政府門戶網(wǎng)站是在信息技術(shù)和新公共管理背景下，政府提供公共服務(wù)的最主要窗口，它既是服務(wù)終端，也是互動交流的平臺載體。隨著我國電子政務(wù)建設(shè)的不斷深入，政府門戶網(wǎng)站建設(shè)與管理的問題日益突出。如何協(xié)調(diào)各相關(guān)電子政務(wù)功能模塊之間的關(guān)系，采用更加科學(xué)有效的門戶網(wǎng)站管理方法，最終發(fā)揮政府網(wǎng)站的門戶服務(wù)功能，這是近年來學(xué)術(shù)界和各級政府一直關(guān)注和持續(xù)研究的課題。浙江大學(xué)管理學(xué)院劉淵博士所帶領(lǐng)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊近年來對政府門戶網(wǎng)站相關(guān)管理問題展開深入研究，承接并完成了多項省部級以上課題。受本刊約稿，課題組將其歷經(jīng)2年完成的政府門戶網(wǎng)站績效管理架構(gòu)相關(guān)研究成果整理濃縮成三篇系列文章，分別以認(rèn)識政府門戶網(wǎng)站績效管理現(xiàn)狀、建立政府門戶網(wǎng)站績效管理體系、以及實施政府門戶網(wǎng)站績效管理科學(xué)方法等三個主題陸續(xù)在本專欄刊載。敬請讀者關(guān)注。

　　綜觀近年來世界各國所推動政府再造計劃的內(nèi)容，電子政務(wù)一直扮演著關(guān)鍵性的角色。政府門戶網(wǎng)站作為電子政務(wù)的服務(wù)終端，逐漸成為政府提供公共服務(wù)最主要的窗口、公民與政府最為重要和高效的交流平臺。盡管電子政務(wù)不僅僅是政府門戶網(wǎng)站，但電子政務(wù)在很大程度上是通過門戶網(wǎng)站這個平臺來為企業(yè)和公眾提供服務(wù)，政府內(nèi)部電子政務(wù)實施得好壞最終是以門戶網(wǎng)站運(yùn)行的外部效果來進(jìn)行評估。推進(jìn)政府門戶網(wǎng)站與各部門網(wǎng)站的建設(shè)，有效形成一個網(wǎng)站群體系，將直接影響電子政務(wù)的運(yùn)行質(zhì)量。

　　一、新公共管理背景下電子政務(wù)績效

　　20世紀(jì)80年代以來新公共管理運(yùn)動的興起，西方發(fā)達(dá)國家開始用全新的“績效途徑”取代傳統(tǒng)的“效率途徑”，公共管理由重視“效率”轉(zhuǎn)而重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉(zhuǎn)向爭取成員的認(rèn)同和爭取對組織使命和工作績效的認(rèn)同。另一方面，信息社會所出現(xiàn)的“新經(jīng)濟(jì)”、“網(wǎng)民”、“虛擬組織”、“虛擬社群”等與傳統(tǒng)不同的公共環(huán)境，使得政府不得不重新思考組織運(yùn)作方式的調(diào)整。運(yùn)用新科技處理公共事務(wù)活動，發(fā)展新型態(tài)的政府治理模式，成為當(dāng)前行政發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型的重要議題。這種特殊的由信息技術(shù)所帶來的政府工作方式調(diào)整要求，恰恰符合新公共管理的思路。由信息技術(shù)，尤其是電子政務(wù)所帶來的公共行政改變，可歸納為下表1所示。

表1：信息技術(shù)背景下新舊公共行政法則的比較

　　績效評估作為組織系統(tǒng)分析的一部分起始于19世紀(jì)30年代，近年來隨著公共管理對政府責(zé)任和治理成效的聚焦而日益受到強(qiáng)烈關(guān)注?；仡櫮壳半娮诱?wù)績效評估文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)大部份均著眼于比較容易衡量的信息技術(shù)或政府組織內(nèi)部相關(guān)的評估指標(biāo)，如：服務(wù)器數(shù)目、使用網(wǎng)絡(luò)人口數(shù)、紙張使用減少量、機(jī)關(guān)上網(wǎng)率、及公務(wù)人員電子信箱數(shù)等。究其原因，可能與國內(nèi)電子政務(wù)的早期研究都是借鑒了西方發(fā)達(dá)國家的評估內(nèi)容有關(guān)。如，英國政府制訂2001年90％的例行政府采購要實行電子化；八大工業(yè)國的電子化政府計劃(Government on-line project)制定每年增加民眾可得信息量10％、電子數(shù)據(jù)交換機(jī)制達(dá)成100％等。從一國的總體電子政務(wù)績效管理角度，這種評估方式無可厚非，但是如果要落實到各個地方政府和部門，則需要進(jìn)一步的尋求支撐指標(biāo)，尤其是對民眾需求的了解與滿足，以及使用者滿意度的評估等，就變得尤為重要了。

　　隨著電子政務(wù)全球化推進(jìn)，電子政務(wù)績效評估研究也引起了各國高度重視，許多研究機(jī)構(gòu)、咨詢公司和學(xué)者對其展開了深入研究和實踐。目前國內(nèi)對政府網(wǎng)站評估較有影響的有“中國城市門戶網(wǎng)站”評估、賽迪公司的中國政府網(wǎng)站評估和國脈公司的個性化測評服務(wù)。國際上較為著名的是埃森哲咨詢的電子政務(wù)評估。

　　中國城市電子政務(wù)發(fā)展研究課題組(2004)以我國內(nèi)地336個城市為調(diào)查對象，對其中303個城市的政府門戶網(wǎng)站從在線服務(wù)力、在線應(yīng)用力兩個方面共設(shè)置10項指標(biāo)進(jìn)行了測評與排序。該評估有較大的影響力，但是只作了當(dāng)年的評估，缺乏持續(xù)性。賽迪顧問的研究范圍最為廣泛，已經(jīng)持續(xù)了3年的全國政府網(wǎng)站排名工作。2005年其針對31個省級政府、333個地級政府、414個抽樣縣級政府的門戶網(wǎng)站，從網(wǎng)上服務(wù)、政務(wù)公開、客戶意識三個方面設(shè)置數(shù)十個二級指標(biāo)進(jìn)行了績效評估，2006年進(jìn)一步改進(jìn)指標(biāo)體系，分為信息公開、在線辦事、公眾參與三部分。賽迪公司的評估希望以一個統(tǒng)一簡化的評估指標(biāo)還涵蓋全國的政府網(wǎng)站，其考評的3個一級指標(biāo)基本涵蓋政府門戶網(wǎng)站的主要功能，是近年來最有影響力的全國性政府門戶網(wǎng)站測評。[page]

　　二、電子政務(wù)績效評估現(xiàn)狀

　　從相關(guān)文獻(xiàn)上來看，對電子政務(wù)績效指標(biāo)體系本身的學(xué)術(shù)研究并不多見，它往往作為描述電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀的一種工具，本身的科學(xué)合理性卻較少受到關(guān)注。這就導(dǎo)致了現(xiàn)行的一些電子政務(wù)績效指標(biāo)體系存在許多問題，不能適應(yīng)新公共管理要求下電子政務(wù)績效評估的需要，總體而言表現(xiàn)在以下4方面：

　?。?）評估整體構(gòu)成缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，使得各種評估結(jié)論無法橫向比較

　　從相關(guān)文獻(xiàn)上來看，對于電子政務(wù)績效由哪些方面構(gòu)成，不同研究者的觀點并不相同。如IBM電子政務(wù)研究院提出的靈活、可升級、可靠三維度指標(biāo)是從技術(shù)角度來理解電子政務(wù)績效構(gòu)成，而埃森哲咨詢公司提出的服務(wù)成熟度和客戶關(guān)系管理兩維度指標(biāo)則是從社會效益角度來理解電子政務(wù)績效構(gòu)成。這種偏重性使得各種評估結(jié)論無法進(jìn)行比較，導(dǎo)致績效評估方面的“重復(fù)投入”，造成資源浪費(fèi)。[page]

　?。?）評估指標(biāo)缺少嚴(yán)密的邏輯層次關(guān)系，使得指標(biāo)所包含的信息出現(xiàn)重復(fù)或遺漏

　　按照目標(biāo)管理理論和KPI理論，績效指標(biāo)體系是總體績效目標(biāo)的層層分解，應(yīng)體現(xiàn)出指標(biāo)之間相互支持的邏輯關(guān)系，并突出關(guān)鍵指標(biāo)。越是細(xì)化的指標(biāo)體系，就越容易讓人按圖索驥，而只重視指標(biāo)中所涉及的表面建設(shè)工作。為了能夠避免各網(wǎng)站的這種趨向，指標(biāo)體系必需每年要作較大的變動，這更加劇了網(wǎng)站門戶管理方向的混亂。在實踐中應(yīng)用的指標(biāo)體系內(nèi)部邏輯關(guān)系不明顯，使得指標(biāo)選取出現(xiàn)重復(fù)和片面的情況，在權(quán)重的組織上沒有完全體現(xiàn)出指標(biāo)的重要性分布。如美國布朗大學(xué)電子政務(wù)績效評估中使用的績效指標(biāo)從網(wǎng)站的五個特征進(jìn)行選取和組織，權(quán)重也是平均分配。我國一些省市使用的電子政務(wù)績效指標(biāo)體系在風(fēng)格與布朗大學(xué)相同，為了能夠有一個可運(yùn)用于全國的統(tǒng)一測評指標(biāo)，選取了可以最大程度覆蓋和普適性的指標(biāo)，盡管在操作上可以大大節(jié)省成本，但是卻丟失了很多部門的特殊性。在實際操作中，往往是由于部門特性，導(dǎo)致得分過高或者過低，而其真正的服務(wù)功能和目標(biāo)卻被忽略，使得評估結(jié)果缺少說服力。

　　（3）公眾服務(wù)功能和公眾滿意的定位仍未能放在首位

　　“政府網(wǎng)站雖然是政府自己辦的，但不是自己辦給自己看的，政府網(wǎng)站是為社會公眾辦的?！保ㄐ旖B史，2006[1]）目前的多數(shù)測評，出于成本考慮，并沒有將普通公眾用戶的使用意愿和滿意度調(diào)查考慮進(jìn)來，而運(yùn)用服務(wù)質(zhì)量評估的視角進(jìn)行測評的更是鳳毛麟角。很多時候，點擊率和專家測評并不能很好的反映政府門戶為其所覆蓋的區(qū)域內(nèi)公共所提供的服務(wù)質(zhì)量水平。

　?。?）評估內(nèi)容過度關(guān)注政府網(wǎng)站外部直接指標(biāo)，缺乏電子政務(wù)整體績效研究

　　從相關(guān)文獻(xiàn)上來看，對電子政務(wù)績效研究主要集中在政府網(wǎng)站層面，對于電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的評估，一般也整合在政府網(wǎng)站的評估當(dāng)中，很少有深入電子政務(wù)內(nèi)部運(yùn)營績效方面的理論研究或評估實踐。在我國，由于政府信息資源管理、政府項目費(fèi)用效益分析、政府行政績效評估這三大制度基礎(chǔ)幾乎都不存在，使得電子政務(wù)績效的內(nèi)評估缺乏制度環(huán)境的支持。Peters等人(2005)認(rèn)為，僅僅評估面向公民的前臺網(wǎng)站是不夠的，電子政務(wù)建設(shè)包括了利益相關(guān)者的協(xié)作與互動，并整合了跨政府部門的業(yè)務(wù)流程，這些都需要考慮在內(nèi)。因此，需要在理論和實踐上進(jìn)行探索研究，把外部評估和內(nèi)部評估結(jié)合起來。

　　三、政府門戶網(wǎng)站定位

　　美國政府白宮預(yù)算暨管理局（Executive Office Of The President Office Of Management And Budget）下設(shè)的政府電子化辦公室則對政府網(wǎng)站提出三點建議：以公民為中心（Citizen-centered）：使民眾可通過網(wǎng)絡(luò)與政府產(chǎn)生互動，并享有政府給予的服務(wù)；以執(zhí)行成果為導(dǎo)向（Results-oriented）：改善政府組織的效率及效能；以市場規(guī)律為基礎(chǔ)（Market-based）：改善政府對民眾的溝通回饋機(jī)制。

　　基于這一思路，我們認(rèn)為，政府門戶網(wǎng)站的定位至少有以下三個方面（見圖1）：

　?。?）市民服務(wù)功能

　　市民服務(wù)是政府門戶的最主要功能。以最終外部用戶的使用滿意為目標(biāo)。政府門戶應(yīng)當(dāng)一定程度的替代現(xiàn)實政府的公共管理職能，包括宣傳、咨詢、政務(wù)辦理，并在此基礎(chǔ)上，建立以區(qū)域內(nèi)市民（包括企業(yè)和事業(yè)組織）為最終客戶的市場觀念，構(gòu)建完整的服務(wù)價值鏈。

　　（2）內(nèi)部服務(wù)功能

　　政府門戶具有雙向性，除了連接外部用戶以外，另一端連接整個電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。內(nèi)部服務(wù)以部門公務(wù)員為用戶對象，圍繞政務(wù)環(huán)境下的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)包括通訊、后勤、人力資源、安全保密等功能。

　?。?）部門管理功能

　　政府門戶不能脫離現(xiàn)實的行政管理要求。尤其是網(wǎng)站績效評估，往往帶有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用。結(jié)合政府門戶子網(wǎng)站群的日常管理，可以在原有的考核體系中適當(dāng)增加基于部門管理的職能要求，則可以更好的發(fā)揮門戶的平臺作用。

　　四、政府門戶網(wǎng)站績效評估

　　從公共管理的視角，“不可衡量，則無法管理”的理念決定了電子政務(wù)績效管理的必然性。雖然過去導(dǎo)致電子政務(wù)效率不高的原因眾多，但忽略民眾需求的重要性卻是各國、各地的通病。不論是“內(nèi)部民眾”（公務(wù)員）還是“外部民眾”（普通市民），他們的需求都應(yīng)該是政府門戶的考慮重點。電子政務(wù)績效評估實踐迫切需要從內(nèi)外兩方面入手，從總體上首先明確“評什么”，建立邏輯層次清晰的績效評估內(nèi)容的結(jié)構(gòu)框架，作為確立績效評估指標(biāo)體系的理論依據(jù)，以有效指導(dǎo)、規(guī)范和評估我國電子政務(wù)的建設(shè)。一個好的政府門戶測評應(yīng)該能夠在以下方面得以改進(jìn)：

　?。?）跳出網(wǎng)站來評估網(wǎng)站

　　根據(jù)新公共管理理論，政府門戶網(wǎng)站本質(zhì)上是一個多部門參與的、基于流程整合的、面向客戶的服務(wù)價值鏈。因此，在網(wǎng)站測評的背后，需要構(gòu)建一個更為系統(tǒng)完善的績效架構(gòu)（Government Portal Performance Architecture，GPPA[2]），至少應(yīng)當(dāng)包括技術(shù)系統(tǒng)、服務(wù)模塊和績效體系。

　?。?）引入代表性用戶調(diào)查

　　近年來，服務(wù)管理研究的熱點集中在服務(wù)質(zhì)量管理上。在政府門戶網(wǎng)站的評估上，可以參考服務(wù)質(zhì)量的研究方法，研究公共需求的滿足情況和公共知曉程度之間的關(guān)系。因此，最終用戶就必須引入到績效考核的實施主體范圍中來。綜合測評的得分，應(yīng)當(dāng)綜合考慮專家與公眾評估意見，運(yùn)用更為科學(xué)的計算方法，消除個體判斷誤差。

　?。?）強(qiáng)化個性評估和改進(jìn)指導(dǎo)

　　網(wǎng)站測評的最終目的乃是更好的實現(xiàn)其公共服務(wù)、內(nèi)部服務(wù)和部門管理的三項職能。因而，目前很多地方所熱衷的排名結(jié)果，本身可能并沒有很強(qiáng)的實際指導(dǎo)意義，而應(yīng)該尋找橫向（相同部門）和縱向（時間維度）上的對比，找出能夠更好實現(xiàn)本部門三項定位的改進(jìn)方法，有效指導(dǎo)本部門電子政務(wù)建設(shè)。

　　如本文前面所言，政府門戶網(wǎng)站的績效很大程度上代表了電子政務(wù)最終效果，而門戶的建設(shè)質(zhì)量又是進(jìn)一步由各子網(wǎng)站群的運(yùn)行效果所決定。因此，將子網(wǎng)站建設(shè)績效評估明確化，建立合理、有效的子網(wǎng)站群績效評估體系，是從下而上提高各級政府門戶網(wǎng)站，乃至整體電子政務(wù)科學(xué)化管理水平的重要手段之一。這一思路要求績效管理下沉，以細(xì)化而不是抽象、實用導(dǎo)向而不是指標(biāo)導(dǎo)向、用戶驅(qū)動而不是用戶適應(yīng)、功能互動而不是單項推動的基本原則，建立和實施以信息技術(shù)背景下新公共管理思想為主導(dǎo)的績效管理體系。不僅可以全面評估政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)現(xiàn)狀，客觀地反映子網(wǎng)站群的發(fā)展水平和建設(shè)績效，而且還可以認(rèn)清網(wǎng)站建設(shè)定位，規(guī)范和加快網(wǎng)站群建設(shè)，幫助各子網(wǎng)站總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗和差距，明確進(jìn)一步努力的方向。這對于全面推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，建設(shè)電子政府，形成一個和諧的、可持續(xù)發(fā)展的政府網(wǎng)站生態(tài)群具有重要的現(xiàn)實意義。（待續(xù)）

　　本專題為國家自然科學(xué)基金資助項目（70672049）和浙江省科技計劃資助項目（2006C35001） 研究成果。

　　[1]國務(wù)院副秘書長徐紹史在2006年9月16日中央政府門戶網(wǎng)站內(nèi)容保障工作會議暨第三屆中國電子政務(wù)論壇上的講話

　　[2] 具體的GMPP構(gòu)造方法和體系，將在下一期專題中詳細(xì)介紹。