數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析是知識(shí)資本（Knowledge-based Capital）的關(guān)鍵支柱；知識(shí)資本支持著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)（如專(zhuān)利、版權(quán)、設(shè)計(jì)和商標(biāo)等）和經(jīng)濟(jì)能力（如企業(yè)專(zhuān)用的人力資本、機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和組織訣竅）等；從數(shù)據(jù)中創(chuàng)造價(jià)值可以通過(guò)增強(qiáng)數(shù)據(jù)接入和共享而得以重組，進(jìn)而促進(jìn)數(shù)據(jù)重用。

　　（三）數(shù)據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和平臺(tái)反壟斷機(jī)制。早在2018年4月29日，習(xí)近平總書(shū)記就在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上語(yǔ)重心長(zhǎng)地告誡互聯(lián)網(wǎng)業(yè)界：“辦網(wǎng)站的不能一味追求點(diǎn)擊率，開(kāi)網(wǎng)店的要防范假冒偽劣，做社交平臺(tái)的不能成為謠言擴(kuò)散器，做搜索的不能僅以給錢(qián)的多少作為排位的標(biāo)準(zhǔn)?！?nbsp; 國(guó)際社會(huì)的治理實(shí)踐存在兩種傾向，一種傾向是采取相對(duì)自由放任的做法，實(shí)施最低限度的監(jiān)督，但互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位的問(wèn)題已經(jīng)致使“監(jiān)管歸回”。

　　（四）數(shù)據(jù)安全和保全機(jī)制。一是樹(shù)立整體、動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、相對(duì)、共同的數(shù)據(jù)安全觀，數(shù)據(jù)安全是國(guó)家總體安全觀的重要內(nèi)容。二是提升數(shù)據(jù)安全綜合防護(hù)和多源數(shù)據(jù)的獲取能力。數(shù)據(jù)安全的威脅源是多元、多變和多態(tài)的，是人、設(shè)備、軟件和安全意識(shí)之間的多元互動(dòng)，加強(qiáng)關(guān)鍵數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)以及數(shù)據(jù)感知和挖掘能力建設(shè)。三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全技術(shù)創(chuàng)新，善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析手段和算法模型，增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全的預(yù)警、模擬、仿真和防護(hù)能力。數(shù)據(jù)安全技術(shù)創(chuàng)新的方向，不僅要包括“硬技術(shù)”，而且要包括模擬、仿真、預(yù)測(cè)、預(yù)警等各種算法模型的“軟技術(shù)”。

　　（五）數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制。數(shù)據(jù)流動(dòng)性對(duì)于信息社會(huì)的意義與資本流動(dòng)性對(duì)于工業(yè)社會(huì)一樣。如何在確保數(shù)據(jù)流動(dòng)性的同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)置于可控的范圍內(nèi)，是當(dāng)前世界各國(guó)面臨的共同抉擇。鑒于此，一是積極參與國(guó)際數(shù)據(jù)治理規(guī)則的締約和談判，最大限度爭(zhēng)取戰(zhàn)略主動(dòng)；二是密切跟蹤主權(quán)國(guó)家、國(guó)際組織、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)以及技術(shù)社群所提出的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)解決方案，系統(tǒng)評(píng)估各類(lèi)方案對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)規(guī)則、商品和服務(wù)貿(mào)易、數(shù)據(jù)貿(mào)易、國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的影響。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　總之，發(fā)展與安全、數(shù)據(jù)主權(quán)與個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)、創(chuàng)新與監(jiān)管、信任與套牢等始終是數(shù)據(jù)治理的“儀表盤(pán)”，兩者相較，切不可“一頭輕一頭重”。從宏觀層面看，數(shù)據(jù)是國(guó)家資產(chǎn)和全民資產(chǎn)，運(yùn)用好、監(jiān)管好數(shù)據(jù)資產(chǎn)事關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)繁榮、數(shù)字紅利的社會(huì)化釋放和人民福祉；從中觀層面上，數(shù)字資產(chǎn)并不服從“先行者獨(dú)占先得”的原則，而是事關(guān)身份識(shí)別的社會(huì)信任機(jī)制的成熟問(wèn)題；從個(gè)體層面看，個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)是神圣不可侵犯的個(gè)人權(quán)利。當(dāng)前，數(shù)據(jù)治理顯然是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，既是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的利器，也是國(guó)家治理的對(duì)象。只有把我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，才可能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的數(shù)據(jù)治理走向穩(wěn)健、審慎、包容和彈性的軌道。