行政決策法治化程度有所提高，但依然存在四大突出問題
《報告》對中國100個重要城市年度內的法治政府建設狀況進行了觀測和評估，針對法治政府建設中各方面存在的主要問題進行了梳理和分析。報告指出,當前我國行政決策存在四大問題，包括合法性審查中借助“外腦”進行審查的比例較低、集體決策的程序欠缺、經(jīng)濟風險評估不被重視、專家公平遴選機制未有效建立。
《報告》指出，本年度被評估城市行政決策的平均得分相較于上一年度有了很大提高，說明行政決策的法治化進程明顯加快。從具體制度來看，重大決策合法性審查制度和重大決策集體決定制度正處于加速建立過程中，重大決策結果公開情況較好。
但《報告》也指出，我國行政決策依然存在一些突出問題，主要包括：
一是合法性審查中借助“外腦”進行審查的比例較低。在100個被評估的城市中，僅遵義等12個城市在重大決策過程中借助律師等法制機構之外的法律顧問進行了合法性審查。
二是集體決策的程序欠缺。大部分城市關于集體決策的規(guī)定不完整，僅僅列舉了需要集體討論的重大決策的范圍，明確了集體決策的形式，但對集體決策的程序性規(guī)定只有寥寥數(shù)語，缺乏可操作性。
三是經(jīng)濟風險評估不被重視。部分城市的規(guī)定過于片面，大多只強調社會穩(wěn)定風險評估，很少提及公共安全風險和網(wǎng)絡輿論風險等“新興風險”，對于經(jīng)濟風險等“傳統(tǒng)風險”也未給予足夠重視。
四是專家公平遴選機制未有效建立。在如何公平公正的遴選專家，如何保障專家科學、獨立的發(fā)表意見，如何對專家責任進行有效規(guī)范等方面，大多數(shù)城市均缺乏完善的制度建設。
對此，《報告》提出，未來要大力借助“外腦”進行合法性審查，建立并完善集體決策程序，增強風險評估的體系性、全面性，建立健全專家公平遴選機制。決策者要堅持合法、科學、民主、公開決策，并落實決策追蹤制度，致力于推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
行政執(zhí)法制度建設存在“部門短板”，“以罰代管”現(xiàn)象依然存在
《報告》對2017年度我國行政執(zhí)法領域的法治化狀況進行了評估，評估結果顯示，2017年度“行政執(zhí)法”一級指標的平均得分為69.03分，平均得分率為57.52%。較前兩年有一定程度的提升，但依舊處于及格線以下。
進行縱向對比可以發(fā)現(xiàn)，與前兩個年度相比，本年度行政執(zhí)法在綜合執(zhí)法改革、落實重大執(zhí)法決定法制審核制度、規(guī)范執(zhí)法主體等方面取得了顯著成果，但同時還存在著下列突出問題：
第一，執(zhí)法體制改革動作遲緩。某些地方政府要求區(qū)縣政府完成食藥品、工商以及質監(jiān)部門的整合，但在市一級卻并未推動落實。部分市級綜合執(zhí)法改革“雷聲大雨點小”，未展開實質性改革。
第二，執(zhí)法程序制度建設存在“部門短板”。從執(zhí)法流程、裁量基準、執(zhí)法結果公示幾項三級指標看，地方政府所屬各部門表現(xiàn)差異較大，幾乎均存在制度建設相對薄弱的部門，而恰恰是這些部門的表現(xiàn)決定了整座城市的執(zhí)法水平。
第三，執(zhí)法平臺碎片化。在被評估的100個城市中，雖然很多城市根據(jù)部門需要建立起行政執(zhí)法信息或執(zhí)法監(jiān)督平臺，但鮮有城市將其統(tǒng)攝于一個市級平臺之中，存在大量“信息孤島”。
第四，個別部門假托“科技執(zhí)法”名義怠于履責或以罰代管。《報告》披露，個別城市的執(zhí)法人員在接到違章停車投訴后，以存在街拍系統(tǒng)為由，拒絕現(xiàn)場執(zhí)法，導致違章停車亂象繼續(xù)。
針對上述問題，《報告》提出如下建議：
第一，以點帶面，穩(wěn)步推進綜合執(zhí)法改革，確保機構合并與資源整合同步推進。統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制只是綜合執(zhí)法體制改革的第一步。未來各級政府要因地制宜選擇機構改革路徑。但無論如何，實現(xiàn)機構合并與執(zhí)法力量整合同步，才能從根本上解決權責交叉、多頭執(zhí)法的問題。
第二，加強對“短板部門”的執(zhí)法過程控制，整體提升政府執(zhí)法水平。相對于公安、工商、稅務、環(huán)境等“執(zhí)法大戶”，民政、教育、水務等執(zhí)法量不大的部門要格外加強行政裁量基準的動態(tài)調整、細化執(zhí)法流程、落實重大行政執(zhí)法決定法制審核。
第三，正確利用科技手段，助推行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督。面對部門林立、職權分割的局面，各部門的執(zhí)法數(shù)據(jù)應當匯聚到市級統(tǒng)一的執(zhí)法信息平臺上，實現(xiàn)行政執(zhí)法監(jiān)督全覆蓋，以便為行政機關績效考核和執(zhí)紀問責提供依據(jù)。
第四，疏堵結合，嚴禁以罰代管。針對違法行為不能一罰了之，尤其是類似違章停車等需要執(zhí)法部門恢復客觀秩序的事項。執(zhí)法人員在發(fā)現(xiàn)違法行為時，必須與現(xiàn)場執(zhí)法人員協(xié)同配合，充分了解現(xiàn)場情況，杜絕“辦公室執(zhí)法”。另外，對于初次違法者，可以引入提示、批評教育等柔性執(zhí)法方式，轉變“以罰代管”思維。對于日常投訴標示出的“違法行為易發(fā)地段”，應當樹立警示牌或者安排專人現(xiàn)場執(zhí)法，規(guī)范和引導行政相對人自覺守法。
政務公開工作成效持續(xù)提升，但仍需著力加強信息互動共享
《報告》披露，2017年評估中，“政務公開”指標的平均得分為97.98分（該指標總分120分），平均得分率為81.65%。有54個城市高于平均分，46個城市低于平均分，排名前五的城市依次為青島市、珠海市、武漢市、湛江市和北京市。與2016年相比，2017年“政務公開”指標的平均得分率上升了5.12%，高于平均分的城市增加了4個，說明政務公開工作的成效繼續(xù)提升。
通過對2013~2017年這五年評估數(shù)據(jù)的觀察和分析，“政務公開”指標呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：一是重點領域信息公開的力度日益加大，2014年，“重點領域信息公開”指標的得分率為33.80%，2017年得分率達到96.20%；二是政府信息獲取的效率不斷提升，自2016年起，評估組在“政務公開”指標下新設“政府信息獲取的效率”觀測點，2016年該指標的得分率為78.60%，2017年得分率為92.50%；三是依申請公開的條件設置逐漸規(guī)范，2014年，“政府是否不當設置申請信息條件”指標的得分率為88%，2017年得分率達到97.5%。
但是，《報告》也指出，從2017年評估數(shù)據(jù)來看，我國地方政府在政務公開領域也存在著一些短板：第一，政務公開“有網(wǎng)站、不互動”現(xiàn)象明顯，政府網(wǎng)站的咨詢服務功能不足。第二，政務公開“有數(shù)據(jù)、不共享”問題突出，政府數(shù)據(jù)缺乏有效的整合、共享與更新。第三，政務公開“有信息、不便民”頑疾仍在，依申請公開工作依然存在短板。
《報告》指出，為了有效應對當前政務公開活動中的突出問題，推動政務公開工作向縱深發(fā)展，應當實現(xiàn)從形式上的“有無網(wǎng)站”、“有無數(shù)據(jù)”、“能否申請”到實質上的“有無互動”、“能否共享”、“是否便民”的轉變，其核心在于提高質量、增強實效、加快效率。
第一，實現(xiàn)政務公開的“有網(wǎng)站、強互動”，加強政府網(wǎng)站的咨詢服務功能及其互動性。建立 “百姓服務”、“信息咨詢”、“評論互動”等專門的互動交流平臺或互動性欄目，對互動交流的結果進行有效運用，定期整理和分析社會公眾的咨詢問題及答復內容；在政府網(wǎng)站臨時下線、網(wǎng)站遷移等無法提供咨詢服務功能時，要在本網(wǎng)站和本級政府門戶網(wǎng)站發(fā)布公告，說明情況、告知恢復時間等。
第二，實現(xiàn)政務公開的“有數(shù)據(jù)、又共享”，推動政府數(shù)據(jù)有效整合與利用。要設置“數(shù)據(jù)發(fā)布”、“數(shù)據(jù)開放”等欄目，建立專門的數(shù)據(jù)開放平臺，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的整合共享和集約化管理；對發(fā)布或開放的數(shù)據(jù)要科學分類、合理設置、有序分析；定期更新相關數(shù)據(jù)信息，確保準確性、權威性和時效性。
第三，實現(xiàn)政務公開的“有信息、又便民”，促進政府信息依申請公開的合法、規(guī)范與便捷。對負有義務的行政機關拒不答復和不及時答復的行為進行監(jiān)督和問責；建立健全電子郵件、在線申請等政府信息的申請方式，完善政府信息依申請公開的內部處理流程；大力加強對政府信息公開機構工作人員的教育和培訓，切實提高其專業(yè)能力和法律素養(yǎng)。
地方政府的監(jiān)督與問責工作逐年改善，但總體水平依然不高
《報告》從“外部監(jiān)督”、“內部監(jiān)督”和“問責”三個角度切入，持續(xù)觀察各地政府監(jiān)督與問責的落實情況。分析連續(xù)多年的評估結果可看出，“監(jiān)督與問責”這一指標的平均得分呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步上升的趨勢，但總體水平仍然不高。
《報告》顯示，本年度100個被評估城市在“監(jiān)督與問責”指標上的平均得分為73.448分，相較于2016年的68.02分有明顯進步。在平均分之上的城市有58個，較去年增加5個。排名前五的城市分別是南寧、杭州、成都、廣州、無錫。與前兩年相比，本指標十一項三級指標中，有八項指標的平均得分率有不同程度的提高，反映出各地方政府在“監(jiān)督與問責”方面取得了明顯進步。尤其是評估結果體現(xiàn)出的層級監(jiān)督加強、透明度提高、審計報告和審計結果透明度提高等現(xiàn)象，反映出各地方政府在監(jiān)督與問責方面的努力。
《報告》同時指出，盡管總體形勢向好，但“監(jiān)督與問責”指標近幾年來平均得分僅略高于及格線，反映出相關制度的建立和實施水平仍然不高。其中較為突出的問題包括：人大代表意見和政協(xié)提案辦理情況報告的公開程度不高；行政機關負責人出庭應訴制度的建立和落實脫節(jié)；內部監(jiān)督仍是短板；問責重制度而輕落實。
針對以上問題，《報告》提出如下建議：保障監(jiān)督中的公眾參與，提高監(jiān)督效果的透明度，綜合發(fā)揮各種監(jiān)督渠道和監(jiān)督機制的作用；強化司法監(jiān)督，總結各地有益經(jīng)驗，解決法院監(jiān)督乏力的問題；注重現(xiàn)代信息手段，確保監(jiān)督渠道暢通便捷、信息流動快速充分，以透明倒逼政府接受監(jiān)督和約束。
信訪加劇矛盾對立，行政復議提升行政行為合法性水平的作用不明顯
《報告》披露，全國100個城市社會矛盾化解制度的建設得分與去年相比有所下降，2016年該指標平均得分為9.04，2017年僅為6.96分?！秷蟾妗氛J為，其原因在于《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》剛剛頒布時，各地方政府對制度創(chuàng)新有較大動力，在諸多領域均進行了創(chuàng)新改革，因此在評估中得分較高。但該指標今年的得分下滑十分明顯，說明制度創(chuàng)新動力的持續(xù)性明顯不足。
黨的十八屆三中全會中提出要建立網(wǎng)上信訪和信訪依法終結制度，要求將涉法涉訴信訪納入法治化軌道。但評估發(fā)現(xiàn)，絕大部分地方政府僅建立了網(wǎng)上信訪制度，對于訴訪分離、信訪依法終結等制度推進不力。從近幾年的評估結果來看，各地政府對于破解信訪難題的主觀意愿并不強烈。
在被評估的100個城市中，2015年發(fā)生群體性事件的城市多達59個，2016年為51個，2017年為41個。雖然數(shù)量逐年下降，但仍有近一半的城市每年都有群體性事件發(fā)生。通過對最近三年的數(shù)據(jù)對比可以發(fā)現(xiàn)，在矛盾解決方面，征用拆遷、勞資糾紛與城管執(zhí)法三個領域出動成批警力解決矛盾的情況最多?！秷蟾妗放叮u估團隊從2016年開始對社會矛盾化解渠道的暢通程度進行評估，從收集到的截訪、劫訪事件來看，引起人員傷亡的事件占了很大比例。2016年占到總量的76.47%，2017年占62%?！秷蟾妗氛J為，上述數(shù)據(jù)說明，多數(shù)地方政府不僅未能有效通過信訪機制化解社會矛盾，反而因防范信訪而在一定程度上激化了社會矛盾。
各地行政復議體制改革成效不大。當前各個地方政府所推行的改革措施中很少有創(chuàng)造性突破，絕大部分地方政府都將設立咨詢式的行政復議委員會作為行政復議體制改革的唯一方向。行政復議體制改革的目標在于發(fā)揮其實質糾錯的功能，扭轉復議案件量過少的現(xiàn)狀，但很多試點城市的實踐已經(jīng)證明，設立單純咨詢式的行政復議委員會對于實現(xiàn)這一目標并無太大助益。
《報告》還指出，行政復議工作的公開透明度亟待加強。通過考察各地政府是否公開了行政復議的數(shù)據(jù)以及行政復議典型案件的決定書可以發(fā)現(xiàn)，行政復議工作的透明度較低，2016年該項指標的得分率僅為58.8%，2017年略有下降，為53.2%，處于及格線之下。而透明度不高是導致復議公信力不高的原因之一。
公眾對法治政府建設的獲得感有待提高
《報告》在對100個城市進行觀測評估后發(fā)現(xiàn)，公眾對法治政府建設的獲得感仍處于較低水平。有待進一步提高。
評估團隊從政府依法全面履行職能、行政服務、行政執(zhí)法、行政決策、廉潔高效、守法誠信等法治政府建設的幾個重要方面切入，采用分層抽樣和隨機抽樣相結合的方式展開調查。調查結果顯示，100個被評估城市“社會公眾滿意度”指標的平均得分為128.15分，平均得分率為64.07%，較去年的64.80%略有下降，但高于之前的其他三個年份。
被測評的100個城市中尚無得分等級為“優(yōu)”者；僅南充市的得分等級達到“良”；天津、濰坊、無錫、廈門、寧波、杭州、煙臺、淄博、青島、珠海、深圳等13個城市得分等級為“中”；南通、鹽城、臺州、徐州、南京、蘇州、北京、濟寧、上海等63個城市得分等級為“及格”；另有23個城市的得分等級為“不及格”?？傮w來看，分數(shù)處于優(yōu)良和不及格的城市數(shù)量相對較少，分數(shù)處于及格分和中等的城市數(shù)量較多，反映出公眾對于法治政府建設的滿意度不高，對法治政府建設成果的獲得感不強。
《報告》指出，五年以來的評估數(shù)據(jù)顯示，在社會公眾滿意度測評的多項指標中，公眾對行政執(zhí)法的滿意度最低，五年來該指標的得分率均不及格。為此，《報告》建議應當進一步落實嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求，倡導陽光執(zhí)法、柔性執(zhí)法、人性化執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法言行，充分考慮執(zhí)法對象的感受，敏銳把握社會心態(tài)和群眾情緒，探索執(zhí)法為民便民利民機制，提升執(zhí)法中群眾的受尊重感。
同時，提高社會公眾滿意度還需要積極落實重大行政決策聽取公眾意見制度?！秷蟾妗凤@示，本年度重大行政決策聽取公眾意見制度主觀滿意度平均得分率僅為59.14%，在主觀滿意度評價中得分倒數(shù)第二，反映出當前重大行政決策中公眾的實質參與感不高。
