本講座選自復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實(shí)驗(yàn)室主任、國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授、院長助理鄭磊于2015年11月29日在 RONG 系列論壇之六——大數(shù)據(jù)與政府治理研討會上所做的題為《開放數(shù)據(jù)的價(jià)值與進(jìn)展》的演講。 
首先非常感謝清華大學(xué)的邀請，從去年4月第一次來清華做開放數(shù)據(jù)講座到現(xiàn)在已經(jīng)是第四次到清華講開放數(shù)據(jù)了。每次都有壓力，一方面，既要講新東西，準(zhǔn)備新的干貨，另一方面，每次又有新的人，有一些基本的東西看來還要講第四遍了。
我首先把基本概念先講一下，然后重點(diǎn)將開放數(shù)據(jù)的實(shí)踐，尤其是上海剛舉辦的SODA大賽，整個(gè)組織過程我都在參與，可以介紹一下這方面的情況。
首先看看開放數(shù)據(jù)是什么？現(xiàn)在在理論界和實(shí)踐界，還沒有完全說清楚“政府信息公開”、“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”、“信息共享”等概念之間的差別。今天我重點(diǎn)講一下政府開放數(shù)據(jù)和政府信息公開的差別。
第一個(gè)最大的差別是開放數(shù)據(jù)要把數(shù)據(jù)開放到底層的、原始的數(shù)據(jù)，而傳統(tǒng)的政府信息公開是公開經(jīng)過加工和分析的信息，甚至是一些文件。
第二個(gè)區(qū)別是政府信息公開最主要的目的是保證公眾的知情權(quán)，更多是政治和行政上的責(zé)任，要讓公眾知道政府在做什么，然后參與和監(jiān)督；而開放數(shù)據(jù)的主要原因是由于政府在履行行政職責(zé)的過程中采集了大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)原來只放在政府自己的后臺，現(xiàn)在這些數(shù)據(jù)要不僅政府自己用，也要開放給社會來開發(fā)利用，推動大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來。所以開放政府?dāng)?shù)據(jù)更多是要保障公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)的利用。
下面舉幾個(gè)例子，美國最早通過《信息自由法》來推動信息公開，第一張USAspeding.gov是關(guān)于財(cái)政數(shù)據(jù)的公開，第二張recovery.gov是美國金融危機(jī)后七千億美元救市計(jì)劃的公開，你可以看到加州和紐約州投的錢比較多，點(diǎn)開地圖上的每一個(gè)點(diǎn)，會告訴你這個(gè)地方多少錢，給到哪些機(jī)構(gòu)，已經(jīng)花了多少錢，創(chuàng)造了多少工作機(jī)會等等。
下面這個(gè)是關(guān)于空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)的公開，你可以看到全美實(shí)時(shí)的空氣質(zhì)量情況，綠色的空氣質(zhì)量比較好，黃色的有一點(diǎn)問題，紅色的就是有毒了。中國近些年北京上海也開展了類似的環(huán)境信息公開工作。
但是，以上所舉的這些例子都不叫政府開放數(shù)據(jù)，這些叫政府信息公開。因?yàn)樵谶@些網(wǎng)站上并不能下載數(shù)據(jù)集進(jìn)行深度的挖掘利用。在這些網(wǎng)站上只能看到和知道數(shù)據(jù)，只能這樣一條一條地查詢，但不能把這些數(shù)據(jù)集拿走。所以這些網(wǎng)站還是在信息公開的層面，提供的是信息查詢服務(wù)，還不是政府?dāng)?shù)據(jù)開放。
上面是DATA.GOV，有美國聯(lián)邦政府十幾萬個(gè)數(shù)據(jù)集可以下載，這樣才是開放數(shù)據(jù)。還有英國的DATA.GOV.U也是，我們這周五還跟他們交流過經(jīng)驗(yàn)。
在這張表上，橫向是從知情到利用，縱向是從信息層到數(shù)據(jù)層。開放政府?dāng)?shù)據(jù)在右上角，要開放到數(shù)據(jù)層，并且保證社會對數(shù)據(jù)的利用。政府信息公開是為了保障知情權(quán)，開放的是信息層。一些政府網(wǎng)站上也發(fā)布了一些數(shù)據(jù)，但這就像政府在大門上貼出一張告示，說這就是政府的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府打開一個(gè)門，說這里面的數(shù)據(jù)，你們可以拿去用。過去還提過政府信息資源再利用，這和開放數(shù)據(jù)的差別是數(shù)據(jù)資源只給自己指定的公司用，但這可能涉及到數(shù)據(jù)資源權(quán)利尋租的問題。開放數(shù)據(jù)應(yīng)該是如果你把數(shù)據(jù)給了A，就也可以給B，只要B也滿足了基本條件。
真正的開放數(shù)據(jù)要滿足以上這些標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)是完整的、原始的、一手的、及時(shí)的，可獲取的，有一個(gè)平臺可以讓我下載，而不是我私下里找你要，例如DATA.GOV這樣的平臺。開放數(shù)據(jù)是非歧視、非私有的，產(chǎn)權(quán)上來說這些數(shù)據(jù)屬于公共資源，并不屬于某個(gè)政府部門，而是屬于社會的公共資源。免授權(quán)，獲取過程中不再需要填一系列表格協(xié)議，就可以到網(wǎng)上下載，美國政府開放的數(shù)據(jù)我們中國人也可以去下載。
在跟英國開放數(shù)據(jù)研究院的交流中他們也提到，開放與封閉數(shù)據(jù)并不是非一即零的關(guān)系，中間有一個(gè)過渡階段，從完全封閉到完全開放中間有一個(gè)過渡階段，有些是有限度的開放，有一些是授權(quán)的開放。
為什么要開放數(shù)據(jù)？我們現(xiàn)在都在說數(shù)據(jù)是石油、是金礦。我們把數(shù)據(jù)比作一種底層的資源，他是原始素材，開放給社會以后，社會對這些數(shù)據(jù)進(jìn)一步地挖掘、利用、開發(fā)，產(chǎn)生各種應(yīng)用或者是提供決策支持，創(chuàng)造出商業(yè)價(jià)值和社會價(jià)值。就好比把底層的米開放以后，可以做成各種各樣的飯，加工做飯的過程由社會和市場來完成，用的是他們自己的錢，來滿足各種各樣的需求。過去是數(shù)據(jù)層和應(yīng)用開發(fā)層都由政府來完成，就是政府的數(shù)據(jù)，由政府自己來開發(fā)成一個(gè)個(gè)應(yīng)用。但是如果這些數(shù)據(jù)不涉及到機(jī)密的話，政府為什么要自己來開發(fā)？開發(fā)出來的產(chǎn)品用戶體驗(yàn)?zāi)鼙仁袌鲩_發(fā)的更好嗎？能滿足各種精細(xì)化的需求嗎？眾口難調(diào)的問題怎么解決？再接下來，有足夠的錢來推廣嗎？政府的人力財(cái)力精力可以做出一個(gè)極致化的應(yīng)用嗎？過去都是自己辛苦開發(fā)，做出來了老百姓還不滿意，吃力不討好，那不如把數(shù)據(jù)開放出來，讓市場和社會來開發(fā)。
這樣一來，政府的治理模式就發(fā)生變化了，過去都是自己做，現(xiàn)在是政府開放數(shù)據(jù)，社會開發(fā)利用數(shù)據(jù)，兩者形成一個(gè)開放式的、合作共創(chuàng)的模式，這也是創(chuàng)新2.0的思維。所以，總結(jié)起來可以說，開放數(shù)據(jù)能助力經(jīng)濟(jì)增長，走向創(chuàng)新驅(qū)動，提升公共服務(wù)，推動大眾創(chuàng)業(yè)。
2013年美國GIQ期刊的主編馬里蘭大學(xué)的教授Bertot就說：“大數(shù)據(jù)建立在開放數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上”，不然一個(gè)個(gè)都是信息孤島、數(shù)據(jù)孤島，怎么可能帶來大數(shù)據(jù)時(shí)代？在這種情況下，政府先把自己的數(shù)據(jù)開放出來，可以引領(lǐng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來。
那么開放數(shù)據(jù)難在哪里？第一，數(shù)據(jù)在哪里？有些政府部門對自己有什么樣的數(shù)據(jù)資源并不完全了解，所以先要把清單整理出來。有時(shí)候你問他要數(shù)據(jù)，他說我沒有，其實(shí)他是不知道他有，因?yàn)槊總€(gè)部門都是一條線，這個(gè)條線不知道哪條線有什么數(shù)據(jù)。
第二，能不能開放？涉及到國家安全和隱私就不能開放，但是中間有很多模糊地帶，不容易判定。
第三，愿不愿意開放？可能出于部門利益不愿意開放，或者是有些政府部門認(rèn)為這些數(shù)據(jù)非常專業(yè)，拿出去以后他們看得懂嗎？他們會用嗎？他們有興趣嗎？有這種想法。
第四，數(shù)據(jù)好不好？數(shù)據(jù)質(zhì)量有沒有問題？數(shù)據(jù)的清洗、脫敏等等。
第五，有沒有這個(gè)能力開放數(shù)據(jù)？開放數(shù)據(jù)對政府部門來說是一個(gè)新的挑戰(zhàn)，過去沒有做過這樣的經(jīng)驗(yàn)。哪個(gè)部門管？有沒有編制？有沒有人？有沒有這樣的技能？所以體制機(jī)制和能力建設(shè)都要跟上。
開放數(shù)據(jù)就是一種服務(wù)，是有風(fēng)險(xiǎn)的，一旦沒有做好，數(shù)據(jù)出現(xiàn)質(zhì)量問題，被用錯(cuò)了，還會涉及到責(zé)任，搞不好他們回過頭來告政府。這樣政府部門就會覺得不做不錯(cuò)，多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)。反正沒有說一定要開放，那我就觀望，先看看別的地方怎么做。
我國開放數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀如何？北京和上海在2012年推出平臺。今年我們選了七個(gè)有代表性的地方做了一個(gè)評估?？纯撮_放數(shù)據(jù)到底做得怎么樣，這些數(shù)據(jù)我們都已經(jīng)發(fā)表過了，今天就只簡單說一下。
評估包括數(shù)據(jù)層和平臺層。各地平均公開了278個(gè)數(shù)據(jù)集。數(shù)據(jù)總量上看武漢是全國第一，但是武漢可機(jī)讀的數(shù)據(jù)只有一半，另外一半基本是PDF格式，不利于社會對數(shù)據(jù)的利用，不是真正的數(shù)據(jù)開放。
開放的數(shù)據(jù)中86.25%是靜態(tài)數(shù)據(jù)，甚至沒有按照自己的承諾更新，只有17.21%按承諾在更新。只有無錫、海曙明確保障數(shù)據(jù)的永久免費(fèi)，沒有“現(xiàn)階段”字眼。沒有一個(gè)地方明確賦予對數(shù)據(jù)進(jìn)行增值利用和分享的權(quán)力。在數(shù)據(jù)下載過程中也遇到一些壁壘，能不能在平臺上提出數(shù)據(jù)請求，就是我需要什么數(shù)據(jù)，還能讓別人也看見。目前只有寧波海曙的數(shù)據(jù)請求是完全開放的。
平臺層整體來說交互便捷性還比較差，缺乏高質(zhì)量數(shù)據(jù)應(yīng)用展示，溝通交流缺乏便捷性。
上海數(shù)據(jù)開放的整體思路是未來三年以正面清單的模式，要求各部門按照清單開放數(shù)據(jù)，既有數(shù)量要求、又有質(zhì)量要求，還有格式要求。三年后，則采用負(fù)面清單的思維。除了明確不能開放的，其他都要開放。
然而，開放政府?dāng)?shù)據(jù)本身不會直接產(chǎn)生價(jià)值，只有政府開放了數(shù)據(jù)并被社會充分地利用，才會產(chǎn)生價(jià)值。所以政府?dāng)?shù)據(jù)開放出來之后，政府還需要做很多事情，來推動社會利用這些數(shù)據(jù)，生怕他們利用不充分。所以就搞了很多大賽。紐約搞了一個(gè)大賽叫Big APPs。
今年上海經(jīng)信委協(xié)調(diào)交通委，一共開放了1TB的數(shù)據(jù)，也組織了一個(gè)大賽，名稱很好玩，叫SODA大賽。當(dāng)我們把Shanghai Open Data Apps這幾個(gè)詞的首字母放在一起的時(shí)候，正好就是SODA，就是蘇打水的意思。這正符合開放數(shù)據(jù)的理念。政府的數(shù)據(jù)就像封在瓶子里的蘇打水，關(guān)著瓶蓋的時(shí)候看上去悄無聲息，但只要你把瓶子一打開，嘭的一聲，數(shù)據(jù)的能量就迸發(fā)出來了。這個(gè)瓶子的logo是我當(dāng)天晚上畫了一個(gè)構(gòu)思草圖發(fā)到組委會的群里面，后來專業(yè)的設(shè)計(jì)師給畫出來了。在SODA百強(qiáng)派對的時(shí)候，真的找來一個(gè)大瓶的香檳酒，上面寫著SODA，嘭的一聲把瓶子打開，意思就是數(shù)據(jù)開放了。
最后來參賽的隊(duì)伍的數(shù)量超出組織方自己的想象，主辦方開始預(yù)計(jì)有兩百個(gè)團(tuán)隊(duì)就不錯(cuò)了，到方案截止前，組委會跟評委們說，不得了，我們評委要很辛苦了，一共有五百多個(gè)方案交上來。一半是上海的，還有一半是來自上海以外，北京16%，廣東6%，其他省4%，還有國外的團(tuán)隊(duì)。在世界上，一個(gè)城市一下子開放這么大的數(shù)據(jù)集也是很轟動的事情，所以很多都過來參加這個(gè)比賽。最后選出了一百個(gè)方案進(jìn)入復(fù)賽。
上禮拜SODA組委會開了復(fù)盤會慶祝一下。這個(gè)大賽的評委會是開放的，我們并沒有開過幾次正式的組委會會議，但是每天都深更半夜還在群里面討論問題，反而討論出了很多非常好的建議。用的是一種互聯(lián)網(wǎng)的方式，平等開放的模式來組織大賽。甚至有學(xué)生的創(chuàng)業(yè)公司參與了大賽的組織工作。這是大賽當(dāng)時(shí)的一些照片，決賽的時(shí)候來了兩百多人。15支團(tuán)隊(duì)進(jìn)入決賽進(jìn)行路演，最后得大獎的是交大的團(tuán)隊(duì)，我當(dāng)時(shí)也擔(dān)任評委。
最后交通委的領(lǐng)導(dǎo)上來發(fā)言，他說，本來我已經(jīng)準(zhǔn)備了一個(gè)文字稿，但現(xiàn)在我決定脫稿講。他主要講了幾點(diǎn)：第一，大開眼界，還是要依靠科技創(chuàng)新；第二，大受啟發(fā)，智慧在民間。第三，把這15個(gè)團(tuán)隊(duì)都請到交通委和相關(guān)處室對接，想辦法讓這些創(chuàng)意落地。最后他還說，可惜這次我們開放的數(shù)據(jù)還不夠多，如果再多放一點(diǎn)數(shù)據(jù)，你們可能能做出更好的方案。這個(gè)大賽辦完，交通委真正體會到了開放數(shù)據(jù)的價(jià)值，就有了內(nèi)生的開放數(shù)據(jù)的動力。
SODA大賽只是剛剛開始，如果只是一個(gè)大賽，那就太簡單了，接下來就是怎么讓這些方案落地，對社會產(chǎn)生價(jià)值，反過來，政府就會更愿意開放數(shù)據(jù)。大賽的第一波效果是征集了創(chuàng)新應(yīng)用，聚集了一大批人才，對公眾和政府部門普及教育開放數(shù)據(jù)的理念。第二波效果就是給城市提供更好的服務(wù)，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終產(chǎn)生一系列的社會價(jià)值和商業(yè)價(jià)值，同時(shí)又對政府提出了新的數(shù)據(jù)需求，政府更知道社會需要那些具體的數(shù)據(jù)，也看到了給社會帶來的價(jià)值，就更有意愿開放。
我們跟英國開放數(shù)據(jù)研究院交流時(shí)，他們說在英國也搞了類似的大賽，他們做了一個(gè)投入產(chǎn)出的研究，結(jié)果是這個(gè)大賽每投一塊錢，回報(bào)是10倍。一些政府部門在考慮把數(shù)據(jù)賣錢，免費(fèi)地開放數(shù)據(jù)對我有沒有直接回報(bào)，我為什么不能收一筆錢呢？但是另外一種思維是，你開放出去之后，一波兩波三波的效應(yīng)能產(chǎn)生更大的價(jià)值，最后政府的稅收會上升，比你直接賣數(shù)據(jù)能產(chǎn)生有更大的回報(bào)，世界銀行的專家來復(fù)旦交流時(shí)也支持這個(gè)觀點(diǎn)。
所以，數(shù)據(jù)開放可以兩條路同時(shí)走，一種是自上而下、由內(nèi)而外的推動開放，通過內(nèi)部的壓力。另一種是像SODA大賽這樣由外而內(nèi)、自下而上的拉動，讓政府部門看到開放數(shù)據(jù)后產(chǎn)生的效果，意識到開放數(shù)據(jù)對政府部門自身也有好處，從而變成內(nèi)生的動力，效果甚至?xí)陨隙碌赝苿痈?。所以，要充分調(diào)動數(shù)據(jù)的開發(fā)利用者，通過SODA大會這樣的活動，在加上產(chǎn)業(yè)孵化，讓開放數(shù)據(jù)這件事滾動起來，產(chǎn)生價(jià)值，讓政府有更大的意愿開放。
總體來說，開放數(shù)據(jù)到產(chǎn)生價(jià)值是一個(gè)非常復(fù)雜的動態(tài)的過程，涉及到各種利益相關(guān)方，有各種因果關(guān)系和利益關(guān)系，要使整個(gè)循環(huán)成為一個(gè)正循環(huán)，而不是成為一個(gè)堵塞的循環(huán)，就要讓這件事產(chǎn)生效果，讓政府更愿意開放。產(chǎn)生更好的效果了，也就更愿意開放，開發(fā)者也會更積極得來利用數(shù)據(jù)。
政府要有一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的思維。開放數(shù)據(jù)不是甲乙方外包關(guān)系、購買服務(wù)的關(guān)系，政府要做的工作是培育圍繞開放數(shù)據(jù)的生態(tài)系統(tǒng)。
最后呼應(yīng)一下早上張楠老師講的觀點(diǎn)，安全和數(shù)據(jù)開放不是一對矛盾，他們是一個(gè)相輔相成的過程。信息政策里有一個(gè)理論框架：第一個(gè)原則是保管的原則，把數(shù)據(jù)的安全和質(zhì)量問題解決好；第二個(gè)原則是利用的原則，不僅要把數(shù)據(jù)管好，更要把數(shù)據(jù)充分利用起來，產(chǎn)生價(jià)值。兩個(gè)原則互為補(bǔ)充，只有管好了數(shù)據(jù)，才能產(chǎn)生信任、降低風(fēng)險(xiǎn)，有利于更好地利用數(shù)據(jù)，反過來，數(shù)據(jù)利用得越好，創(chuàng)造的價(jià)值越大，政府就對你越信任，也更愿意推動利用。安全有保障，才會更愿意開放，利用得越好，政府也更愿意花力氣去提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、保證安全。如果安全出了風(fēng)險(xiǎn)，利用就進(jìn)行不下去了，數(shù)據(jù)不利用了，管理數(shù)據(jù)也就沒有價(jià)值了。這就好比圖書館的工作不僅是為了管理書，管理的目的是為了讓書被更好得利用，發(fā)揮它的價(jià)值。而只有管好書，才能更好地把書借出去，書借出去了，還要能管得好，收得回來，這兩個(gè)是相輔相成的關(guān)系。開放和安全也是這樣的關(guān)系。
我們實(shí)驗(yàn)室從2011年開始關(guān)注和研究開放數(shù)據(jù)，2013年開始發(fā)表開放數(shù)據(jù)方面的論文，上個(gè)月剛在中國行政管理也發(fā)了一篇。今天由于時(shí)間關(guān)系，還沒有講透的地方，大家可以參考這些論文。謝謝大家！
