2017年9月26日，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《法治政府藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2017）》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。
法治政府藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2017）
法治政府建設(shè)區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況亟待重視
自2013年中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院?jiǎn)?dòng)中國(guó)地方法治政府評(píng)估項(xiàng)目至今已有五年?？偨Y(jié)五年的評(píng)估情況，地方法治政府水平不斷提升，但是區(qū)域法治發(fā)展不平衡的狀況需要引起高度關(guān)注。
1.地方法治政府建設(shè)的總體水平持續(xù)進(jìn)步，但仍在低位徘徊
在2014年，被評(píng)估城市的平均得分為597.01分，平均得分率為59.7%；在2015年，被評(píng)估城市的平均得分為617.36分，平均得分率為61.74%，上升2.04%。2016年被評(píng)估城市的平均得分為663.07分，平均得分率為66.31%，較之2015年上升4.57%。2017年被評(píng)估城市的平均得分為687.22分，平均得分率為68.72%，較之2016年上升2.41%。被評(píng)估城市得分率逐年上升的趨勢(shì)非常明顯，但在2017年呈現(xiàn)增速放緩的態(tài)勢(shì)。
從各個(gè)分?jǐn)?shù)段的統(tǒng)計(jì)情況看，低分城市正在逐漸減少，及格的城市數(shù)量則不斷增多。2014年有46個(gè)城市及格，2015年有62個(gè)城市及格，2016年有88個(gè)城市及格，及格率已經(jīng)達(dá)到8成以上。2017年有93個(gè)城市達(dá)到及格線，7個(gè)不及格的城市分別為：拉薩、喀什、綏化、商丘、大同、烏魯木齊和周口。
2.全國(guó)出現(xiàn)一批法治政府建設(shè)典范城市
自2014年至今的評(píng)估中，排名始終在前二十名的城市有10個(gè)，分別是北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、合肥、廈門(mén)、長(zhǎng)沙、成都。這些城市法治政府建設(shè)的制度體系相對(duì)完備，政府決策相對(duì)規(guī)范，法律實(shí)施效果較好，行政復(fù)議和行政訴訟運(yùn)行良好，在法治政府建設(shè)方面具有典范意義。
3.法治政府建設(shè)落后地區(qū)需要“彎道超車”
自2014年至今的評(píng)估中，排名始終在后二十名的城市有6個(gè)，分別是拉薩、喀什、綏化、商丘、新鄉(xiāng)、曲靖。在全國(guó)法治政府建設(shè)不斷進(jìn)步的大背景下，部分地區(qū)法治政府建設(shè)相對(duì)落后的狀況需要引起高度關(guān)注，避免法治示范地區(qū)和落后地區(qū)之間的差距不斷加大。落后地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，尋找加快法治發(fā)展的突破口，通過(guò)法治環(huán)境的提升進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。
4.城市群間差異明顯，珠三角、長(zhǎng)三角城市群得分相對(duì)較高
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以城市群為標(biāo)志的區(qū)域劃分更為突出。在哈長(zhǎng)、京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、長(zhǎng)江中游、中原、成渝七個(gè)國(guó)家級(jí)城市群或經(jīng)濟(jì)區(qū)中，無(wú)論是最高分、最低分還是平均分，珠三角區(qū)域和長(zhǎng)三角區(qū)域的綜合表現(xiàn)最為優(yōu)異，說(shuō)明珠三角和長(zhǎng)三角城市群法治政府建設(shè)的整體水平略高于其他城市群。哈長(zhǎng)城市群和中原城市群的最高分、最低分以及平均分普遍低于其他城市群，尤其是哈長(zhǎng)城市群的平均分最低，說(shuō)明其法治政府建設(shè)水平相對(duì)落后。成渝城市群、京津冀城市群和長(zhǎng)江中游城市群的最高分、最低分和平均分相對(duì)接近，說(shuō)明其在七個(gè)城市群中處于居中水平。
簡(jiǎn)政放權(quán)與行政審批制度改革穩(wěn)步推進(jìn)
——政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置優(yōu)化仍需完善，應(yīng)急管理能力需要提高
《報(bào)告》指出，當(dāng)前我國(guó)地方政府依法履行政府職能的總體情況較好，絕大多數(shù)城市采取了多種措施加強(qiáng)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，同時(shí)在簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批制度改革方面也取得較大進(jìn)展，權(quán)力清單制度運(yùn)行良好?！耙婪ㄈ媛男姓毮堋币患?jí)指標(biāo)上一年度平均得分為76.23分，本年度平均的得分為82.81分，上升幅度較為明顯。
簡(jiǎn)政放權(quán)與行政審批制度改革方面取得較大進(jìn)展。在行政審批事項(xiàng)的取消、下放、承接和公開(kāi)方面，有77%的城市做到了及時(shí)有效公開(kāi)；20%的城市基本落實(shí)了簡(jiǎn)政放權(quán)，并公布了取消、下放和保留的行政審批事項(xiàng)。99%的城市公布了政府各部門(mén)的權(quán)力清單，并且視情況及時(shí)調(diào)整更新，頁(yè)面較為簡(jiǎn)潔明了。
在線審批網(wǎng)站有較大改進(jìn)，但在線審批便捷性仍需完善。相較于去年，各地對(duì)行政審批在線辦理網(wǎng)站進(jìn)行了改進(jìn)：所有被評(píng)估城市的政務(wù)網(wǎng)站均建設(shè)完畢，絕大部分城市開(kāi)通了行政審批網(wǎng)上辦事大廳并實(shí)現(xiàn)了行政審批在線辦理。值得一提的是，去年本項(xiàng)指標(biāo)得到0分的7個(gè)城市在2017年都有較大進(jìn)步，不僅優(yōu)化了政務(wù)網(wǎng)站，還建立了網(wǎng)上辦事大廳（行政審批在線大廳）。
與此同時(shí)，部分被評(píng)估城市仍然存在著機(jī)構(gòu)臃腫、行政審批事項(xiàng)無(wú)專欄、重大安全生產(chǎn)事故多發(fā)、應(yīng)急管理建設(shè)形式化等問(wèn)題。
政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置仍需優(yōu)化。從評(píng)估整體結(jié)果來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置相對(duì)合理的城市占被評(píng)估城市的六成左右，但還有近一半的城市政府機(jī)構(gòu)數(shù)目過(guò)多，機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠精簡(jiǎn)，仍存在著一定的隨意性。
應(yīng)急管理建設(shè)形式化，重大安全生產(chǎn)事故多發(fā)?！秷?bào)告》指出，仍有一半以上的城市應(yīng)急預(yù)案建設(shè)不完備，具體問(wèn)題包括覆蓋面少，分類不詳細(xì)，內(nèi)容不全面等。對(duì)上級(jí)預(yù)案照搬照抄的情況較為常見(jiàn)，使得應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和可操作性都較差。重大安全隱患突出，在評(píng)估的100個(gè)城市中，有46%的評(píng)估城市發(fā)生過(guò)一次或兩次較大安全事故，其中北京、廣州、深圳等特大型一線城市的安全風(fēng)險(xiǎn)防范與治理仍面臨較大挑戰(zhàn)。
為此，《報(bào)告》建議，各地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高行政審批在線辦理便捷程度，實(shí)現(xiàn)行政審批清單的清晰化，加強(qiáng)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)防控與治理。
組織領(lǐng)導(dǎo)仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)
《報(bào)告》在對(duì)100個(gè)城市進(jìn)行觀測(cè)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，組織領(lǐng)導(dǎo)仍是法治政府建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。各地方政府對(duì)法治政府建設(shè)工作在觀念上的重視程度、在工作中的推進(jìn)力度和在組織上的保障強(qiáng)度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。
“法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)”指標(biāo)總分為80分，被評(píng)估的100個(gè)城市的平均得分僅為47.22分，依然處在及格線以下。其中，得分最高的城市為72分，得分最低的城市為15分，排名前五的城市分別是天津（72分）、南寧（66分）、臨沂（65分）、深圳（63分）、信陽(yáng)（63分）。
評(píng)估結(jié)果顯示，在強(qiáng)化法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)方面，被評(píng)估政府取得了一定的成就：首先，未按規(guī)定公布法治政府建設(shè)情況報(bào)告的城市數(shù)量減少，從上年度的81個(gè)下降到本年度的46個(gè)，進(jìn)步明顯；其次，政府常務(wù)會(huì)議對(duì)法治政府建設(shè)的討論頻次加速增長(zhǎng)，今年該項(xiàng)的平均得分率首次突破及格線，達(dá)到66.55%，可見(jiàn)法治政府建設(shè)工作被提到了更為優(yōu)先的位置；第三，被評(píng)估政府日益重視強(qiáng)化自身法治能力建設(shè)，其中“領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維培養(yǎng)”的平均得分率為86.2%，“政府法律顧問(wèn)開(kāi)展工作情況”的平均分得分率為76%，是六個(gè)觀測(cè)點(diǎn)中得分率最高的兩個(gè)，體現(xiàn)了地方政府對(duì)強(qiáng)化自身法治能力的重視。
盡管有上述成績(jī)，組織領(lǐng)導(dǎo)仍然是法治政府建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，這突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，法治政府建設(shè)情況報(bào)告的公布狀況仍然不盡理想，黨政主要負(fù)責(zé)人作為法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)亟待落實(shí)。如在本次評(píng)估中，有3個(gè)城市在2017年第一季度后延遲公布上一年度法治政府建設(shè)情況，有43個(gè)城市政府未公布上一年度法治政府建設(shè)情況，未按規(guī)定期限公布的政府比例為46%?？梢?jiàn)，依然有不少城市的黨政主要負(fù)責(zé)人在一定程度上欠缺推進(jìn)法治政府建設(shè)各項(xiàng)工作的意識(shí)。
第二，設(shè)置獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)的城市比例在區(qū)縣一級(jí)呈現(xiàn)斷崖式下跌。在被評(píng)估的100個(gè)城市中，有91%的市政府設(shè)置了獨(dú)立的政府法制辦，而這些城市下轄的1090個(gè)區(qū)縣中僅有236個(gè)區(qū)縣政府設(shè)置了獨(dú)立的法制機(jī)構(gòu)，只占到總數(shù)的21.7%。設(shè)置獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)的比率斷崖下跌，可見(jiàn)政府層級(jí)越低，越容易忽略法治政府建設(shè)的組織保障。
第三，政府常務(wù)會(huì)議關(guān)于法治政府建設(shè)的議題多為對(duì)中央要求的部署，缺少針對(duì)地方重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的主動(dòng)探索。從具體的議題情況看，各地法治政府建設(shè)議題在主題和時(shí)機(jī)選擇上呈現(xiàn)較大的相似性，多為在黨中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)相應(yīng)文件或者要求后部署開(kāi)展。有關(guān)常務(wù)會(huì)議報(bào)道的措辭和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言也多是對(duì)中央要求的貫徹落實(shí)，缺少就本地問(wèn)題的研究討論，針對(duì)性不足。
第四，依法行政工作考核力度仍不足，相關(guān)部門(mén)監(jiān)督缺位。2016年，有68個(gè)市政府對(duì)2016年或2015年的依法行政工作進(jìn)行了考核，其中，只有4個(gè)市政府公布了考核發(fā)現(xiàn)的針對(duì)具體單位的問(wèn)題或向人大、黨委報(bào)告了考核情況。部分城市在考核中體現(xiàn)了問(wèn)題反饋環(huán)節(jié)，但沒(méi)有進(jìn)一步明確具體問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策；少數(shù)城市在公布的考核結(jié)果中指出了各部門(mén)普遍存在的問(wèn)題，但概括略顯籠統(tǒng)，缺少實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)和建議。
第五，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培訓(xùn)在形式上較為單一。整體來(lái)看，多數(shù)城市都能達(dá)到新《綱要》和指標(biāo)中對(duì)培訓(xùn)、講座的數(shù)量要求。然而，從具體形式上看，絕大多數(shù)城市都是通過(guò)在常務(wù)會(huì)議上針對(duì)具體的某部法律進(jìn)行學(xué)習(xí)。學(xué)法活動(dòng)雖然符合學(xué)習(xí)內(nèi)容和次數(shù)的要求，也在一定程度上增加了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律知識(shí)的了解，但若要切實(shí)提高法律思維，幫助其做到遵法、守法，則還需要豐富培訓(xùn)的形式、深化培訓(xùn)的內(nèi)涵。
規(guī)范性文件法治化進(jìn)程緩慢，問(wèn)題明顯
作為實(shí)施行政管理的重要抓手，行政規(guī)范性文件數(shù)量最多、使用范圍最廣，且具有反復(fù)適用性和普遍約束力，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生較大影響。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制，有助于推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程。然而，《報(bào)告》在對(duì)100個(gè)城市觀測(cè)評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，地方政府行政規(guī)范性文件法治化進(jìn)程緩慢，問(wèn)題明顯，已經(jīng)成為當(dāng)前持續(xù)、深入建設(shè)法治政府的一大障礙。
《報(bào)告》顯示，“行政規(guī)范性文件制定的制度化和規(guī)范化”這一指標(biāo)得分率呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，從2014年度的39.75%上升至86.40%，反映出地方政府對(duì)行政規(guī)范性文件制定程序的日漸重視。相比之下，相關(guān)制度的實(shí)施情況得分率較低，進(jìn)步不明顯，如“三統(tǒng)一”制度的實(shí)施情況這一指標(biāo)，2014年得分率僅為32.10%，2017年僅為33.10%，再比如定期清理制度的實(shí)施情況這一指標(biāo)，2014年為60%，2017年為63%。這充分說(shuō)明確?；A(chǔ)性程序制度的良好實(shí)施應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前乃至今后的重中之重。
目前，國(guó)家層面尚未對(duì)行政規(guī)范性文件作出明確界定，導(dǎo)致地方政府“各自為政”的現(xiàn)象較為普遍。一方面，行政規(guī)范性文件體量龐大，違法風(fēng)險(xiǎn)高。在各級(jí)行政機(jī)關(guān)公布的規(guī)范性文件目錄中，很多規(guī)范性文件僅是簡(jiǎn)單重申法律法規(guī)規(guī)章，其存在的必要性需要進(jìn)一步審視；另一方面，地方政府對(duì)規(guī)范性文件的制定主體混亂，未直接對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生影響的內(nèi)部工作規(guī)則、黨委文件、辦事機(jī)構(gòu)（如辦公廳、辦公室）發(fā)布的文件均出現(xiàn)在行政規(guī)范性文件專欄中；此外，行政規(guī)范性文件語(yǔ)言表述不規(guī)范、篇章結(jié)構(gòu)安排邏輯不嚴(yán)謹(jǐn)，文件本身質(zhì)量不高，甚至存在違法越權(quán)等現(xiàn)象。
《報(bào)告》指出，準(zhǔn)確界定行政規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延，是實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件法治化的基礎(chǔ)。由中央立法作出頂層設(shè)計(jì)是盡快結(jié)束當(dāng)前地方政府“分而治之”局面的必要之舉。建議參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，由國(guó)務(wù)院盡快制定一部能夠?qū)π姓?guī)范性文件進(jìn)行全方位規(guī)制的行政法規(guī)，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋行政規(guī)范性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等方面。
此外，亦要建立配套的全過(guò)程輔助、保障機(jī)制,包括建立嚴(yán)格的事前審查機(jī)制，通過(guò)制定條件設(shè)定、立項(xiàng)程序控制以及“成本效益分析”等制度確保制定之必要性；借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的大數(shù)據(jù)功能，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件全方位公開(kāi)，可建立以下四個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)：現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件目錄庫(kù)、行政規(guī)范性文件公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)及公眾意見(jiàn)采納情況反饋庫(kù)、行政規(guī)范性文件備案庫(kù)、行政規(guī)范性文件定期清理及結(jié)果公布庫(kù)；強(qiáng)化三統(tǒng)一制度，注重備案和定期清理，確保行政規(guī)范性文件的合法性；夯實(shí)行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類行政規(guī)范性文件的“一體建設(shè)”和“共同推進(jìn)”。
