首先，我想和大家先分享一個觀點(diǎn)，是從政府的開放數(shù)據(jù)研究院向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會的公開信中所提出的觀點(diǎn)，數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)設(shè)施，他們在公開信中強(qiáng)烈建議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會將數(shù)據(jù)視為現(xiàn)代社會及其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本基礎(chǔ)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施有三大特性：基礎(chǔ)性、公共性和外部溢出性，接下來分析一下為什么要提出將數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)設(shè)施。

 

數(shù)據(jù)是基礎(chǔ)設(shè)施

 

　　首先是基礎(chǔ)性，數(shù)據(jù)是我們構(gòu)建決策以及提供公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源。

 

　　然后是公共性，這里包含兩個方面，首先數(shù)據(jù)的服務(wù)對象，應(yīng)該是全市的范圍。包括政府的部門、單位以及居民，它并不是僅僅針對于一個部門或者是少數(shù)人來進(jìn)行服務(wù)。其次是數(shù)據(jù)連通了各個行業(yè)。

 

　　第三個是外部溢出性，同實(shí)體基礎(chǔ)設(shè)施，像道路和橋梁具有比較強(qiáng)的外部溢出性，能夠帶來比較大的經(jīng)濟(jì)社會價值。比如說在修建道路和橋梁的時候，它可以帶來貿(mào)易的便利性，由貿(mào)易的便利性所帶來的價值，應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)初修建道路和橋梁所預(yù)期到的價值。同樣，提高對數(shù)據(jù)的訪問性，通過對數(shù)據(jù)的利用，我們同樣可以提高數(shù)據(jù)的外部溢出性，它所產(chǎn)生的價值應(yīng)該比我們數(shù)據(jù)采集時所預(yù)期的價值要高。

 

　　現(xiàn)在包括政府單位，應(yīng)該說內(nèi)部都有很多的數(shù)據(jù)寶藏，對這些數(shù)據(jù)寶藏的充分利用，可以帶來很高的經(jīng)濟(jì)價值，這些價值不僅僅對于數(shù)據(jù)的擁有者，同樣對于其他團(tuán)體來說也是非常有價值的。比如手機(jī)數(shù)據(jù)的運(yùn)用，運(yùn)營公司對于手機(jī)數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以定位無線電發(fā)射的位置；零售商可以利用這些手機(jī)位置來分析店面的選址位置和營業(yè)的時間；政府可以用手機(jī)數(shù)據(jù)來做應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案等等。

 

　　我們平常的基礎(chǔ)設(shè)施像道路、橋梁，它的主要作用是讓我們吃的飽、穿的暖、生活更加美好。對于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，可以讓我們生活的更加智能化，它存在的主要目的，是讓重要的數(shù)據(jù)可以盡可能的讓人們獲取和利用。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施可以幫助我們辨別出那些比較有意義的數(shù)據(jù)。同時提高數(shù)據(jù)的可訪問性和提高數(shù)據(jù)的可重用性來挖掘數(shù)據(jù)寶藏，釋放數(shù)據(jù)價值。

 

 

　　數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施將成為21世紀(jì)的競爭優(yōu)勢，我們也都知道政府部門是數(shù)據(jù)資源主要的集散地和數(shù)據(jù)資源進(jìn)一步開發(fā)的主力。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，政府所掌握的信息資源超過90%，如何挖掘數(shù)據(jù)寶藏，這個就需要我們強(qiáng)化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建。首先，在這里也是提出一個最為基礎(chǔ)的工作，就是要建設(shè)政務(wù)信息資源的目錄體系，通過梳理政務(wù)信息資源，確定資源一系列屬性，編制政務(wù)信息資源目錄。

 

　　要提高數(shù)據(jù)的可訪問性，這里從兩個點(diǎn)來說。首先讓數(shù)據(jù)開放來確保數(shù)據(jù)的授權(quán)協(xié)議，允許任何人來訪問、使用和分享這些數(shù)據(jù)。第二個讓數(shù)據(jù)可用，通過政策法規(guī)來促進(jìn)數(shù)據(jù)的可訪問性。當(dāng)然，對于提高數(shù)據(jù)的可訪問性，前提是保障數(shù)據(jù)安全。

 

　　要將數(shù)據(jù)視為資產(chǎn)，同時加強(qiáng)對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理能力，在這里我們要明確，我們并不是發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)和從中獲取價值，我們是創(chuàng)造并維護(hù)數(shù)據(jù)，通過分享數(shù)據(jù)來增加其價值。對政務(wù)信息資源目錄體系的建設(shè)是作為搭建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)工作，為什么這么說呢？剛才也提到了，對于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，它最重要的目的是挖掘數(shù)據(jù)寶藏，釋放數(shù)據(jù)價值。大家都知道現(xiàn)在的數(shù)據(jù)應(yīng)該說分散在政府的各個部門，也就是說寶藏是在各個部門里面都分散存在的。

 

政務(wù)信息資源目錄體系"尋寶圖"

 

　　我們要去挖寶先要有一個尋寶圖，首先得知道要挖的這些寶藏，想要的數(shù)據(jù)是在哪些部門里面有，這個是政務(wù)信息資源目錄體系主要的定位，它充當(dāng)了尋寶圖的作用。簡單來說，尋寶圖告訴你，你想要的數(shù)據(jù)在哪里。但是它又不具體存儲數(shù)據(jù)，也不是說它不是存儲的盒子，只是給你一個方向性的指引，告訴你想要的數(shù)據(jù)在哪里，這個部門有哪些數(shù)據(jù)，哪些數(shù)據(jù)是可以共享的，哪些數(shù)據(jù)是可以開放的。如果說你想要這個寶藏，就要進(jìn)行到下一步，就是數(shù)據(jù)的交換，比如說通過搭建共享交換大平臺，將數(shù)據(jù)都存儲在平臺上，然后供各個部門來進(jìn)行數(shù)據(jù)的交換。

 

　　國家層面對于政務(wù)信息資源目錄體系的建設(shè)，在這幾年也是給予了大力的支持，從2002年關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見中明確提出，要研究和設(shè)立電子政務(wù)信息資源目錄與交換體系。在2004年，關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見中，也提出了要建設(shè)政務(wù)信息資源目錄體系和交換體系，加強(qiáng)政務(wù)信息資源的開發(fā)利用，同時支持和鼓勵政務(wù)信息資源的公益性開發(fā)利用。

 

　　在2015年關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見中，也明確提出要建立政府信息資源的管理體系，統(tǒng)籌推進(jìn)政府信息資源的建設(shè)、管理和開發(fā)利用。

 

　　2016年關(guān)于政務(wù)信息資源共享管理辦法中則明確了三點(diǎn)，將其歸納為三種分類，落實(shí)三項(xiàng)任務(wù)。首先是明確對政務(wù)信息資源進(jìn)行定義，確定三個分類分為不予共享、無條件共享和有條件共享三類。第二個就是要落實(shí)三項(xiàng)任務(wù)，其中包括最主要的任務(wù)是編制資源目錄。同時，在2016年關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見中，也是提出要實(shí)施數(shù)據(jù)資源清單的管理，來強(qiáng)化國家政府?dāng)?shù)據(jù)的統(tǒng)一開放。

 

　　我們對政務(wù)信息資源目錄體系的概念進(jìn)行了概括，政務(wù)信息資源目錄體系是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對分散在各級政務(wù)部門、各領(lǐng)域、各地區(qū)的政務(wù)信息資源進(jìn)行整合和組織，形成可統(tǒng)一管理和服務(wù)的政務(wù)信息資源目錄，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源規(guī)范管理、共享交換和信息服務(wù)，為使用者提供統(tǒng)一的政務(wù)信息資源發(fā)現(xiàn)和定位服務(wù)。

 

　　按照政務(wù)信息的應(yīng)用屬性，目錄體系又可以分為幾個類別，一是部門的政務(wù)信息資源目錄，這里面又可以分為部門的業(yè)務(wù)目錄，部門的信息共享目錄，以及部門的信息公開目錄。第二個是政務(wù)基礎(chǔ)信息共享目錄，包括自然人、法人、空間、地理、宏觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)信息目錄。第三個是政務(wù)主體信息資源的共享目錄，包括應(yīng)急指揮主體、城市管理主體、綜合治理主體，以及社會救助主體。不同的目錄在編制過程當(dāng)中，覆蓋部門范圍和操作方法應(yīng)該有共性，也有個性。

 

政務(wù)信息資源目錄體系架構(gòu)圖

 

　　上圖是對政務(wù)信息資源目錄體系的架構(gòu)進(jìn)行展示：它主要包括基礎(chǔ)設(shè)施層，軟硬件環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。上面一層是數(shù)據(jù)資源層，包括政務(wù)信息資源庫、政務(wù)信息資源核心元數(shù)據(jù)庫，以及資源目錄、服務(wù)目錄等。目錄服務(wù)的功能層，主要的功能包括對編目服務(wù)、注冊服務(wù)、目錄的發(fā)布服務(wù)、目錄的查詢服務(wù)、目錄的維護(hù)、用戶管理以及交換接口。最上面是目錄服務(wù)的展現(xiàn)層，也就是說各個部門或者說大眾查詢展現(xiàn)層，包括內(nèi)部的網(wǎng)站，交換的平臺，開放的平臺。包括一些其他的應(yīng)用。同時為了保障目錄體系的規(guī)范化管理，它還會涉及到保障層，包括對于目錄的運(yùn)維管理，以及目錄一系列的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如信息資源編碼規(guī)范，以及元數(shù)據(jù)的規(guī)范等等。

 

　　對于政務(wù)信息資源目錄梳理和編制工作的主要意義，我們將其歸納為三點(diǎn)：政務(wù)管理、信息共享和信息化工作。首先，對于政務(wù)管理來說，通過對政務(wù)信息資源的梳理，可以清楚的了解到部門的核心業(yè)務(wù)是什么，核心業(yè)務(wù)產(chǎn)生的資源是什么。對于信息共享來說，可以比較清楚的認(rèn)識到部門的內(nèi)部以及跨部門的一些信息共享的需求是什么，并且可以根據(jù)需求的梳理，編制出信息資源的需求目錄。通過梳理我們可以得到比較全面的政務(wù)信息資源的地圖，可以比較清楚的看到，哪些信息是可以向社會公開的，哪些信息是在部門之間公開的，哪些是部門內(nèi)部應(yīng)用的。第三個是對信息化工作的意義，通過對信息資源的梳理，我們可以看到數(shù)據(jù)有哪些系統(tǒng)支撐的，哪些數(shù)據(jù)已經(jīng)進(jìn)庫，核心業(yè)務(wù)的信息化水平如何，對于下一步跨部門信息系統(tǒng)的集成，也是可以起到很大的作用。比如說未來要新建系統(tǒng)，是不是可以看一下，這個系統(tǒng)一些功能是不是可以通過已經(jīng)有的應(yīng)用系統(tǒng)去進(jìn)行整合或者說改造，它的數(shù)據(jù)又是可以從哪些系統(tǒng)來獲取等等。

 

　　政務(wù)信息資源目錄體系的建設(shè)重點(diǎn)解決了3W1H的問題。第一個是WHAT，全面梳理摸清底數(shù)可以知道這個部門有什么數(shù)據(jù)。第二個是WHERE，通過對政務(wù)信息資源科學(xué)合理的分類，可以對它進(jìn)行比較精準(zhǔn)的導(dǎo)航、檢索、定位、發(fā)現(xiàn)，可以知道想要的數(shù)據(jù)在哪里。第三個是WHO，可以比較清楚的知道，這些數(shù)據(jù)資源是由誰提供，誰想使用它。第四個是HOW，通過對政務(wù)信息資源規(guī)范管理，可以明確未來如何發(fā)布、如何查找、如何維護(hù)、如何更新、政務(wù)信息資源目錄。

 

 

　　國內(nèi)的一些省市在政務(wù)信息資源目錄體系建設(shè)中進(jìn)行了積極的探索，這里重點(diǎn)講四個案例：

 

　　浙江省政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄體系的建設(shè)：通過推進(jìn)省級單位和設(shè)區(qū)市政府部門政務(wù)信息資源目錄體系梳理，整合現(xiàn)有各類跨部門數(shù)據(jù)交換體系，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，建設(shè)全省統(tǒng)一的政府信息資源管理服務(wù)系統(tǒng)和電子證照歸集庫，建立跨部門數(shù)據(jù)采集、共享校核機(jī)制和比對、清洗機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息資源共享管理。

 

　　上海市構(gòu)建市區(qū)兩級聯(lián)動模式：上海市在2016年開始探索開市區(qū)兩級聯(lián)動開放政府?dāng)?shù)據(jù)，鼓勵區(qū)(縣)政府參照市級政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放推進(jìn)模式開展數(shù)據(jù)資源目錄編制、數(shù)據(jù)開放和平臺建設(shè)等工作，并與市級形成有效對接，構(gòu)建市區(qū)兩級聯(lián)動模式。

 

　　四川省提供數(shù)據(jù)交換的基礎(chǔ)設(shè)施：規(guī)定省級政務(wù)云和信息資源目錄只提供數(shù)據(jù)交換的基礎(chǔ)設(shè)施，不匯聚部門的數(shù)據(jù)，也不落地部門的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的支配權(quán)和歸屬權(quán)仍然屬于相關(guān)部門，來設(shè)置信息共享的權(quán)限，建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站。

 

　　佛山南海區(qū)利用數(shù)據(jù)資源目錄高效開放數(shù)據(jù)：佛山南海的數(shù)據(jù)開放平臺是基于數(shù)據(jù)資源目錄來建設(shè)，各部門預(yù)先設(shè)置本部門數(shù)據(jù)資源目錄中數(shù)據(jù)集的“開放”等級，數(shù)據(jù)開放平臺直接讀取位于“開放”等級的數(shù)據(jù)并向社會公眾提供下載。

 

 

　　業(yè)務(wù)導(dǎo)向是以單位的業(yè)務(wù)職能為主要切入點(diǎn)，技術(shù)導(dǎo)向則是以已經(jīng)建設(shè)落地的應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫為主要的切入點(diǎn)來編制資源目錄。思路方面，業(yè)務(wù)導(dǎo)向的主要思路是從機(jī)構(gòu)職能到業(yè)務(wù)事項(xiàng)，然后梳理出資源。技術(shù)導(dǎo)向則是從已經(jīng)落地的應(yīng)用系統(tǒng)去梳理出業(yè)務(wù)主線，從業(yè)務(wù)主線再梳理出信息資源。

 

　　業(yè)務(wù)導(dǎo)向比較大的優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)樗菑臉I(yè)務(wù)來出發(fā)去梳理，它可能涵蓋的比較全面，能夠涵蓋到各個部門比較全面的業(yè)務(wù)。它的缺點(diǎn)是成本比較高，見效的比較慢，調(diào)研周期比較長。對于技術(shù)導(dǎo)向來說，優(yōu)點(diǎn)就是見效快。因?yàn)樗崂淼男畔①Y源已經(jīng)全部落地，可以去導(dǎo)出它的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)或者察看它的技術(shù)文檔等等這樣的方式來梳理它的信息資源。缺點(diǎn)就是沒有辦法全面認(rèn)識業(yè)務(wù)，因?yàn)樗崂淼馁Y源是已經(jīng)上系統(tǒng)的這部分業(yè)務(wù)，有些業(yè)務(wù)可能現(xiàn)階段還沒有上系統(tǒng)，這一塊如果以技術(shù)導(dǎo)向的思路去做，就沒有辦法把這一塊數(shù)據(jù)涵蓋進(jìn)來。

 

　　所以說在做信息資源目錄編制的時候，應(yīng)該說比較好的方式就是業(yè)務(wù)導(dǎo)向加技術(shù)導(dǎo)向取長補(bǔ)短，兩者結(jié)合這樣去做。我們也根據(jù)實(shí)踐對業(yè)務(wù)導(dǎo)向和技術(shù)導(dǎo)向的實(shí)施步驟做了梳理，首先業(yè)務(wù)導(dǎo)向，第一步是編制編目標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，像剛才所說的，第一步就是要將信息資源的編碼方案以及元數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，把規(guī)范編制好。

 

業(yè)務(wù)導(dǎo)向?qū)嵤┎襟E

 

　　第二個就是要確定梳理范圍，這里的梳理范圍應(yīng)該包含了三個層次，首先是確定梳理部門的范圍，這個也資源目錄的類型息息相關(guān)。如果做各個部門的政務(wù)信息資源目錄，勢必要把所有的部門都調(diào)研到。如果做法人庫和人口庫基礎(chǔ)信息目錄資源，去調(diào)研法人和自然人相關(guān)的部門。第二個層級是確定信息集覆蓋范圍，是要覆蓋部門的全部業(yè)務(wù)，還是主要業(yè)務(wù)。第三個層級是確定字段的梳理范圍，開展信息資源的調(diào)研工作，編制調(diào)研方案，發(fā)送調(diào)研表，然后上門調(diào)研等這樣的形式去開展。第四是梳理部門的業(yè)務(wù)職能，通過部門的三定方案、權(quán)責(zé)清單等梳理。第五是深度分析拆解業(yè)務(wù)事項(xiàng)，分析每一個業(yè)務(wù)事項(xiàng)辦理的提交材料，以及輸出的材料，進(jìn)行深度的分析、拆解。第六是清洗合并相同或者是相似的數(shù)據(jù)集。第七是對數(shù)據(jù)集的歸類。比如說要做城市管理的主題數(shù)據(jù)庫，如果說前期將各個部門的信息資源都梳理完了，下一步就是對城市管理類的數(shù)據(jù)集進(jìn)行歸類。第八是編制資源目錄。

 

　　技術(shù)導(dǎo)向的實(shí)施步驟同業(yè)務(wù)導(dǎo)向的實(shí)施步驟有幾個地方的差異，主要是第四、第五，第四個我們要了解系統(tǒng)功能，整理業(yè)務(wù)屬性，通過線上調(diào)研察看系統(tǒng)的方式，來了解系統(tǒng)的功能。第五個是按照系統(tǒng)的業(yè)務(wù)主線來梳理信息資源。比如說剛才所說的通過查看技術(shù)文檔，導(dǎo)出數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等方式來進(jìn)行梳理，下面都是一樣的。

 

　　政務(wù)信息資源梳理和編目是長期復(fù)雜的工作。在具體操作過程當(dāng)中有幾個需要注意的點(diǎn)，首先領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵，因?yàn)檎?wù)信息資源涉及到的部門比較廣，只有領(lǐng)導(dǎo)重視，將其作為一個一級工程去抓，做的結(jié)果可能比較好。第二個是業(yè)務(wù)人員是主力，政務(wù)信息資源目錄的編制，同部門的業(yè)務(wù)職能息息相關(guān)。只有工作在一線的業(yè)務(wù)人員，他們對本部門的業(yè)務(wù)職能最為清楚，同時對于哪些業(yè)務(wù)有相應(yīng)的系統(tǒng)，也是最為了解的。然后是試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)，采取從簡到難的原則，先選擇幾個部門，先進(jìn)行一個試點(diǎn)編目，再總結(jié)一些經(jīng)驗(yàn)推廣到其他部門。然后是構(gòu)建長效機(jī)制，比如說加強(qiáng)培訓(xùn)等等。

 

 

　　國脈互聯(lián)政務(wù)信息資源梳理的案例非常豐富：

 

　　舟山：建立了“四統(tǒng)一、兩清單”，以業(yè)務(wù)梳理為核心，從業(yè)務(wù)事項(xiàng)——信息資源——應(yīng)用系統(tǒng)的順序進(jìn)行梳理，建立全市55個部門的“數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單”和“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的資產(chǎn)清單”；

 

　　徐匯：從與部門核心業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)相關(guān)的已建應(yīng)用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫入手進(jìn)行資源梳理，與核心業(yè)務(wù)相關(guān)的已建應(yīng)用系統(tǒng)入手，最后推導(dǎo)到相關(guān)業(yè)務(wù)事項(xiàng)；

 

　　南寧：業(yè)務(wù)梳理與應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)梳理兩者相結(jié)合，通過業(yè)務(wù)和應(yīng)用系統(tǒng)的對比，最終得出全市80個部門數(shù)據(jù)資源清單；

 

　　佛山：提出數(shù)據(jù)銀行體系的構(gòu)建理念，管理層面，建立一套完善的數(shù)據(jù)生命周期管理制度，制定全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)層面，通過改進(jìn)現(xiàn)有數(shù)據(jù)共享平臺技術(shù)缺陷等，以逐步完成數(shù)據(jù)銀行的各系統(tǒng)功能建設(shè)；

 

　　普陀：編制《公共服務(wù)事項(xiàng)目錄清單》，以公共服務(wù)公平、可及為目標(biāo)，對全區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，梳理內(nèi)容細(xì)分為辦理類和非辦理類（單位名錄類、場館信息類、普通信息類）；

 

　　河北：主題數(shù)據(jù)梳理，城市管理梳理，對城市建筑物情況、城市部件、市容管理、城市綠化管理等資源進(jìn)行梳理；社會救助梳理 ，對最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等資源進(jìn)行梳理。