張楠：清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所副教授，院信息化工作辦公室主任，電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室副主任，中國(guó)發(fā)展規(guī)劃研究中心專職研究員；清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士。主要從事電子政務(wù)與網(wǎng)絡(luò)治理、智慧城市發(fā)展理論與規(guī)劃方法、公共大數(shù)據(jù)與政策信息學(xué)等方面研究；主持國(guó)家自然科學(xué)基金、北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃、城市中國(guó)計(jì)劃等項(xiàng)目，參與國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目及國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目研究；在中英文重要期刊及國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議上發(fā)表論文50余篇，出版中、英文專著各1部。

 

 

　　張楠：謝謝主持人，謝謝各位嘉賓。在中國(guó)我們現(xiàn)在呼吁小政府、大社會(huì)，但是我們現(xiàn)狀還是大政府、小社會(huì)。所以我們的政府就是權(quán)威。我們誠(chéng)信的社會(huì)首先需要一個(gè)誠(chéng)信的政府，當(dāng)我們判斷政府誠(chéng)信不誠(chéng)信的時(shí)候，信息公開(kāi)是基礎(chǔ)。只有我們看到了公開(kāi)的政府信息，才能判斷他是不是言出必行，是不是達(dá)到了給公眾的承諾。因此今天和大家交流的是政府信息公開(kāi)的兩個(gè)方向，政務(wù)公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放。

 

　　《信息公開(kāi)條例》從2008年出臺(tái)到今天近七年了，現(xiàn)在國(guó)辦正在緊鑼密鼓地推進(jìn)《信息公開(kāi)條例》修訂的相關(guān)工作。信息公開(kāi)這七年有成績(jī)，也有問(wèn)題，也走到了今天這樣一個(gè)十字路口。首先，信息公開(kāi)條例的積極意義在于它給了公眾一個(gè)有法規(guī)保障的通道，公民可申請(qǐng)或者要求政府公開(kāi)若干信息。信息公開(kāi)的進(jìn)展還包括：

 

　　第一，在公開(kāi)渠道方面。各級(jí)地方政府在網(wǎng)站上都有相應(yīng)的欄目，信息公開(kāi)工作的媒介日益豐富，包括2010年以后興起的新媒體、社交媒體上的信息公開(kāi)。

 

　　第二，主動(dòng)公開(kāi)方面。內(nèi)容范圍、數(shù)量上是逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。第三，社會(huì)的關(guān)注。依申請(qǐng)公開(kāi)日益增多，公眾對(duì)政府的信息公訴訟案件呈增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，證明了公眾越來(lái)越關(guān)注信息公開(kāi)這件事情，懂得利用相關(guān)的法律武器得到他們想得到的信息。

 

　　但是信息公開(kāi)也遇到一些問(wèn)題：首先，信息公開(kāi)在部分基層政府網(wǎng)站上不及時(shí)。如果公眾在政府網(wǎng)站得不到正確的信息，他可能會(huì)采信其它渠道的不真實(shí)信息；其次，哪些信息屬于公開(kāi)的內(nèi)容，哪些屬于不能公開(kāi)的內(nèi)容，裁量權(quán)在各級(jí)地方政府。不同政府的判斷千差萬(wàn)別。有個(gè)案例，一個(gè)鐵路旁邊的小賣(mài)部的老板要求地方發(fā)改委公布高鐵的規(guī)劃，地方發(fā)改委就說(shuō)這個(gè)跟你沒(méi)有太多關(guān)系，小老板說(shuō)怎么沒(méi)有關(guān)系，這個(gè)線路的規(guī)劃涉及到設(shè)站的問(wèn)題，設(shè)站涉及到人流量的問(wèn)題，就涉及到我這個(gè)小賣(mài)部要不要擴(kuò)張成一個(gè)大的超市的問(wèn)題，這關(guān)系我的經(jīng)營(yíng)，對(duì)我來(lái)說(shuō)是最重要的民生問(wèn)題。但是他這樣的訴求怎么認(rèn)定，有的官員可能覺(jué)得他說(shuō)的有道理，可以把這個(gè)信息公開(kāi)給他；有的則不認(rèn)同，覺(jué)得個(gè)人小賣(mài)部經(jīng)營(yíng)內(nèi)容太有限，跟這么大的規(guī)劃沒(méi)有關(guān)系?？傊畔⒐_(kāi)還是猶抱琵琶半遮面的現(xiàn)狀。感覺(jué)地方政府是在條例的要求下做底線執(zhí)行，還有可能為各種不公開(kāi)找理由，使得政府信息公開(kāi)在公眾層面的索求之路很艱辛。

 

　　由于條例的要求，地方政府的信息公開(kāi)報(bào)告很多仍在強(qiáng)調(diào)公開(kāi)信息數(shù)量，但在今天大數(shù)據(jù)的時(shí)代，數(shù)量反應(yīng)什么問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越模糊，公開(kāi)信息的質(zhì)量如何？到底涉及到哪些是公眾最關(guān)心的問(wèn)題？在這些點(diǎn)上，原有的條例中都不能給很好的界定。這也是信息公開(kāi)需要進(jìn)一步探索的背景。

 

　　政務(wù)公開(kāi)是五公開(kāi)：決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果五公開(kāi)。這把原來(lái)的信息公開(kāi)的邊界進(jìn)行了擴(kuò)展，我們的界定是：政務(wù)公開(kāi)除了結(jié)果信息的公開(kāi)，也關(guān)過(guò)程公開(kāi)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是政務(wù)公開(kāi)中的一個(gè)新領(lǐng)域，這里面講的更多的是專業(yè)類的，甚至規(guī)模很大，超出原來(lái)信息公開(kāi)個(gè)人能夠理解規(guī)模的政府持有數(shù)據(jù)的公開(kāi)。他的開(kāi)放不完全是一個(gè)依申請(qǐng)簡(jiǎn)單公開(kāi)的過(guò)程，他需要考慮到信息到達(dá)問(wèn)題，考慮到誰(shuí)來(lái)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、利用、加工、解讀的問(wèn)題。政務(wù)公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放是們我所關(guān)注的兩個(gè)方面，下面從這兩方面分別討論：

 

　　首先，信息公開(kāi)到政務(wù)公開(kāi)是一個(gè)全生命周期的變革，會(huì)使政府全運(yùn)作流程在一個(gè)相對(duì)透明的環(huán)境下進(jìn)行；第二，由于政務(wù)涉及的內(nèi)容更廣，就引出逆向清單的概念。所謂的公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外。政務(wù)公開(kāi)也有壁壘，上兩個(gè)周末都在參加政務(wù)公開(kāi)的研討會(huì)，各地方政府的實(shí)踐者一方面在講公開(kāi)，另一方面在講涉密，公開(kāi)和涉密中又有一些模糊地帶，信息是不是能可以公開(kāi)，到底誰(shuí)來(lái)定？地方政府有裁量權(quán)還是從國(guó)辦的角度在全國(guó)有一個(gè)統(tǒng)一的清單？當(dāng)然，誰(shuí)定清單誰(shuí)就要承擔(dān)責(zé)任。政務(wù)公開(kāi)的指導(dǎo)性文件，國(guó)辦相關(guān)部門(mén)也在積極的制訂。

 

　　在政務(wù)公開(kāi)中，除了結(jié)果公開(kāi)，其它四方面都屬于過(guò)程公開(kāi)。我們認(rèn)為可以把它們看作兩個(gè)數(shù)軸各自的兩端，決策和執(zhí)行的軸解決的是過(guò)程的問(wèn)題，管理和服務(wù)的過(guò)程解決的是范圍的問(wèn)題。在這兩軸定義的四象限里，很多的政府事務(wù)都可以找到相應(yīng)的位置，行政服務(wù)大廳服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)內(nèi)容的公開(kāi)是在執(zhí)行和和服務(wù)層面的事情；權(quán)力清單是決策和管理層面的事情。

 

　　在政務(wù)公開(kāi)中還需要理清幾個(gè)方面的問(wèn)題：

 

　　第一，邊界和概念界定的問(wèn)題。前面說(shuō)的界定我們講過(guò)多次，但是未來(lái)國(guó)辦出的正式的文件怎么界定，還是在商討過(guò)程中。目前政務(wù)公開(kāi)的依據(jù)，就是四中全會(huì)文件說(shuō)的"五公開(kāi)"，除此之外沒(méi)有更細(xì)的解讀了，正式的解讀可能會(huì)決定到底什么事情納入進(jìn)來(lái)。

 

　　第二，落實(shí)。這又牽扯到信息公開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)，政務(wù)公開(kāi)看上去很龐大，但是怎么考核，更多還是會(huì)落到信息，只不過(guò)這個(gè)信息不是原來(lái)信息公開(kāi)里涉及到的那些簡(jiǎn)單的結(jié)果信息。政務(wù)過(guò)程、決策過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程到底應(yīng)該包含那些信息，這是應(yīng)該考慮的。

 

　　第三，權(quán)責(zé)。公開(kāi)與否誰(shuí)來(lái)定，我們主張不應(yīng)該把過(guò)多的裁量權(quán)給基層政府。我們有這樣一個(gè)基本假設(shè)，公開(kāi)是一定的，只不過(guò)公開(kāi)給誰(shuí)是問(wèn)題？如果說(shuō)數(shù)據(jù)信息都在一個(gè)大系統(tǒng)里的話，至少超級(jí)管理員可以看所有的信息，這個(gè)超級(jí)管理員到底是常委，還是總書(shū)記，那是權(quán)限問(wèn)題。但不能說(shuō)某些部門(mén)信息只有你部門(mén)的人能看，這是不合理的。如果公開(kāi)定責(zé)在更高的層面，比如說(shuō)國(guó)務(wù)院來(lái)定，他的責(zé)任也很大。各個(gè)部門(mén)在權(quán)責(zé)方面要有一個(gè)平衡，不能只講權(quán)力，不講責(zé)任。

 

　　然后說(shuō)說(shuō)數(shù)據(jù)開(kāi)放。首先，數(shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的可達(dá)性，信息公開(kāi)強(qiáng)調(diào)可以被知道、可以被看見(jiàn)，數(shù)據(jù)開(kāi)放是請(qǐng)人知道的概念。第二，還有整合性的問(wèn)題，信息會(huì)有幾種，一種是政府已掌握的信息，其次是可協(xié)調(diào)的信息，還有可獲得的信息，不同來(lái)源信息整合到一起才能發(fā)揮作用。數(shù)據(jù)開(kāi)放是既強(qiáng)調(diào)原始信息提供，也強(qiáng)調(diào)整合的。

 

　　數(shù)據(jù)開(kāi)放的壁壘我們也都知道，也是信息共享所面臨的壁壘，就是數(shù)據(jù)即權(quán)力，說(shuō)是不是到了大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的理解能力可以代替數(shù)據(jù)的擁有權(quán)，成為權(quán)利的化身？這是數(shù)據(jù)開(kāi)放突破壁壘的關(guān)鍵。

 

　　簡(jiǎn)單看一下北京市政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的案例，政府不僅把數(shù)據(jù)開(kāi)放出來(lái)，也允許各個(gè)企業(yè)在這些數(shù)據(jù)上做一些APP的應(yīng)用，并且有類似于蘋(píng)果APP STORE的機(jī)制來(lái)審核和發(fā)布這些應(yīng)用。

 

　　這中間的核心是主體關(guān)系變化的問(wèn)題，我們鼓勵(lì)企業(yè)替代政府部門(mén)成為服務(wù)提供的主體，這樣的意義何在？上海做的找?guī)鵄PP應(yīng)用的過(guò)程可以給我們參考。開(kāi)始上海市政府完全自己做，把所有市政廁所定位，做成APP放在網(wǎng)上，發(fā)現(xiàn)用的人很少。后來(lái)做了一下需求分析，發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題。我們都要用APP找?guī)?，說(shuō)明很急，既然這么急就不會(huì)在乎廁所是不是市政的，麥當(dāng)勞、肯德基的都可以啊。但政府的應(yīng)用只有自己的部分，這個(gè)APP是不實(shí)用的。后來(lái)上海市政府決定不自己做了，把廁所的數(shù)據(jù)開(kāi)放出來(lái)，立刻就有企業(yè)把這個(gè)數(shù)據(jù)做起來(lái)，把酒店、餐廳的廁所信息也做在一起，這樣的應(yīng)用是更關(guān)注需求，也更有市場(chǎng)。

 

　　在數(shù)據(jù)開(kāi)放背景下服務(wù)的供給可能會(huì)有模式的變化，數(shù)據(jù)開(kāi)放后政府部門(mén)不一定要做服務(wù)的主導(dǎo)，而是發(fā)揮數(shù)據(jù)監(jiān)管和提供的作用。這是新型的公私伙伴關(guān)系的模式，讓有大數(shù)據(jù)分析能力的企業(yè)來(lái)做這樣的應(yīng)用，發(fā)揮自己的作用。

 

　　未來(lái)是一個(gè)政府2.0的理念，這個(gè)理念一定要強(qiáng)調(diào)透明的狀態(tài)，與企業(yè)和社會(huì)的協(xié)作，從而提升政府的效率。

 

　　而對(duì)于這三個(gè)目標(biāo)：首先我們認(rèn)為透明是政府誠(chéng)信的前提；其次，協(xié)作其實(shí)需要一個(gè)完善的社會(huì)信用體系，跟誰(shuí)協(xié)作，誰(shuí)有資格來(lái)運(yùn)營(yíng)公共服務(wù)，需要一個(gè)準(zhǔn)入機(jī)制，這背后是一個(gè)誠(chéng)信體系的構(gòu)建問(wèn)題；第三，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，提升效率的同時(shí)，也要強(qiáng)調(diào)我們追求的是安全的效率。之前克強(qiáng)總理講了"證明我媽是我媽"的問(wèn)題，公證處的很多朋友還有點(diǎn)微辭，他們說(shuō)："證明我媽是我媽"很重要啊，這是我們公證行業(yè)存在的意義，我們天天都能遇到帶著同事冒充媳婦，帶著姐姐冒充妹妹，帶著路人甲冒充爸媽來(lái)做公證的。如果我們不識(shí)破，就可能會(huì)給相關(guān)人帶來(lái)財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)然，總理和公證員強(qiáng)調(diào)的這這件事的兩個(gè)方面，最終的交匯點(diǎn)還是建立社會(huì)信用體系確保安全效率的問(wèn)題。政府提供的方便是給有信用的公民的，信用良好的人一路綠燈，信用上曾有瑕疵的人可能就要對(duì)不起了，必須提供比簡(jiǎn)化手續(xù)多很多的證明材料。二者的差異就是政府和社會(huì)對(duì)信用的褒獎(jiǎng)，對(duì)失信的懲罰。這個(gè)差異越大，人們就會(huì)越在乎自己的信用。正如有老師所講，過(guò)去的信用體系是建立在單位的基礎(chǔ)上的，現(xiàn)在我們公共服務(wù)里的那些不方便還是這個(gè)套路，讓單位開(kāi)各種證明，但是現(xiàn)在單位可能其實(shí)根本不具備證明的能力，證明只是一個(gè)程序。社會(huì)信用體系建立起來(lái)，可以彌補(bǔ)這個(gè)缺位。

 

　　以上就是我們關(guān)于政務(wù)公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放的簡(jiǎn)單思考，謝謝大家！